CC BY
199
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права ^^
РОТАЦИЯ РУКОВОДЯЩИХ КАДРОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Н.Н. Горшков,
соискатель кафедры административной деятельности Московского университета МВД России Научная специальность 12.0014 — Административное право,
административный процесс nik.gorshkov. [email protected], Научный руководитель: С.М. Зырянов, д.ю.н., профессор Рецензент: А.М. Низаметдинов, кандидат юридических наук, доцент
Аннотация: ротация руководящих кадров рассматривается в качестве одного из способов противодействия коррупции. Автор анализирует зарубежный опыт ротации, выявляет достоинства и недостатки. Ключевые слова: ротация, кадры органов внутренних дел, коррупция.
ROTATION OF HEADS IN STATE SERVICE OF FOREIGN COUNTRIES
N.N. Gorshkov,
an applicant for the department of administrative activities of Moscow University MVD of Russia
Annotation. rotation of heads in state service It seems as one of the most effective method of combating corruption. The author analyzes the foreign experience of rotation, shows the advantages and disadvantages of it. Keywords: rotation, internal affairs agencies, corruption
Повышение эффективности функционирования институтов государственной власти — одна из наиболее важных и актуальных задач государственного управления. В настоящее время признается, что ее решение невозможно без формирования высококвалифицированного кадрового состава, борьбы с коррупцией1. Один из методов решения указанных задач заключается в осуществлении ротации руководящих кадров. В соответствии с ч. 1 ст. 60.1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2 (далее — Закон № 79-ФЗ) в редакции Федерального закона от 6 июня 2011 г. № Э95-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной службе»3 ротация
гражданских служащих отныне является одним из принципов формирования кадрового состава гражданской службы и проводится в целях повышения ее эффективности и противодействия коррупции.
Ротация руководящих кадров органов внутренних дел предусмотрена Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»4. Отдельные нормы о ротации содержатся в статьях Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 342-ФЗ)5.
Задача внедрения ротации кадров на государственной службе была поставлена в утвержденной
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы). В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах, а также Планом мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренными распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, ротация является одной из реальных мер по предотвращению коррупции6.
Данный метод является новым для нашей страны', несмотря на то, что он широко применяется в мировой практике управления государственной и муниципальной службой, в международных организациях, в коммерческих компаниях и других негосударственных организациях. Известны примеры ротации кадров в правоохранительных органах, что не может не представлять интереса для российской административно-правовой науки.
Так, в Федеративной республике Германия ротация проводится в целях предотвращения коррупции в органах государственной власти уже в течение продолжительного времени (в МВД с 2004 г.). Предусматривается ротация государственных служащих, замещающих должности, наиболее подверженные коррупции. Установлен срок службы на таких должностях, равный 5 годам.
В Министерстве иностранных дел Германии действует правило неограниченной ротации кадров, в соответствии с которым служащие ведомства могут быть направлены по решению руководства в любую точку мира с любым заданием. Смена региона и (или) предметной деятельности служащего происходит, как правило, раз в 3 — 4 года8.
В стране был проведен эксперимент с контрольными группами, который показал, что уровень коррупции сокращается с внедрением ротации. Основные причины снижения, по мнению немецких ученых следующие: снижается вероятность повторной встречи частного лица и государственного служащего; частное лицо, которое могло бы предложить взятку, не может рассчитывать на возможность учета подарков в будущем новым служащим, кроме того, частное лицо взаимодействует с новым государственным служащим и не знает, какой будет его реакция на предложение взятки. Опыт проведения ротации государственных служащих в Германии
отечественными исследователями оценивается как наиболее удачный9.
В Китайской народной республике ротация введена решением Постоянного бюро Государственного Совета в 1993 г. для всех уровней власти с периодичностью 5 лет. Преимущественно проводится межрегиональная ротация из прибрежных, более экономически развитых регионов в менее развитые центральные и северо-восточные области. В связи с большими объемами ротации (сотни тысяч служащих ежегодно) распространяется не только внутриведомственная ротация, но и межведомственная с направлением государственных служащих на переподготовку. Организует данную деятельность Министерство труда КНР.
