CC BY
121
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИКИ
О. В. Анчишкина
УДК: 334 DOI: 10.24411/2071-6435-2018-10026
Российская модель контрактных отношений и перспективы ее модернизации
Предметом статьи является описание качественных и количественных параметров российской модели контрактных отношений. Выявлена специфика и взаимосвязи показателей размера, структуры, состава, способов определения поставщиков, конкуренции, товарной номенклатуры, эффективности и институционального качества. Показан не-кооперационный характер взаимодействий. Статистические и эконометрические подсчеты свидетельствуют о бюджетных потерях и негативных последствиях выявленных закономерностей для экономики. Проблемы модели выбраны в качестве предметной области модернизации. Дан будущий образ результата и сформулированы требования для перехода к новой модели контрактных отношений более высокого уровня. Стратегия модернизации разработана в формате взаимоувязанного и взаимообусловленного комплекса мер, принятых к реализации документами стратегического планирования.
Ключевые слова: контрактные отношения, контрактная система, госзакупки, закупки госкомпаний, госсектор, контракт, торги, конкуренция, бюджетные расходы
В статье под контрактными отношениями понимается особый институт российской экономики, в котором стороной договора выступают публично-правовые образования, а целью сделки является обеспечение нужд государства и общества. Контрактные отношения имеют самостоятельный, особый предмет анализа и объект регулирования, отличный от договорных отношений фирмы на рынке. Неоспоримый факт — ядро спецификации контрактных отношений составляют видовые признаки института контракта, которые разнятся с видообразующи-ми признаками договора, такими как свобода договора, равенство и согласованное волеизъявление сторон. Наряду с разницей между правовыми факторами, фиксируются различия между экономическими факторами контракта и контрактных отношений, с одной стороны, и договора и договорных отношений, с другой [1].
Российская модель контрактных отношений характеризуется сложным сочетанием элементов и связей. Предположительно, ее общий вид относится к классу неравновесных и конфронтационных моделей, при которых для
© О. В. Анчишкина, 2018
участников снижена привлекательность поиска кооперационного выигрыша. Будем понимать кооперацию как единодушное согласие сторон прийти к режиму распределения индивидуального выигрыша, при котором можно избежать потерь, возникающих, если стороны не будут сотрудничать. Контрактная система не мотивирует к такой кооперации.
Пока рано говорить о создании всеобъемлющей модели контрактных отношений. Однако предпринимаемые усилия по описанию отдельных аспектов способствуют пониманию и управлению рядом сложных явлений и закономерностей российских контрактных отношений. В частности, согласно российской модели, контракт может быть заключен при условиях, которые описываются формулой [2]:
щ) — У^) > я(Ь) — я® < т^) — я(Ь),
где У(Ъ) — выигрыш заказчика;
У(в) — выигрыш продавца, равный стоимости продукции;
Я(Ъ) — внешние опции заказчика;
Я^) — внешние опции поставщика.
Такая формула заключения контракта делает вклад в объяснение отдельных явлений российской модели, в числе которых демпинг, а также увеличение объема и количества закупок из единственного источника и без конкуренции на торгах, нестабильность правовой базы, увеличение исключений из общих правил и иные.
Институциональная система, формирующаяся на базе подобных контрактных отношений, отличается серьезной спецификой.
Параметры контрактной системы
К настоящему времени предпринят целый ряд исследований, в результате которых прояснены ведущие количественные параметры российской модели контрактных отношений [4; 5; 7]. Результирующие расчеты позволили установить следующее.
Во-первых, в модели, когда контрактная активность участников направлена на достижение личного выигрыша посредством использования для собственной пользы информационной асимметрии, выделился узкий, замкнутый и стабильный по составу круг крупных и сверхкрупных участников. Количественные пропорции данной структуры характеризуются соотношением, согласно которому 6 тысяч организаций-заказчиков (или 4% от общего количества) осуществляют закупки в объеме 4,6 трлн рублей (или 80% стоимости госзаказа) [3]. Для поставщиков доминирование крупных организаций выражается примерно в тех же пропорциях, а именно: в 2015 году 80% бюджетных средств было законтрактовано 3,5% хозяйствующих субъектов (11 тысяч юридических лиц). В 2016 году: 80% бюджетных средств законтрактовано 2,98% работавших в госзаказе поставщиков (8,8 тысячи юридических лиц).
