CC BY
47
Вестник Института экономики Российской академии наук
1/2013
СТРАТЕГИЯ УПРАВЛЕНИЯ
А. ТАТАРКИН академик РАН, директор Института экономики УрО РАН
РЫНОЧНАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ПРОСТРАНСТВЕННЫМ РАЗВИТИЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
В статье оценивается потенциал механизмов и институтов управления системной модернизацией регионов и территорий, обоснована потребность в программно-проектной модернизации федеративного устройства РФ. Предложены новые институты регионального развития: саморазвитие регионов и муниципалитетов на основе бюджетной децентрализации ресурсов, создание кластеров, формирование бизнес-территорий, освоение программно-проектного планирования и управления пространственным развитием.
Ключевые слова. Управление пространственным развитием, факторы и институты программно-проектного управления, саморазвитие регионов и территорий, стратегия кластерного и программно-проектного планирования и управления пространственным развитием.
Классификация ^Ь: Ш10, Ш20, К200.
Выбор российским обществом инновационного и социально ориентированного сценария экономического развития предполагает серьезное повышение роли науки и образования в опережающем развитии тех секторов отечественной экономики, которые определяют ее специализацию в мировой системе хозяйствования и позволяют в максимальной степени реализовать национальные конкурентные преимущества. Такой подход требует реализации комплекса взаимоувязанных по ресурсам, срокам, этапам и сферам деятельности модернизационных преобразований как отраслевого, так и территориального характера. К последним
* Публикация подготовлена на средства совместного проекта «Социально-экономическое развитие региона: прогнозирование и оптимальное управление» (№ 12-С-7-1001) УрО РАН.
следует отнести необходимость перехода к новой модели пространственного развития и управления российской экономикой, которая позволит, с одной стороны, создать каркас региональных (республиканских, областных, краевых, окружных) и территориальных (городских, районных) центров сосредоточения экономического роста, способных формировать и передавать сопредельным субъектам инновационные импульсы модернизации и развития экономики. С другой стороны, эта модель предполагает управление с помощью рыночных институтов, вывод на траекторию ускоренного и устойчивого развития глубинных и окраинных регионов и территорий1.
Агломерационные объединения как новая форма управления пространственным развитием
Посткризисное восстановление экономики России потребовало не только активизации процессов инновационного развития и формирования его социальной ориентированности, но также серьезного повышения роли науки и качества профессиональной подготовки управленческих кадров для «плавного» перехода от региональной политики выравнивания к новому ее типу, соответствующему федеративному устройству России. Требуется повышать, а не понижать наукоемкость принимаемых решений по всем направлениям общественного развития, повышать качество управленческого труда, а не увеличивать численность управленцев.
Актуализируется вопрос формирования государством институциональной среды через систему рыночных и более прогрессивных институтов развития и норм, способствующих созданию полицентричной пространственной структуры экономики страны. Это означает формирование не одного-двух, а множества центров экономического роста. Большинство стран Европы, а также Китай относят к их числу практически все крупнейшие и крупные регионы и города, что, в свою очередь, способствует реализации сетевого эффекта вокруг этих центров. Малые и средние города должны развиваться за счет включения их в агломерации. К числу центров, способных уже сейчас выполнять эту миссию, можно отнести ряд областей РФ. Имеются в виду Московская, Санкт-Петербургская, Екатеринбургская, Челябинская, Самарско-Тольяттинская, Нижегородская, Волгоградская, Вологодская, Казанская, Уфимская, Новосибирская, Томская, Омская, Красноярская, Иркутская,
1 Более подробно этот вопрос рассмотрен в статье: Татаркин А.И. Историческая миссия срединного региона в модернизации Российской экономики. //Федерализм. 2011. № 1. С.19-30.
Хабаровская, Владивостокская агломерации, а также агломерация юга Ростовской области и Краснодарского края2.
Принципиальной является проблема выбора: следует ли запускать маховик агломерационных преимуществ с отдельных и наиболее подготовленных к агломерационным объединениям центров или, нацеливаясь на масштабный эффект, действовать по всему спектру сформированных и формируемых агломерацией центров, подключая к их функционированию новые, ранее не задействованные агломерационной кооперацией территории. Сомнения и нерешительность объясняются, на наш взгляд, во-первых, отсутствием однозначного ответа на вопрос об эффективности агломерационной кооперации. Утверждается, в частности, что эффект, как правило, монополизируется крупными центрами, обладающими серьезным потенциалом развития. Во-вторых, - отсутствием серьезных научных разработок (методик, концепций, положений) по созданию и запуску агломерационных объединений и их нацеленности на системное развитие входящих в агломерацию территорий. Не наблюдается, к сожалению, интереса властных структур регионов к привлечению серьезных научных коллективов к созданию, запуску и научному сопровождению агломерационных соглашений. Организаторы постоянно сталкиваются с проблемами, решать которые невозможно исключительно по собственной инициативе, опираясь лишь на практические знания и опыт.
Можно допустить, что широкомасштабная стратегия будет предусматривать на начальном этапе активизацию лишь ограниченного числа агломерационных объединений, к запуску которых будут подключены все уровни власти, финансовые ресурсы, в том числе и федеральные, научное сообщество регионов и общественность. Необходимо заранее определять механизмы диффузии (распространения, передачи) положительного опыта в другие регионы и территории, ибо рынок автономно это сделать не в состоянии. Его роль заключается в сохранении и углублении неравномерности как закономерного результата рыночной конкуренции между регионами и территориями за максимизацию влияния и доходов. Отсутствие эффективных диффузионных механизмов -серьезная причина неудачной модернизации во многих странах. Это особенно заметно в России при проведении рыночных преобразований в отдельных отраслях и сферах (образование, здравоохранение, РАН, коммунальная сфера).