В Республике Казахстан ротация руководящих кадров проводится с 2005 г. и только для так называемых политических служащих, назначение (избрание), освобождение и деятельность которых носит политико-определяющий характер и который несет ответственность за реализацию политических целей и задач10. В соответствии со ст. 18.1 Закона РК «О государственной службе» порядок и условия ротации политических государственных служащих определяется Президентом РК по представлению уполномоченного органа. Решением Президента РК ежегодно проводится ротация руководителей «силовых» органов власти.
В МВД РК, налоговых, таможенных и некоторых других органах и в прокуратуре Казахстана осуществляется ротация руководителей региональных подразделений по решению Совета Безопасности РК от 1 июня 2006 г. В соответствии с этим решением проводится ротация руководящих кадров (не относящихся к политическим) в правоохранительных органах, включая дорожную полицию. В соответствии со ст. 36 Закона РК от 6 января 2011 г. № 380-ГУ ЗРК «О правоохранительной службе»11 ротация осуществляется в целях обеспечения более эффективного использования профессионального потенциала и касается руководителей структурных и территориальных подразделений, учреждений правоохранительных органов и их заместителей. Ротация проводится по решению уполномоченного руководителя не более одного раза в 5 лет и оформляется приказом. При этом перемещение на службу в другую местность допускается только с письменного согласия сотрудника.
Закон предусматривает исключение из общего
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
правила. Ротации, связанной с переездом в другую местность, не подлежат должностные лица, имеющие (являющиеся опекунами) детей инвалидов, в том числе усыновленных (удочеренных) или на иждивении которых находятся престарелые родители. Указанные обстоятельства должны быть документально подтверждены.
Наибольшее внимание было уделено реги-страционно-экзаменационным подразделениям и подразделениям административной практики дорожной полиции, где срок службы на одном месте ограничен тремя годами.
Вместе с тем, в Республике Казахстан не утверждены нормативные правовые акты, закрепляющие процедуру проведения ротации. Анализ правоприменительной практики позволил выявить опасность быстрого воссоздания на новом месте сложившихся связей, что обусловлено сохранением элементов «системы добычи», в соответствии с которой перемещаемый в порядке ротации руководитель замещает своих подчиненных, служивших в подразделении, в которое он перемещается, подчиненными, служившими вместе с ним на прежнем месте.
В странах с низким уровнем коррупции ротация непосредственно связана с институтом кадрового резерва, что позволяет осуществлять плановую ротацию, перемещение с руководящих должностей в территориальных органах на должности в центральных аппаратах ведомств и в обратном направлении.
Несмотря на то, что в Японии сформировался особый тип отношений между работодателями и работниками, который принято называть системой пожизненного найма, который, безусловно, влияет и на характер служебных отношений, в государственной службе проявляются также механизмы кадровой ротации, подготовки на рабочем месте, репутации и оплаты труда. Взаимосвязь этих механизмов обеспечивает высокий уровень мотивации к труду,
максимальную реализацию профессиональных и
12
деловых качеств12.
Система ротации государственных служащих предполагает их перемещение по горизонтали и вертикали через каждые 2 — 3 года без их согласия (за исключением случаев перемещения со сменой места жительства). На уровне местных властей выделяются должности, на которые назначаются служащие на определенное время, по истечении которого они возвращаются на свои прежние должности. Таким образом, замещаемые в порядке ротации
должности становятся как бы «проходными». Недостатком такой схемы является то, что с «проходной» должности можно только вернуться на прежнюю должность, но не продвинуться выше. В результате местные служащие ограничиваются в возможности карьерного роста. В Японии ротация государственных служащих считается гарантией их всестороннего развития, успешной карьеры. Ротация служащих совмещается с переподготовкой и повышением квалификации. Ежегодно ротируется около 30 — 40% персонала13.