Во-вторых, в российской модели контрактных отношений фиксируется нарушение принципов добросовестной конкуренции и монополизация товарных
рынков. Контракты, заключенные по итогам несостоявшихся торгов в целом по Российской Федерации, составляют: в 2016 году — 34%, в 2017 году — 36% от общей суммы контрактов, зарегистрированных за этот период в Единой информационной системе (далее — ЕИС). Их совокупная стоимость превысила в 2016 году 1,8 трлн рублей; в 2017 году — 2,1 трлн рублей. По стоимости 40% аукционных контрактов заключены без конкуренции в 2016 году и 50% в 2017 году. В 2016 году совокупная стоимость контрактов, заключенных по итогам прямых закупок, составила 1 трлн 313 млрд рублей, или около 24% от общего объема заключенных и зарегистрированных в ЕИС контрактов. В 2017 году указанный показатель составил 1,5 трлн рублей, или 25% соответственно.
В-третьих, в контрактной системе торги и рыночный отбор стандартной коммерческой продукции замещаются прямыми поставками. В первом полугодии 2017 года госзакупки у единственного поставщика выросли на 35%. По итогам 2017 года по стоимости контракты, заключенные с единственным поставщиком, выросли на 5%.
Стоимость договоров, заключенных посредством закупки у единственного поставщика и другими неконкурентными способами, превысила 80% от совокупных средств, направленных по Федеральному закону № 223-ФЗ на закупки.
Складываются устойчивые государственные контрактные цепочки и альянсы. Они сформировались не только в зонах «провала рынка», в которых функционируют российские космическая отрасль, оборонно-промышленный комплекс, машиностроение, научно-исследовательские институты, почтовая связь. Государственные контрактные цепочки построены в традиционно рыночных областях: дорожном строительстве, управлении дорожной и коммунальной инфраструктурой, сервисах по благоустройству территорий, охранном бизнесе, торговом и финансовом посредничестве, в организации оборота лекарственных средств и медицинских изделий.
В-четвертых, сложился госсектор госзаказа (020), в котором как заказчиками, так и поставщиками являются организации сектора госуправления. Его масштаб — 10—12% количества (360—400 тысяч сделок) и 9—13% стоимости контрактов (550—670 млрд рублей).
В секторе 020 87% по количеству и 80% по стоимости контрактов заключаются либо с единственным поставщиком, либо по итогам несостоявшихся торгов. Доля электронного аукциона (21% по количеству и 25% по стоимости) в 2—3 раза меньше, чем по госзаказу.
Поставщики госсектора осуществляют коммерческую деятельность на 84 из 88 рынках госзакупок, доминируя на некоторых из них. На рынках продукции 25 классов Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (далее — ОКПД2) организации сектора госуправления конкурируют за долю госзаказа с государственными компаниями.
Пятое. Ценовые диспропорции и дисбалансы в контрактной системе нарушают экономическую целесообразность хозяйственной жизни.
Государство редко получает ценовые уступки от поставщиков. В 2015 году и за
6 месяцев 2016-го цена снижалась примерно в половине случаев закупок. Если снижение от начальной (максимальной) цены котрана (догее — НМЦК) все же происходит, более 40% ьекиа аакупол заве ршаетсл уменьшением цены в ноапазоне буквально от копеек (0+%) до 9% НМЦК. В 2017 году цена контракта снижалась менее аемна 1000 доблой а°8% со^ияа (мыоаие ьак%оое0 • I0! ри сн^нвев цена виза аса более чео нсРООО рублой, но момеь и ем аа 9% от НМ ЦК. 13 34% соигаав рснаенпьоиась Ооеее чем со ^(^ООа^е^Р^и^^ с более чем на 9%. Кривая снижение НМЦК представлена на рисунке 1.