Выделение и поддержание центров - важная, но не единственная проблема. Необходим поиск новых территориальных источников и институтов повышения конкурентоспособности. В развитых странах, в том
2 Опыт развития агломераций и моделей управления ими рассмотрены в работе Ба-бун Р.В. Агломерация городов как объект управления // Регион: экономика и социология. 2012. № 2. С. 239-252.
числе в странах Европейского союза, известного своими глубокими традициями в области региональной политики, сформулирована и реализуется стратегия, ориентированная на внедрение идеи территориального сплочения и сбалансированного подхода к территориальному развитию. Европейские страны признали важность экономического роста через инновационное развитие не только крупных городов. Активизируются усилия руководства Китая в повышении роли глубинных и окраинных территорий, в расширении их инфраструктурных возмож-ностей3. Именно такой подход позволит уделять повышенное внимание городским агломерациям в России как новым центрам инновационного развития, способным стать импульсом развития регионов и территорий на основе обновления институтов развития и формирования новых центров конкурентоспособности. Ими могут стать:
• окраинные территории как выразители и трансляторы геополитических интересов России в приграничных отношениях с другими странами;
• глубинные территории и малые города как необходимые участники кластерных проектов и решений, рождаемых в крупных региональных и территориальных центрах и агломерациях, что позволит превратить данные территории в центры экономического развития регионального масштаба;
• сельские территории как зарождающиеся центры конкурентоспособности, возникающие на базе формирования диверсифицированной экономики. Новые возможности по использованию возобновляемых источников энергии, повышению эффективности и коренному изменению технологий сельхозпроизводства, приближению переработки сельхозпродуктов к производству будут способствовать росту конкурентоспособности данных территорий в большей степени, чем городов.
Названные выше территории могут стать новыми источниками не менее масштабной конкурентоспособности страны, чем крупные города. Новая региональная политика должна быть нацелена на реализацию потенциала данных территорий при постоянном развитии и обновлении их интеграции с городами и региональными центрами инноваций. Для этого необходимо как минимум повысить роль человеческого фактора в социально-экономическом и пространственном развитии на всех
3 Бергер Я.М. Китайская модель развития // Мировая экономика и международные отношения. 2009. № 9. С. 73-81. Синь Л. К вопросу о китайской модели // Мир перемен. 2011. № 1. С. 83-89. Реализация китайским руководством инфраструктурной программы, в частности строительство дорог (преимущественно скоростных) в глубинные и окраинные регионы, по оценкам специалистов, позволило повысить темпы развития этих регионов до уровня средних по Китаю и даже выше. См.: Кощеев Н. Экономики как таковой в России просто нет // Наши деньги. 2012. №5. С. 40-41.
уровнях общественной иерархии. Полезно вспомнить оценку А. Смита рыночной системы, данную им в его основной работе «Исследование о природе и причинах богатства народов». Он считал, и это утверждение разделяет большинство специалистов, что рыночная система хозяйствования наиболее эффективно функционирует в обществах, состоящих из «экономических индивидов», способных мыслить и действовать инициативно и творчески, принимать управленческие решения в интересах общественного развития, а не только индивидуальной выгоды.
Для решения стоящих перед территориями задач необходимо активизировать роль государства и его органов в регулировании пространственного развития России с помощью подключения к этим процессам общефедеральных, региональных и территориальных институтов и механизмов.
Повышение роли человеческого фактора в пространственном развитии России
Для нашей страны важнейшим императивом является форсирование всего спектра инвестиций в развитие человеческого потенциала, в первую очередь его инновационных составляющих. Именно в этом заключается новая, ориентированная на человека парадигма социально-экономического развития XXI в. Сегодня стало аксиомой, что решающим фактором успешной реализации ресурсных возможностей РФ становится социально и экономически заинтересованный, профессионально и граждански активный человек. Качественные характеристики населения страны, их инновационно-новаторская ориентация могут стать доминирующим фактором, определяющим контуры будущего развития.
Одной из важнейших проблем устойчивого развития экономики регионов становится отсутствие и/или понижение результативности мотивирующей составляющей эффективного высокопроизводительного труда. Особенно это касается глубинных регионов с большими объемами сельскохозяйственных территорий и мест традиционного природопользования коренных малочисленных народов.
Радикальные изменения социально-экономической системы в период реформ привели к трансформации условий протекания мотивационных процессов. Значительная часть предприятий в большей степени ориентируется на стратегию принуждения, используя сильный для современного этапа отрицательный мотив возможности увольнения и безработицы. Данная модель мотивации формирует отношение к работе как к средству получения материальных благ и задействует лишь нижние уровни мотивации. При этом не учитываются потенциальные возможности ориентации на инновационно-новаторскую инициативу и ответственность за
судьбу страны, предприятия, территории, места проживания как к эталонным проявлениям трудовой и гражданской активности 4.
В рамках обновляемой региональной политики целесообразно обсудить возможности расширения эффекта повышения мотивации трудовой и управленческой активности по таким ключевым направлениям, как:
• формирование стандартов достойного и высокопроизводительного труда в регионах и муниципальных образованиях;
• развитие в регионах корпоративной культуры взаимоотношений администрации и рядовых работников, бизнеса и населения городов и поселений;
• использование стимулирующего потенциала социальных технологий, реализуемых в правовых и экономических рамках на основе соблюдения принципов обоснованности, справедливости и информированности;
• расширение потенциала работников регионов и муниципалитетов, ориентированных на инициативный и творческий труд.
Движущей силой российской экономики и общества должна стать опора на процессы саморазвития и автономного управления всех уровней региональных и территориальных социально-экономических систем5. Для этого должны быть определены механизмы и инструменты выбора наиболее эффективных приоритетов территориального развития, в том числе в проблемных территориях, нацеленных на повышение устойчивого функционирования на основе самоорганизации, самоокупаемости и самоуправления6.