Необходимо заметить, что ротация государственных служащих как способ борьбы с коррупцией признана на международном уровне. В частности, в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. заявляется, что каждое государство-участник должно стремиться создавать такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку государственных служащих и других неизбираемых публичных должностных лиц, какие основываются на принципах эффективности и прозрачности, на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности, включая надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особо уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации в надлежащих случаях таких кадров на таких должностях14.
Зарубежные эксперты отмечают и негативные проявления ротации. В частности, указывается на падение производительности труда в периоды адаптации служащих к новым должностям; значительные материальные затраты на ротацию, особенно, в случае межрегионального перемещения с переселением служащего с семьей в другой регион (проездные документы, перевозка имущества, подъемные выплаты на обустройство, предоставление жилого помещения и т.д.); снижение общего уровня компетентности служащих (никто не будет знать одну свою область так досконально, как при отсутствии ротации). Кроме того, высказываются опасения, что заподозренные в коррупции чиновники будут «выводиться» из поля зрения следственных органов15.
Таким образом, зарубежный опыт ротации государственных служащих свидетельствует о существенном антикоррупционном потенциале данного метода управления персоналом, имеющим, вместе с тем, ряд негативных проявлений (большие мате-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
риальные затраты, снижение общего уровня компетенции, «уход» коррупционера из поля зрения следственных органов и др.). Сроки ротации кадров в разных странах различны, но наиболее часто устанавливается пятилетний срок замещения государственными служащими одной и той же должности. Обязательная ротация предусматривается, как правило, в отношении служащих, замещающих должности, наиболее подверженные коррупции, а не только руководящие должности. Распространенная в правовых государствах система «заслуг» не допускает перемещения в порядке ротации руководителя вместе с его командой. При выборе новой должности, на которую перемещается государственный служащий в порядке ротации, учитывается вероятность сохранения коррупциогенных связей с представителями внешней среды (бизнес, организованная преступность и т.д.).
ротации государственных служащих Российской Федерации. // Труды Академии управления МВД России. 2010. № 14.
9 См.: Кобец П. Н. Международный опыт предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате и возможности его использования в отечественной законодательной практике // Международное частное и публичное право. 2008. № 5.
10 См.: Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 4531 «О государственной службе».
11 См.: Закон Республики Казахстан от 6 января 2011 г. № 380-1У ЗРК «О правоохранительной службе» // Казахстанская правда. 2011 г. № 17 — 18. 19 января.
12 См.: Хлынов В. Н. Японские «секреты» управления персоналом — М., 1995.
13 См.: Сафронов А. Д., Галанин О. А. Указ. соч.
14 В Российской Федерации Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.
15 См.: Коррупция: природа, проявления, противодействие. Монография / отв. ред. академик РАН Т. Я. Хабриева — М., 2012. С. 407 — 408.
Литература
1. Кобец П.Н. Международный опыт предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате и возможности его использования в отечественной законодательной практике // Международное частное и публичное право. 2008. № 5.
2. Коррупция: природа, проявления, противодействие. Монография / отв. ред. академик РАН Т. Я. Хабриева — М., 2012.
3. Сафронов А. Д., Галанин О. А. Проблемы и перспективы ротации государственных служащих Российской Федерации. // Труды Академии управления МВД России. 2010. № 14.
4. Хлынов В. Н. Японские «секреты» управления персоналом — М., 1995.
1 См., напр.: Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2012 годы)» // СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277.
2 См.: СЗ РФ. 2004. № 31.Ст. 3215.
3 См.: Федеральный закон Российской Федерации от 6 июня 2011 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной службе» // СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7337
4 См.: СЗ РФ. 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6536.
5 См.: СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.
6 См.: СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
7 Попытки внедрить данный метод управления персоналом государственных органов предпринимались в нашей стране и ранее, на что указывает, например, С. М. Зырянов. См.: Зырянов С. М. Структура и содержание административно-правового статуса государственного инспектора. // Журнал российского права. 2009. № 2 ст. 26.
8 См.: Сафронов А. Д., Галанин О. А. Проблемы и перспективы