4
3,5 3
2,5 2
1,5 1
0,5 0
Рисунок 1. Распределение снижения НМЦК (2016 год)
Источник:данныеЕИС(http://zakupki.gov.ru/), совместные расчеты автора и М. А. Бонч-Осмоловского
При всей сложности ценового анализа выявлена закономерность, согласно которой цены в госзаказекорреспондируют,несколько отклоняясь,с ценами розничного рынка. Это значит, что государство, имея совокупный спрос, отличающийся признаками сверхкрупного опта, закупает по ценам ритейлера, подобно домохозяйствам.
Вкачестве примераприведемкейсыс 020-контрактамипозакупкелекар-ственных препаратов.Цены на них были сопоставлены с рыночными ценами на идентичную номенклатуру. Общее количество наблюдений составило 50 номенклатурных позиций. В таблице 1 дан фрагмент материалов, представляющих в структурированнойформе результатыданногоисследования.
Таблица 1
Сопоставлениецен на лекарственные средства
0%
20%
40%
60%
80°%
Наименование товара/работы/услуги ОКПД2 Цена в контракте зашт, рублей Розничная ценанарынке по Российской Федерации (в диапазоне), рублей
«Траумель гель», 50 г 21.20.10 744,58 500-660
«Гастал» № 12 21.20.10 803,55 113-236
«Синяк-OFF» гель для кожи без тонального эффекта, 30 г, туба № 1 21.20.10 152,81 97-277
«Аква Марис Плюс» спрей д/носа, 30 мл 21.20.10 400,73 340-581
«Аквалор Норм» спрей для промывания полости носа, 125 мл, № 1 21.20.10 437,8 273-515
«Аквалор софт мини» ср-во д/пром. полости носа, 50 мл, № 1 21.20.10 286,44 272-529
«Алка-Зельтцер» табл. шип. с лимон. вкусом № 10 21.20.10 297 134-573
«Аллергодил» капли глазн. 0,05%, 6 мл № 1 21.20.10 560,01 382-653
«Альфа Д3-Тева» капс., 0,25 мкг № 60 21.20.10 525,8 471-590
«Альфа Д3-Тева» капс., 0,5 мкг № 30 21.20.10 543,95 495-557
«Амлотоп» таблетки, 5 мг, № 30 21.20.10 107,8 44-177
«Аскорил экспекторант» сироп, 100 мл, № 1 21.20.10 292,82 218-448
Источник: данные ЕИС (http://zakupki.gov.ru/), открытые источники ценовой информации, расчеты автора
По данной группе изделий цены госзакупок входят в диапазон рыночных цен, преимущественно тяготея к верхней его границе, за исключением отдельных позиций. Есть единичные факты превышения верхних пределов диапазона рыночных цен. На рисунке 2 эта финансовая закономерность представлена графически. Ряд 1 (синий) отражает уровень цен в 020-контрактах, а ряды 2 и 3 (красные) — рыночный диапазон цен на лекарственные препараты. По оси Х отложены ценовые наблюдения, а по оси У—точное денежное выражение цены закупки и пределов диапазона цен на открытых коммерческих рынках.
Ряд1 Ряд2 Ряд3
900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
Рисунок 2. Разброс цен на лекарственные препараты Источник: данные ЕИС (http://zakupki.gov.ru/), открытые источники ценовой информации, расчеты автора Легенда: ряд 1 — цены 020-контрактов, ряд 2 верхний диапазон рыночных цен, ряд 3 — нижний диапазон рыночных цен
Как видим, цены в отдельных кейсах госзакупок лекарственных препаратов тяготеют к верхним границам диапазона.
В таблице 2 даны цены на молочные смеси и иную продукцию детского питания, которую закупили учреждения здравоохранения у муниципальных аптечных организаций.