4 «Сама экономическая реальность остро ставит вопрос о повышении конкурентоспособности человеческого капитала... - справедливо пишет В.Н. Белкин, - однако этот факт осознан далеко не всеми. да и вклад науки в теоретическое обоснование этого процесса не достаточен» (Белкин В.Н. Формирование конкурентоспособного человеческого капитала предприятия. Екатеринбург: изд. ИЭ УрО РАН, 2012. С. 31, 32). М. Старчевой призывает «пересмотреть неоклассическую теорию и построить новую модель человека, которая сможет объяснить многое из того, что ранее понималось неверно или вообще исключалось из анализа». См.: Старчевой М. Новая модель человека для экономической науки // Вопросы экономики. 2011. № 4. С. 78. См. также: Татаркин А.И., Анимица Е.Г. Формирование парадигмальной теории региональной экономики // Экономика региона. 2012. № 3. С. 19.
5 Всесторонний анализ возможностей саморазвития региональных и территориальных социально-экономических систем обоснован нами в работах: Татаркин А.И., Татаркин Д.А. Диалектика формирования и функционирования саморазвивающихся территориальных экономических систем // Федерализм. 2009. № 4. С. 77-99; Татаркин А.И., Дорошенко С.В. Регион как саморазвивающаяся социально-экономическая система: переход через кризис // Экономика региона. 2011. № 1. С. 15-23; Саморазвивающиеся социально-экономические системы: Теория, методология, прогнозные оценки / Под. ред. акад. РАН А.И. Татаркина. В 2-х томах. М.: Изд. Экономика, 2011.
6 В литературе обстоятельно рассматриваются отдельные аспекты саморазвития. В.С. Бочко делает упор на интегративном стратегическом развитии как неотъемлемом
Сложным и дискуссионным остается вопрос определения саморазвивающейся региональной (муниципальной) экономической системы. Не углубляясь в детальный разбор имеющихся подходов, предложим следующий вариант.
Под саморазвитием территориальных экономических систем понимается стратегически устойчивая способность региона и его населения в условиях сложившейся в обществе макросреды обеспечивать расширенное воспроизводство валового регионального продукта за счет имеющегося потенциала собственных ресурсных возможностей и доходных источников в интересах реализации как макроэкономических целей и общенациональных приоритетов, так и внутрирегиональных целевых установок системного характера.
Саморазвитие региональной экономической системы должно быть основано на двух системообразующих процессах:
• внутренней самодостаточности региональной экономической системы, способной обеспечить долговременную устойчивость регионального развития (материальные и финансовые ресурсы, кадры, рыночные институты, целевые программы, стратегии, планы);
• благоприятных внешних условиях, способных в своей совокупности обеспечивать устойчиво сбалансированное саморазвитие региональных и территориальных социально-экономических систем в стратегической перспективе.
Решающее значение приобретает готовность руководства регионов и территорий брать на себя ответственность за саморазвитие региональных и территориальных экономических систем, а также руководства Федерального центра создавать благоприятные общественно-политические и макроэкономические условия для успешного использования института саморазвития в интересах пространственного обустройства регионов РФ.
звене саморазвития территорий (См.: Бочко В.С. Интегративное стратегическое развитие территорий (теория и методология). Екатеринбург: Изд. ИЭ УрО РАН, 2010. С. 272-285). А. А. Абишев обосновывает необходимость опережающего развития технологического способа производства в саморазвивающихся социально-экономических системах (См.: Абишев А.А. Социально-экономическая эволюция технологического способа производства. 2-е издание. Алматы: Изд. Экономика, 2009. С 18-36). Высказываются предложения по разработке «модели управления инновационным саморазвитием региональной промышленной системы» (Татаркин А.И., Романова ОА., Гребенкин А.В., Акбердина В.В. Экономико-технологическое развитие: Методология диагностики и прогнозирования. М.: Наука, 2011-2012. С. 145). О.С. Сухарев исследует и описывает базовые принципы развития финансовой и производственно-технической систем (Сухарев О.С. Структурный анализ экономики. М.: Изд. Финансы и статистика, 2012. С. 103-112). Активно исследуются возможности саморазвития социально-экономических систем для обеспечения макроэкономической устойчивости (См.: Проблемы устойчивого развития социально-экономических систем / Под ред. акад. РАН А.И. Татаркина и В.В. Криворотова. М.: Изд.Экономика, 2012).
Системообразующая и системосохраняющая роль внешних условий, гарантий и факторов для процессов становления и функционирования саморазвивающихся регионов видится в следующем7. Если внутренняя самодостаточность региональной экономической системы обеспечивает источники ее устойчивого развития и воспроизводства ВРП, простого или расширенного, то внешние условия призваны формировать и воспроизводить общественно-политическую, законодательную, макроэкономическую и внешнеэкономическую среду, способную обеспечивать наиболее полное и результативное использование территориальных возможностей и ресурсов для реализации общефедеральных и региональных целевых задач, для обеспечения устойчивости и безопасности Российской Федерации в целом.