Таблица 2
Сопоставление цен на продукцию детского питания
Наименование товара/работы/услуги ОКПД2 Цена в контракте за шт, рублей Розничная цена на рынке по Российской Федерации (в диапазоне), рублей
Смесь «Нутрилон-пепти» гипоаллергенная 10.86.10.133 1416 1277-1910
Молочная смесь «Симилак премиум 1» 10.86.10.122 612 455-576
Смесь «Симилак-неошур» 10.86.10.121 832 627-950
Смесь «Нутрилон-комфорт» 10.86.10.122 835 569-780
Каша безмолочная «Беллакт овес» 10.86.10.123 105 66-104
Смесь «Симилак-Неошур» 10.86.10.122 887 627-1006
Каша безмолочная «Малютка» кукурузная 10.86.10.195 129 77-96
Каша безмолочная «Малютка» гречневая 10.86.10.195 129 79-145
Цены закупки детского питания не только смещены к верхним диапазонам, но ряд товаров (смесь «Нутрилон-комфорт», каша безмолочная «Беллакт овес», каша безмолочная «Малютка» кукурузная) был приобретен по цене выше рыночных. 2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0
12345678
Рисунок 3. Разброс цен на детское питание. Источник: данные ЕИС (http://zakupki.gov.ru/), открытых источников ценовой
информации, расчеты автора Легенда: ряд 1 — цены 020-контрактов, ряд 2 верхний диапазон рыночных цен, ряд 3 — нижний диапазон рыночных цен
Рисунок 3 представляет сопоставление цен 020-контрактов (ряд 1, синий) и рыночного диапазона разброса цен на детское питание (ряды 2 и 3, красные). По оси Х отложены ценовые наблюдения, а по оси У—точное денежное выражение цены закупки и пределов диапазона цен на открытых коммерческих рынках.
По группе изделий детского питания 020-контракты демонстрируют факты превышения контрактной цены по сравнению с рыночными на идентичную продукцию.
Выявлено, что чем выше цена контракта, тем выше вероятность того, что цена закупаемой продукции превысит среднюю по розничному рынку. Далее приведем три кейса с различными средними ценами контрактов.
В первый кейс вошли недорогие изделия, со средней ценой закупки 2,7 тысячи рублей (рисунок 4) и во второй — умеренно дорогие, со средней ценой закупки 11,2 тысячи рублей (рисунок 5). Третий кейс — относительно дорогие изделия (рисунок 6).
1600 1400 1200 1000 800 600 400 200
0
Рисунок 4. Сопоставление цен в группе продукции со средней ценой закупки
2,7 тысячи рублей Источник: данные ЕИС (http://zakupki.gov.ru/), открытые источники ценовой информации, расчеты автора Легенда: ряд 1 — цены 020-контрактов, ряд 2 верхний диапазон рыночных цен, ряд 3 —
нижний диапазон рыночных цен
В группе малобюджетных закупок цены не только укладываются в рыночный диапазон, но иногда падают ниже розничных. В группе среднего ценового сегмента цены распределились в пределах рыночного диапазона.
На рисунке 6 представлены цены закупок дорогостоящих предметов. Средняя цена закупки — 180 тысяч рублей.
Ряд1 Ряд2 Ряд3
25000
20000
15000
10000
5000
Ряд1 Ряд2 Ряд3
Рисунок 5. Сопоставление цен в группе продукции со средней ценой закупки
11,2 тысячи рублей
Источник: данные ЕИС (http://zakupki.gov.ru/), открытые источники ценовой информации, расчеты автора Легенда: ряд 1 — цены 020-контрактов, ряд 2 верхний диапазон рыночных цен, ряд 3
нижний диапазон рыночных цен
0
1
2
3
4
400000 350000 300000 250000 200000 150000 100000
50000 0
1234
Рисунок 6. Сопоставление цен в группе продукции со средней ценой закупки
180,0 тысяч рублей.