Предложенное для обсуждения определение саморазвивающейся территориальной социально-экономической системы позволяет, во-первых, определить критерии саморазвития в виде ежегодного прироста ВРП за счет собственных ресурсных источников, инициативности и предприимчивости руководителей и населения территорий. По поводу предложенного определения и критерия можно спорить, приводить дополнительные аргументы как за, так и против предлагаемого критерия. Но расчеты по 83 субъектам Федерации дают основание считать, что 20-25 субъектов уже готовы функционировать в режиме самоокупаемости. Еще 30-35 субъектов Федерации могут к этому статусу приблизиться при улучшении макроэкономических условий8. К примеру, удаленные (окраинные, приграничные) регионы традиционно получают дотации на компенсации транспортных расходов, продолжают существовать дотации на поддержку АПК, которые можно было бы минимизировать объективным регулированием закупочных цен на сельскохозпродукцию и законодательным ограничением числа посредников между сельхозпроизводителями и потребителями. Помимо финансирования через
7 Более подробно эти проблемы рассмотрены нами в специальной работе: Саморазвивающиеся социально-экономические системы: теория, методология, прогнозные оценки / Отв. ред. акад. РАН А.И. Татаркин. Том 1. Теория и методология формирования саморазвивающихся социально-экономических систем. Москва-Екатеринбург: ЗАО Экономика, 2011. С. 191-196; 199-209; Татаркин А.И., Татаркин Д.А. Саморазвивающиеся территориальные социально-экономические системы. СПб. Изд. СПб УЭУ, 2011. Системный подход к принятию управленческих решений «требует сделать процесс принятия решений более широким, в котором участвуют... население... организаций хозяйственной активности». Шинкаренко П.В. Стратегическое планирование -инструмент развития региональной экономики // Экономическая наука современной России, 2012. № 2. С. 153.
8 Эти вопросы исследованы в работах: Захарчук Е.А., Пасынков А.Ф. Признаки и свойства саморазвивающихся социально-экономических систем // Экономика региона. 2010. №4. С. 32-39; Захарчук Е.А., Пасынков А.Ф., Некрасов А.А. Классификация регионов РФ по критериям саморазвития // Экономика региона. 2011. № 3. С. 54-63.
федеральные целевые программы продолжается практика дотирования большинства регионов на цели развития транспортной и иной инфраструктуры, на решение вопросов социальной защиты отдельных категорий населения, что консервирует иждивенческие настроения руководства и населения дотируемых регионов. Между тем решение этой проблемы есть, и оно поддерживается большинством специалистов. Однако оно блокируется Министерством финансов РФ. Его суть состоит в увеличении доли регионов и муниципалитетов в консолидированных доходах бюджета РФ с 34-37 до 50-55%, как это было в период президентства Б.Н. Ельцина и как это практикуется в других странах с федеративной формой государственного устройства9.
Во-вторых, предложенный подход позволяет превратить регионы и муниципалитеты в реальные (работающие, зарабатывающие и ответственные) институты устойчивого развития Российской Федерации, устраняя политические и административные барьеры для повышения инициативности и предприимчивости региональной власти и населения в самостоятельном решении вопросов пространственного развития и обустройства своей территории. При этом оптимально задействуется ее потенциал, человеческие и предпринимательские возможности.
В литературе активно обсуждаются вопросы субординации и системности федеральных, региональных и муниципальных стратегий и приоритетов развития10. Высказываются разные варианты их субординации и системности, но большинство авторов единодушны в одном: инициативные муниципалитеты и регионы добиваются более высоких результатов, чем экономически более сильные, но менее активные. Еще недавно не самые экономически развитые субъекты Федерации стали лидерами в сфере инновационного развития (Томская область), привлечения иностранных инвестиций (Калужская область), формирования авиатранспортной инфраструктуры (Свердловская область). Справедливости ради следует сказать, что регионы и муниципалитеты от этих инициатив получают по минимуму, передавая выгоды от инициатив в общефедеральную казну.
9 См.: Леонов С.Н., Сидоренко О.В. Зарубежный опыт регионального управления. Хабаровск: изд. ИЭИ ДВО РАН, 2011. С. 34-48; 67-70; 125-134. Именно ограниченность бюджетных возможностей, по справедливому утверждению В.Н. Лексина, не позволяет регионам и муниципалитетам полноценно исполнять закрепленные за ними Конституцией РФ полномочия. См.:Лексин В.Н. Результативность и эффективность действий региональной и муниципальной власти: назначение и возможности корректной оценки. - Регион: экономика и социология, 2012. № 1. С. 27-33.
10 О.В. Бахлова, к примеру, считает, что «базовыми сценариями развития политико-территориальной системы России на ближайшую и среднесрочную перспективы станут сценарии «частичная федерация» и «унитарная Россия». Бахлова О. Сценарии развития территориальной системы России» // Федерализм. 2012. № 2. С. 75.
Очевидно, в процессе системной модернизации экономики России необходимо, ориентируясь на систему общефедеральных приоритетов пространственного развития, полнее учитывать и задействовать производственные и социально-экономические особенности и преимущества регионов, поощряя и мотивируя их инициативу, конкуренцию между собой за привлечение ресурсов развития. Аналогичным образом должны выстраиваться отношения регионов с муниципалитетами и бизнесом, функционирующими на территории региона.
Формирование региональных институтов управления пространственным развитием
Одним из приоритетов региональной экономической политики, положительно зарекомендовавшим себя в развитых странах, становится формирование новых форм пространственной организации экономики посредством создания бизнес-территорий в границах региона и/или муниципалитетов. Это один из реальных институтов территориально-производственного саморазвития.
Типичными примерами бизнес-территорий, получивших апробацию в мировой и отечественной практике и науке, являются технополисы, технопарки, специальные (особые) экономические зоны, промышленные и индустриальные парки, транспортно-логистические центры, специализированные торгово-складские зоны. Бизнес-территории могут быть образованы в любом месте региона или муниципального образования, если для этого созданы соответствующие объективные и субъективные условия. При этом наиболее перспективным считается формирование бизнес-территории в границах муниципального образования (города, района), способного системно и комплексно осваивать потенциал территории в интересах ее жителей на принципах самоокупаемости и саморазвития.