Источник: данные ЕИС (http://zakupki.gov.ru/), открытые источники ценовой информации, расчеты автора Легенда: ряд 1 — цены 020-контрактов, ряд 2 верхний диапазон рыночных цен, ряд 3 —
нижний диапазон рыночных цен
Делать выводы преждевременно, но выявленные факты говорят о том, что на цену как в 020-сегменте, так и в целом в госзакупках может влиять целый ряд внеэкономических факторов, что, как и было отмечено выше, нарушает экономическую целесообразность хозяйственной жизни.
Шестое. Имеют место риски профанации качественного обеспечения государственных нужд и даже фальсификации поставок (левый экстремум рисунка1).
Ряд1 Ряд2 Ряд3
Так, по демпинговым ценам заключается порядка 17% контрактов на общую сумму 556 млрд рублей (2015—2016 годы). Наличествуют закупки по нулевой (и даже отрицательной) цене. В 2015—2016 годах по нулевым ценам заключены контракты, НМЦК которых составляла 1,2 млрд рублей. В 2017 году по демпинговым ценам (снижение НМЦК более чем на 25%) заключалось порядка 20% контрактов на общую сумму 223 млрд рублей. В 2017 году по нулевым ценам заключены контракты, НМЦК которых составляла 429 млн рублей.
Экономические последствия
Указанные выше параметры модели контрактных отношений оборачиваются рядом последствий для бюджетной системы и экономики в целом. Проведенные статистические и эконометрические расчеты, а также прогностические оценки позволяют говорить о серьезных финансовых потерях и структурной деформации.
На проведение 3,5 млн процедур госзаказчиками расходуется, оценочно, 63 млрд рублей. В условиях, когда основным драйвером роста постепенно становится производительность, а ее необходимый рост должен достигнуть +90—100% к 2035 году, распыление бюджетных средств на 300 тысяч заказчиков и 3,5 млн сделок в год не позволяет провести оптимизацию организации и управления, последовательную профессионализацию и технологическое обновление, внедрить риск-ориентированный контроль.
Ежегодные расходы на поддержание контрактной системы составляют не менее 78 млрд рублей в год. Из оборота поставщиков отвлекается оценочно до 53 млрд рублей, что, в конечном счете, сказывается на цене продукции. Под весом и значением процедур отбора поставщиков потенциал контрактной системы в реализации стратегической государственной политики оттеснен на задний план.
Огосударствление госзаказа деформирует конкурентные отношения между участниками рынка и прямо затрагивает интересы производителей.
Имитация контрактных отношений в государственных производственных цепочках стоит бюджету не менее 10 млрд рублей. Деградация соответствующих рынков, наступающая вследствие замещения рыночного конкурентного отбора административными «назначениями» поставщиков, только усиливает тренд в направлении монополизации. Взаимная зависимость сторон не позволяет управлять транзакционными издержками и руководствоваться соображениями предельных затрат. Иерархия для управления переходом между последовательными этапами производства все основательнее проникает в структуру российской экономики.
Если бы поставщики госсектора вели себя как частный бизнес по факторам конкуренции на торгах и снижения НМЦК, экономия составила бы 20—23 млрд рублей, или порядка 3% сектора 020.
В целом по госзакупкам, потенциал повышения эффективности расходования бюджетных средств только за счет двух факторов: повышения конкуренции (если на всех процедурах торгов уровень конкуренции был бы таким, каким он является сейчас на торгах, в которых победил частный бизнес) и снижения НМЦК (на уровне ценовых предложений частного бизнеса) составляет 50—68 млрд рублей,
или 1% от общего объема ассигнований, направляемых в госзакупки.
За счет неконкурентного размещения госзаказа и неготовности нынешних единственных поставщиков к ценовым уступкам бюджетная система Российской Федерации недополучает, оценочно, 300 млрд рублей.