Реализация положений новой региональной политики возможна исключительно на основе создания, внедрения и трансформации различного рода рыночных институтов развития. При этом институты должны быть достаточно разнообразны и обеспечивать многоцелевую направленность территориального развития. Первая группа институтов может быть связана с прямыми действиями государства по реализации основных положений региональной политики, особенно в отношении проблемных территорий. К таким институтам могут быть отнесены фонд реформирования ЖКХ, фонд финансовой поддержки субъектов РФ, фонд реформирования региональных финансов, фонд регионального развития. Вторая группа включает институты, обеспечивающие стимулирование инновационного развития территорий. Это создание
особых экономических зон, бизнес территорий, инноградов. Третья группа институтов может быть ориентирована на изменения (внедрение, усовершенствование) технологий регионального планирования и управления. В перечень таких институтов обычно включают револьверные фонды, ориентированные на внедрение проектного управления в регионах и муниципалитетах, индикативное планирование. Четвертая группа институтов развития направлена на активизацию бизнес-сообществ в формате укрепления горизонтальных связей, в том числе через кластерные формы развития бизнеса, ГЧП, проектное планирование. Особо перспективным считается институт кластерного развития территорий и региона в целом.
Принято считать, что кластерные формы развития сформировались и начали активно использоваться в рыночной Европе (Италии) как институты производственно-территориального развития депрессивных и проблемных территорий. Между тем в середине 80-х гг. прошлого века на Урале, а конкретно в гг. Нижнем Тагиле, Свердловске, Серове, Верхней Туре, стали функционировать производственно-территориальные объединения (ПТО) и территориальные межотраслевые комплексы (ТМК). Создаваемые в период повышенной рыночной активности на основе интеграции территориальных и производственных возможностей властных структур и производственного потенциала территорий, они решали вопросы сбалансированного и комплексного (системного) развития тер-риторий11 .
Кластерный подход позволяет «связать» центр и окружение за счет более тесного межфирменного взаимодействия, создания общих рынков труда, технологий, знаний, а также упрощения доступа предприятий к использованию общих ресурсов. При этом достигается сокращение общих издержек и формирование синергического эффекта взаимодействий. Все участники кластера получают дополнительные конкурентные преимущества под воздействием совокупного влияния эффектов масштаба синергии. Кроме того, кластер способствует развитию горизонтальных сетевых отношений по интеграции и кооперации, обмену опытом, диффузии модернизационных инициатив, а также партнерскому взаимодействию бизнеса - власти - науки - образования12.
11 См., например: Татаркин А.И., Важенин С.Г., Данилов Н.И. Организационно-экономические основы создания и хозяйственной деятельности территориальных межотраслевых объединений (ТМО). Свердловск: Изд. ИЭ УрО РАН СССР, 1989.
12 Совместно с Правительством Свердловской области сотрудниками Института экономики УрО РАН разработана методология создания кластерных объединений с учетом отраслевых, видовых и территориальных особенностей. См.: Лаврикова Ю.Г. Кластеры: стратегия формирования и развития в экономическом пространстве региона. Екатеринбург: Изд. ИЭ УрО РАН, 2008; Татаркин А.И., Лаврикова Ю.Г. Кластерная политика региона // Промышленная политика в Российской Федерации. 2008. № 8. С. 11-19.
Интегрирующий характер кластерного подхода как института регионального развития видится и в возможности комплексного решения многих задач федерального, регионального и локального уровней. Речь идет: о реализации региональной стратегии, нацеленной на повышение конкурентоспособности экономики региона и хозяйствующих субъектов, а значит, и страны в целом; о промышленной политике, основанной на формировании оптимальной отраслевой (видовой) структуры и передовых технологических укладов, об освоении инновационной модели регионального развития и формировании на этой основе конкурентной среды, малого и среднего бизнеса, взаимодействующего с крупным, о развитии региональной инфраструктуры; о развитии фундаментальной и отраслевой науки, о повышении образовательного уровня работников.
Институциональный подход к региональному развитию позволил Институту экономики УрО РАН совместно с правительством Свердловской области не только сформулировать основные положения кластерной политики индустриально развитого региона, но и дифференцировать ее задачи по различным группам кластеров - функционирующих , латентных, потенциальных (см. табл. 1).
Стержневой идеей кластерной политики стало формирование на территориях полюсов конкурентоспособности, которые, в отличие от полюсов роста, в большей степени нацелены на формирование коллективной производительности, на эндогенность инноваций, а также на активное ее стимулирование государственными структурами разного уровня.
По результатам исследования совместно с Правительством области разработана Концепция кластерной политики Среднего Урала до 2020 г., утвержденная Губернатором Свердловской области 11 апреля 2011 г.
Отдельные авторы не без основания считают, что для формирования эффективных институтов развития и мониторинга их функционирования существующую «систему управления необходимо на всех уровнях дополнить институтами - посредниками, обеспечивающими взаимодействие между администрациями, бизнесом, наукой и гражданским обществом». По мнению академика РАН В.М. Полтеровича, подобную
Заслуживает внимания опыт волгоградцев по использованию кластерной модели управления комплексной застройкой в крупных городах (см.: Ивашова С. Комплексная застройка в крупных городах: кластерная модель управления // Проблемы теории и практики управления. 2011. №4. С. 60-65), ФНПЦ «Алтай (г. Бийск), использующего производственную и социальную инфраструктуру головного предприятия коллективами других, отделившихся предприятий посредством кластерной модели (см.: Тихоокеанская Россия - 2030: сценарное прогнозирование регионального развития / Под ред. акад. РАН П.А. Минакира. Хабаровск: Изд. ДВО РАН, 2010. С. 399. См. также: Татаркин А., Лаврикова Ю., Высокинский А. Развитие экономического пространства на основе кластерных принципов // Федерализм. 2012. № 1. С. 45-60).
Таблица 1
Группировка кластерных объединений Свердловской области по уровню развития
Вид кластерного объединения Признаки кластерного объединения Примеры кластерных объединений на Среднем Урале
Функционирующие кластеры Реализация агломерационных преимуществ, приток ресурсов из других отраслей и регионов, появление новых компаний в «ключевых» и смежных отраслях Уральский фармацевтический кластер; 1Т-кластер; ОЭЗ «Титановая долина»; Химический кластер -химический парк «Тагил»; кластер железнодорожного машиностроения
Латентные кластеры Ряд компаний начинает кооперироваться вокруг «ключевого» вида деятельности и формировать устойчивые рыночные связи Кластер по производству нефтегазового оборудования; энергетического и электротехнического оборудования; кластер медицинского приборостроения; станко-инструментальный кластер; кластер деревянного домостроения; технико-внедренческий центр металлургии и тяжелого машиностроения; Уральский технологический кластер «Производство и применение редкоземельных металлов»; трубный кластер; туристический кластер «Уральский меридиан».
Потенциальные кластеры В отрасли функционирует ряд предприятий и компаний, связи между которыми не в полной мере реализуют преимущества агломерационного кластерного объединения Кластер в сфере торговли; туристической индустрии; агропромышленного комплекса; транспорта и логистики; дорожного хозяйства; образования; ЖКХ; пищевой и легкой промышленности; химико-фармацевтический кластер; химико-металлургический кластер; биоэнергетический (торфяной) кластер.
миссию наряду с кластерами «могли бы выполнять региональные агентства экономического развития13.
Программно-проектная модель управления пространственным развитием территорий
Организационной основой реализации региональной политики и территориального развития, управления этими процессами наряду с региональными агентствами экономического развития может стать программно-проектная модель управления. Такая модель отвечает современным потребностям глобализирующейся экономики как институт федеративного и территориального планового управления развитием.
Показательный пример планового управления пространственным развитием демонстрирует Англия - страна более чем с двухсотлетней рыночной историей.
В марте 2012 г. в Великобритании был опубликован проект правительственного документа по дальнейшему развитию системы планового управления пространственным развитием под названием «Рамки политики национального планирования». В этом документе прописаны процедуры разработки планов, согласования национальных, региональных и местных приоритетов социально-экономического развития с соблюдением условий защиты окружающей среды и содействия устойчивому росту. Во введении к опубликованному документу Министр планирования Хон Грег Кларк обратил внимание на следующее: «Планирование предназначено для содействия достижению устойчивого развития. Обеспечение лучшей жизни для себя не означает ухудшения жизни будущих поколений... Устойчивое развитие связано с положительными темпами роста, делая доступным экономический, экологический и социальный прогресс и для современного, и для будущего поколений. Система планирования помогает это сделать. Устойчивое развитие должно быть ориентиром движения вперед без промедления - должна соблюдаться презумпция в пользу устойчивого развития, которая является основой для каждого плана и для каждого решения.»14. Перед принятием проект документа несколько месяцев обсуждался в научных журналах и на страницах газет и получил положительную оценку специалистов и населения.
13 Проблема использования региональных агентств экономического развития рассмотрена в работе: Полтерович В.М. Региональные институты модернизации // Экономическая наука современной России. 2011. № 4. С. 17-29. Принято решение Правительства РФ о создании Уральского агентства стратегических инициатив с возложением на него обязанности определять и ранжировать последовательность, сроки и источники финансирования процессов освоения территориями рыночных институтов развития.
14 См.: Краснопольских Б.Х. Пространственно-экономическое планирование: Опыт Великобритании (О докладе «Рамки политики национального планирования») // Пространственная экономика». 2012. № 2. С. 169.
Механизм реализации региональной политики обычно связывают с определением ее стратегических приоритетов. В связи с этим возрастает потребность в разработке и утверждении Концепции (основных направлений) региональной политики Российской Федерации как составной части стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 г.
На базе стратегических приоритетов региональной политики Российской Федерации (не более 4-5) целесообразно разрабатывать программы, призванные решать наиболее комплексные проблемы развития регионов. Решение же конкретных задач должно строиться исключительно на основе программно-проектного подхода.
Инициатором использования программно-проектного развития территорий стал г. Екатеринбург. Решением Городской Думы впервые в Российской Федерации был принят «Стратегический план Екатеринбурга» (10 июня 2003 г.)15. По оценке главы города, а ныне депутата Совета Федерации РФ А.М. Чернецкого, план развития города разрабатывался и реализуется на основе трех принципиально новых для российской практики новаторских идеях, потребовавших существенно изменить управленческий менталитет и руководителей города, и бизнеса, и населения города16. Во-первых, девизом разработки, обсуждения и реализации плана стала идея «мыслить стратегически и действовать сообща». Именно эта идея стала отправной точкой для разработки Стратегического плана и соединения в одном документе стратегического программирования приоритетов развития города с проектной инициативой его населения. Во-вторых, Стратегический план с момента его разработки стал документом общегородским. В его трехлетней разработке и обсуждении принимала участие большая группа ученых, руководителей разного уровня, а также депутаты, бизнесмены, общественные организации и специалисты. Был изучен зарубежный опыт, в том числе и г. Бирмингема (Великобритания), по программно-проектному развитию. Стратегический план прошел широкое общественное обсуждение, было рассмотрено и учтено огромное количество предложений и пожеланий жителей города, региональных и федеральных органов. Это обстоятельство позволяет рассматривать Стратегический план города в качестве программно-проектного творчества всего городского сообщества.
В-третьих, важна стратегическая направленность плана развития Екатеринбурга на устойчивое повышение качества жизни горожан. Этой цели посвящены все восемь программных направлений плана и большинство из ста бизнес-проектов. Первое программное направление плана - «Сохранение и развитее человеческого потенциала» - открывает
15 См.: Стратегический план Екатеринбурга. Екатеринбург, 2003.
16 Там же. С. 3.
программу действий, а восьмое - «Генеральный план города Екатеринбурга - город для человека» завершает программные действия городского сообщества по развитию Екатеринбурга. Заслуживает внимания и заключительный раздел - «Механизм реализации стратегического плана», суть которого можно кратко выразить словами: «Работать на результат и не закрываться от нововведений»17.