В настоящее время требования к результатам функционирования контрактной системы особенно высоки. При неукоснительном соблюдении законодательства Российской Федерации о закупках, необходимо достичь надлежащего качества обеспечения государственных и муниципальных нужд, финансово-экономической эффективности бюджетных расходов, полноценного использования и технологического совершенства приобретаемой за счет бюджетных средств продукции. Кроме того, контрактная система должна развиваться в условиях внешних вызовов и обладать необходимым потенциалом для преодоления негативных тенденций, связанных с имеющимися ценовыми диспропорциями, количеством неконкурентных закупок и сохранением барьеров для добросовестной конкуренции, высокими издержками функционирования, наличием коррупциогенных факторов. Указанные требования к результатам функционирования контрактной системы оказываются неисполнимыми в рамках описанных формул и количественных параметров российской модели контрактных отношений.
Перспективы модернизации
Столкновение высоких ожиданий и слабого экономического потенциала российской модели контрактных отношений ставит на повестку дня задачу ее модернизации.
Глубина разрыва не может быть преодолена посредством локальных и разрозненных управленческих действий. Требуется обновить совокупность методов, средств и представлений о контрактных отношениях и контрактной системе и принять комплексную, долгосрочную стратегию достижения новой модели. Стратегический, системный подход даст ответы на современные вызовы, обеспечит позитивный разворот контрактных показателей и поможет реализовать экономически эффективную модель обеспечения государственных и муниципальных нужд, выражающую интересы всех участников контрактных отношений.
В качестве образа результата мы видим конкурентоспособную по отношению к коммерческим торговым сетям контрактную систему. Данная система ориентирована на государственную стратегию, постоянное повышение экономической эффективности и расширение взаимовыгодного партнерства государства и иных субъектов экономики; опирается на современные профессиональные торгово-снабженческие институты, электронную торговлю, дигитализацию, автоматизацию и роботизацию функций и оказывает широкий спектр услуг пользователям контрактных сервисов.
Можно говорить о нескольких взаимоувязанных и взаимообусловленных направлениях модернизации:
— структурные преобразования;
— разгосударствление и дебюрократизация;
— повышение роли и значения финансово-экономических факторов, укре-
пление рыночных сигналов и механизмов;
— укрепление договорных принципов в организации контрактных институтов;
— создание недостающих элементов инфраструктуры электронной торговли;
— технологическое обновление;
— укрепление правовой базы.
Предлагаемая стратегия модернизации апробирована и обсуждена широким кругом экспертов. В качестве самостоятельного блока предложения вошли в Стратегию развития Российской Федерации на 2018—2024 годы и на период до 2035 года.
Кратко остановимся на содержании каждого из направлений.
Структурные преобразования
Прежде всего, структурные преобразования предполагают модернизацию института заказчика. Это значит, что из массы нынешних заказчиков должны сформироваться два типа контрактных организаций: профессиональные торгово-закупочные структуры, действующие в интересах обеспечения публичных нужд, и пользователи сервисами контрактной системы. Это два новых для нынешней российской модели контрактных отношений института.
В настоящее время 80% заказчиков — маленькие бюджетополучатели, которые заключают в год в среднем 8 контрактов с ценой одного до 250 тысяч рублей. 45% денег они расходуют на оплату услуг коммунальной инфраструктуры, а остальные — на закупки стандартных товаров и услуг. Призвание большинства — учить, лечить, рисовать, хранить и выдавать книги, ставить спектакли. Для них соблюдение закупочных обязанностей и административные наказания — непосильное бремя, текучка в контрактных службах достигает 75%.
Страны упрощают подобные закупки. За счет информационных технологий создаются централизованные государственные электронные магазины, у которых публичные организации напрямую заказывают стандартные рыночные товары и услуги. После создания государственного электронного магазина основная часть заказчиков перейдет в пользователи ресурсами контрактной системой. Им не потребуется проводить процедуры отбора поставщиков. Их контрактные связи упростятся, организации-пользователи будут правомерно закупать напрямую в электронном магазине и откажутся от обременительных контрактных служб и контрактных формальностей. Государственный бюджет сможет экономить 50 млрд рублей в год за счет ликвидации мелких контрактных служб.
Вторая группа заказчиков — профессиональные структуры, обеспечивающие функционирование электронного магазина, дистрибуторской сети, работающие над решением логистических задач, исполняющие специализированные контрактные проекты.
Функциональным ядром структурных преобразований является централизация типовых закупок стандартной продукции с их поэтапным переходом на технологическую платформу электронного магазина. Экономия на масштабе, оптовые скидки, профессиональная логистика, автоматизация операций, робо-
тизация склада и иные современные производственные технологии гарантируют экономичность, ритмичность и своевременность централизованных поставок.
Движение к закупкам в электронной форме — генеральный тренд. Однако с учетом региональной и отраслевой специфик перевод закупок в электронный магазин должен быть поэтапным. Гибкость в переходе связана также и с особенностями каждого товарного рынка.
Перевод типовых закупок стандартной продукции отдельных видов юридических лиц на платформу электронного магазина может состояться исключительно на принципах добровольности. В сегменте закупок Федерального закона № 223-ФЗ централизация будет связана со спецификой бизнес-процессов компаний.
Взаимоувязанные структурные преобразования неизбежно затронут и поставщиков. Прежде всего, потребуется переход к институту квалифицированного поставщика. «Наполнение полок» электронного магазина внесет в повестку операционной работы учет квалификации и деловой репутации поставщиков с целью предотвращения недобросовестной конкуренции и рисков, связанных с фирмами-однодневками. Это станет стимулом к оздоровлению рынков, поскольку создаст предпосылки для капитализации поставщиками квалификации и опыта. Добросовестные поставщики должны быть освобождены от обязанности внесения залогов и предоставления гарантий исполнения контракта. Залоги будут предоставляться только теми поставщиками, которые имели нарушения при участии в закупках и в ходе исполнения контрактов. Компании, впервые выходящие на рынок госзакупок, будут считаться добросовестными. Однако для впервые выходящих фирм будут установлены финансовые пороги: компании без опыта смогут впервые заключить госконтракт на небольшие суммы.
Данная мера крайне актуальна для закупок по Федеральному закону № 223-ФЗ. Компании должны иметь возможность обоснованно ограничивать конкуренцию с целью повышения качества исполнения контрактов, в том числе путем применения квалификационного отбора, систем предварительной аккредитации поставщиков.
Рейтинг добросовестности поставщиков нужно сделать публичным в интересах гармонизации контрактных отношений. Нужно предусмотреть возможность влияния самих компаний на собственный рейтинг за счет своевременного внесения информации о своем положительном опыте и достижениях.
Разгосударствление и дебюрократизация
Там, где рыночные механизмы не работают, необходимо выстроить административную вертикаль с неукоснительным соблюдением требований государственного (муниципального) задания. Госзадание отличается от контракта рядом существенных особенностей. В их числе: обязательность выполнения, директивное определение состава и размера финансового обеспечения, особый порядок налогообложения и отчетности. Нужно исключить возможность коммерциализации исполнения возложенных на организации сектора госуправления публичных полномочий.
Там, где сложился рынок или существуют серьезные предпосылки для его формирования, госорганы должны стремиться к полноценным контрактным отношениям с частным бизнесом. Рыночная трансформация возможна в поставках пищевых продуктов и кейтеринге, где 020-поставщики заключают в год контракты общей стоимостью не менее 24 млрд рублей; строительстве административных зданий, вокзалов и иных гражданских объектов — около 100 млрд рублей; предоставлении складских и вспомогательных транспортных услуг — 30 млрд рублей. Изменения должны затронуть и другие рынки, поскольку госорганы стали активными оптовыми покупателя и продавцами — 30% рынка госзаказа, розничными автодилерами — 32% соответственно. Нужно сократить возможность свободной, беспрепятственной коммерческой деятельности государственных организаций на рынках стандартной, готовой продукции. Хозяйственная деятельность госсектора должна последовательно сжиматься до зон «провалов рынка».