Стратегический план города по своему содержанию является научно-обоснованным документом и при этом одновременно всесторонне учитывающим специфику города, его конкурентные возможности и потребности практики. Его отличает высокая инновационная направленность на решение общегородских проблем реструктуризации экономики, ускоренного развития производственной и социальной инфраструктуры.
Достоинством программно-проектного подхода в рыночных условиях можно считать не только инновационно-новаторское участие населения в разработке стратегических планов и постоянном общественном контроле за реализацией программных приоритетов - это важнейшее, но не единственное его достоинство. Программно-проектный подход позволяет, с одной стороны, объединить в одном документе возможности использования в интересах развития планово-административных и рыночных инициатив, административного ресурса и предприимчивость, согласованно удовлетворять городские потребности путем интеграции власти, науки, бизнеса и общественного мнения. С другой стороны, этот подход позволяет распределять нагрузку по финансированию программ и проектов между бюджетом города, бизнесом и населением, что не только значительно сокращает суммарные расходы и увеличивает эффект от реализации бизнес-проектов, но и снижает нагрузку на региональный и федеральный бюджеты18.
Позитивная оценка результатов реализации Стратегического плана Екатеринбурга в 2003-2008 гг. потребовала и определенной его корректировки в части пересмотра большинства программных показателей в сторону увеличения. После почти двухгодичного обсуждения (2008-2010 гг.) в 2010 г. обновленный стратегический план Екатеринбурга до 2025 г. был утвержден Городской Думой19. В него были внесены уточненные по сро-
17 Там же. С. 3.
18 В литературе все чаще стали звучать призывы к переменам, которые определяются как «разгосударствление» экономической политики, переход от традиционного для России государственного монолога к многоголосию, где голос государства остается ведущим, но уже не подавляет остальные голоса. Это изменит не только состав субъектов, но и конфигурацию экономической политики» (Королюк Е. Современная экономика России: стратегическая ориентация и хозяйственное пространство // Проблемы теории и практики управления. 2011. № 4. С. 24).
19 См.: Стратегический план развития Екатеринбурга. Утвержден Городской Думой 26.10.2010 г. Екатеринбург, 2010.
кам и направлениям работы изменения, скорректированы приоритеты, серьезно пересмотрена проектная часть плана. Число проектов доведено почти до 130. Заметно возросла активность бизнеса в финансировании проектов - до 45% и более от общей стоимости проектов финансирует и реализует частный бизнес.
Применение методов программно-проектного управления позволяет более обоснованно определять цели и оптимально планировать инновационную, инвестиционную и другие сферы деятельности регионов и территорий, в том числе территорий нового хозяйственного освоения20. Проектное управление дает возможность более полно учитывать проектные риски, оптимизировать использование имеющихся ресурсов и избегать конфликтных ситуаций, контролировать исполнение составленного плана, анализировать фактические показатели и вносить своевременную коррекцию в ход работ, накапливать, анализировать и использовать в дальнейшем опыт успешно реализованных проектов.
За прошедшие годы в городе заметно изменилось отношение горожан к проблемам города и возможностям его развития в интересах населения с учетом его предложений и пожеланий. Причины этого видятся в следующем (см. табл. 2):
Во-первых, творческий подход к разработке и реализации стратегического плана позволил городу «продвинуться» на лидирующие позиции среди российских городов-миллионников по большинству социально значимых показателей (см. таблицу 2)21.
Во-вторых, интерес населения к городу и приоритетам его развития можно оценивать, на наш взгляд, по динамике миграции его жителей, которые «ногами голосуют» за правильность выбранной стратегии. Если вплоть до 2003 г., когда был утвержден стратегический план, из города уезжало больше, чем приезжало, то начиная с 2004 г. динамика устойчиво свидетельствует о предпочтениях приезжающих. Да и выезжать из города стало заметно меньше (см. рис. 1)22.
20 Более подробно эти вопросы рассмотрены в специальной работе: Стратегия хозяйственного освоения малоизученных территорий Уральского Совета. Под ред. акад. РАН А.И. Татаркина. Екатеринбург: изд. ИЭ УрО РАН. 2011. С. 11-41. См. также: Чуж-маров А.И. Развитие частно-государственного партнерства в условиях Севера. М.: Экон-информ. 2012. С. 57-69.
21 См.: Итоги социально-экономического развития муниципального образования «город Екатеринбург» в 2011г. Екатеринбург. Департамент экономики. 2012. С. 12-14; Итоги социально-экономического развития муниципального образования «город Екатеринбург» в 2010 году. Екатеринбург. Комитет стратегического планирования, 2011. С. 1011. Данные по бюджетной обеспеченности. См.: //Столица Урала. 2012. № 35. С. 9.
22 См.: Итоги социально-экономического развития муниципального образования «город Екатеринбург» в 2010 г. Екатеринбург. Комитет стратегического планирования. 2011. С. 30; Итоги социально-экономического развития муниципального образования «город Екатеринбург» в 2011 году. Екатеринбург. Департамент экономики. 2012. С. 25.
Таблица 2
Основные показатели развития г. Екатеринбурга в сравнении с городами - миллионниками в 2006- 2010 гг., числитель - 2010 г., знаменатель - 2006 г.
Города Показатели Екатеринбург Новосибирск Нижний Новгород Самара Челябинск Уфа Омск Казань Ростов-на-Дону Волгоград Пермь Красноярск Санкт- Петербург Москва
Численность насе- 1411,1 1497,5 1263,6 1169,3 1143,2 1082,4 1156,5 1145,4 1091,5 1018,8 1001,0 - -
ления на конец 1346,3 1391,9 1286,4 1139,1 1091,5 1029,8 1134,8 1116,0 1051,6 1020,8 990,2
года, тыс.чел.
Инвестиции 100,8 63,2 71,0 53,7 54,3 43,5 46,4 107,7 29,4 30,5 39,86 - -
в основной капи- 36,8 29,9 23,5 30,3 23,8 34,0 24,8 52,1 21,3 14,7 34,2
тал, млрд руб.
Розничный това- 560,9 286,4 241,2 219,0 259,4 337,6 193,1 301,3 273,2 198,6 270,45 - -
рооборот на душу 149,1 96,0 90,2 98,3 105,4 130,9 81,4 109,3 118,3 78,3 134,5
населения, тыс.
руб.
Ввод жилья, тыс. м2 1050,2 1029,8 393,8 746,5 752,4 702,2 391,1 942,7 895,1 253,6 406,6 - -
735,3 827,9 443,3 228,8 512,3 521,1 723,4 729,6 707,4 388,9 426,1
Среднемесячная 29544 25937 24581 23186 23420 25125 21951 21878 23806 20264 24989,7 - -
зарплата, руб. 14026 11806 10188 11376 11106 11916 10812 9773 10587 9801 12468
Количество родив- 13,0 12,8 10,7 11,3 12,6 14,4 12,1 13,2 10,3 10,4 11,7 - -
шихся, промилле* 10,3 9,9 8,9 9,6 10,3 11,2 9,5 9,3 8,7 8,7 10,0
Количество умер- 11,6 12,9 16,3 16,1 12,6 12,2 12,9 13,2 12,9 14,3 11,9 - -
ших, промилле* 12,8 14,0 16,9 15,8 13,7 12,4 14,0 13,4 13,6 14,6 13,7
Окончание таблицы 2
Города Показатели Екатеринбург Новосибирск Нижний Новгород Самара Челябинск Уфа Омск Казань Ростов-на-Дону Волгоград Пермь Красноярск Санкт-Петербург Москва
Естественный прирост (убыль) населения, человек на 1000 жителей* 1Д од -5,6 -4,8 0,0 2,2 -0,8 0,0 -2,6 -3,9 0,2
-2,5 -4,1 -8,2 -6,4 -3,5 -1,2 -4,5 -4,1 -4,9 -5,9 -3,7
Бюджетная обеспеченность городов-миллионников за 2011 г., тыс. руб. на чел. 21,8 24,8 20,4 16,2 25,6 17,4 12,8 26,8 22,4 12,0 22,0 28,0 88,1 133,8
В числителе всех городов-миллионников, кроме Екатеринбурга - показатели 2010 г.
45000 О
40000 /
35000 /
30000 /\—. /
25000
20000 —°—~п—
15000 ^_0х
10000 200 200 200 204 200 200 200 200 200 201 201
—О— прибыло 199 167 174 235 254 270 253 238 222 231 419
—□— выбыло 181 182 176 182 165 170 150 133 112 125 192
Рис. 1. Миграционное движение населения в г. Екатеринбурге, человек
Использование проектного управления территорией позволило ускорить внедрение результативно ориентированнной модели управления23, которая обеспечивает возможность:
• одним документом задействовать наиболее эффективные институты пространственного развития всех уровней, органично согласуя возможности и интересы всех уровней власти, бизнеса и населения;
• получать измеримые результаты реализации каждой цели, каждой услуги и мероприятия;
• при определении цели «просчитывать» количество и качество услуг и мероприятий, которые будут предоставляться населению региона (территории);
• оценить влияние изменения бюджета в сторону увеличения или уменьшения на изменение показателей плана;
• «получать» социально-значимые результаты для населения региона от оказания конкретных услуг;
• оценивать эффективность работы ведомств и учреждений на основании анализа их расходов относительно полученных результатов;
• определять по каждой поставленной задаче социально-экономического развития территории реальную стоимость ее достижения, инструменты реализации и ответственных за выполнение.
На уровне регионов и муниципалитетов применение проектного подхода требует соблюдения двух условий. Во-первых, проекты должны быть встроены в систему комплекса документов стратегического планирования территорий и логично вытекать из целей и задач стратегического плана (стратегии) развития региона (муниципалитета). Иными
23 См.: Татаркин А.И., Дорошенко С.В. Регион как саморазвивающаяся социально-экономическая система // Экономика региона. 2011. № 1. С. 15-23.
словами, данные проекты по своей сути должны стать стратегическими проектами, встроенными в логическую цепочку общефедерального стратегического планового управления пространственным развитием;
Во-вторых, при таком подходе стратегические проекты превращаются в конкретные механизмы (институты) реализации стратегических программ развития не только муниципалитета, но и региона в целом. Их разработка, как и документов, из которых они вытекают, осуществляется на основе взаимодействия всех участников территориального сообщества -частного бизнеса, органов власти и управления всех уровней, науки, образования, представителей общественности, сведущих в области реализации проекта. Основой стратегических проектов становятся бизнес-планы развития частного бизнеса, в том числе на принципах ГЧП (см. рис. 2).
Стратегия социально-экономического развития РФ до 2030 года
Стратегия (план, программа) развития отраслей и видов деятельности
Концепция (Основные направления) региональной политики
Стратегия (план, программа) развития региона
Стратегические программы
Стратегические программы
Стратегические программы
Стратегические планы муниципалитетов
1-я программа 2-я программа «п» программ
1 Г 1 г Г
Бизнес-проекты территорий, разработанные и реализуемые на основе государсгвенно-часгного партнерства (ГЧП)
Рис. 2. Связь стратегических документов социально-экономического развития по уровням федеративных отношений
Предложенный подход позволяет нацелить проекты на эффективное взаимодействие всех разработчиков проекта, которые могут уточняться на основе четкого планирования и определения вполне конкретных мероприятий и источников их финансирования для каждого из участников этих проектов. Только в этом случае планы, программы и проекты становятся документами общественного согласия, в реализации которых заинтересованы не только его инициаторы и участники, но и все население муниципального образования и региона в целом.