Кроме того, следует запретить заказчикам заключение контрактов на коммерческой основе с собственными подведомственными учреждениями.
Целесообразно ввести понятие аффилированных (взаимозависимых) юридических лиц и строже регулировать их контрактные отношения. Сейчас в госзакупках категория аффилированных лиц распространяется только на должностных лиц заказчика и поставщика, между тем, как следует из данных, заказчики и поставщики могут быть аффилированными, и таких более 70 тысяч организаций.
Можно повысить для госорганизаций требования к оценке их ценовых предложений, уравновесив тем самым их преимущества перед частным бизнесом в вопросах доступа к госзаказу. Речь идет об условной «надбавке» при определении весов ценовых предложений участников торгов. Как видится, в такой конструкции поставщики 020-сектора должны будут подавать ценовые предложения с учетом того, что заказчик при их оценке «добавит» к заявленной ими цене фиксированный процент. Такой процент можно последовательно, год от года повышать, начав с минимального. Тем самым поставщики госсектора будут «принуждаться» к повышению ценовой эффективности своего коммерческого предложения.
«Разгосударствлению» госзаказа будут также способствовать структурные преобразования. Речь о них шла выше. В результате структурных преобразований коммерческую нишу поставок стандартной продукции займут профессиональные интеграторы и операторы электронных магазинов. Два новых института: профессиональной торгово-закупочной организации и пользователей — введут новую, рыночную специфику в действующую модель контрактных отношений.
Меры по профессионализации поставщиков контрактной системы поднимут планку бизнес-требований и также затруднят выход на рынок госзакупок случайных, но «своих» для заказчика игроков.
Кроме того, предлагается ввести такой инструмент регулирования госзакупок, как политика. Она определяет принципы, долгосрочные цели и ключевые индикаторы закупок. Участники контрактной системы должны руководствоваться ими, действуя инициативно. Различные товарные рынки допускают различную скорость реструктуризации, а потому политика полагается на ответственную
активность участников госзаказа. Также она призвана определить предельный масштаб госсектора закупок, структуру его товарных рынков и тактику работы на каждом из них.
Повышение роли и значения финансово-экономических факторов, укрепление рыночных сигналов и механизмов
По данному направлению предложен широкий перечень давно назревших мер, предпосылки для которых уже созданы в действующей модели контрактных отношений.
Во-первых, надо снять искусственные правовые барьеры с развития инструментов ценообразования. Как и во всех рыночных системах публичных закупок, необходим широкий набор формул фиксированных цен. Остро не хватает правил закупки за единицу стоимости. От рынка и контрактных сервисов ожидается создание в Единой информационной системе (ЕИС) и/или независимой негосударственной аналитической системе функционала публичного мониторинга цен госзакупок и госзаданий и проведения их бенчмаркинга с различными видами рыночных цен.
Наряду с перечисленным, необходимо отказаться от безусловной публичной декларации начальной (максимальной) цены контракта. Режим публикации цены должен быть увязан со спецификой закупки и структурой контрактного товарного рынка.
Учет экономических факторов контрактных отношений поможет создать целую линейку финансово-экономических инструментов. Так, востребованной является методика расчета стоимости закупочной процедуры (планирования, организации, проведения, подведения итогов), что обеспечит возможность применения принципа соразмерности (исключение ситуаций, когда организационные издержки на процедуру больше стоимости закупки), а также учета издержек на организацию закупочных процедур при оценке эффективности закупочной системы, что в дальнейшем даст материал для ее оптимизации.
Введение в модель контрактных отношений категорий экономической эффективности позволит закрепить их в качестве критериев выбора победителя процедуры (наряду/вместо наименьшей цены). Расчет экономической эффективности закупки должен стать стандартной процедурой.
Заказчик, а в новой модели контрактных отношений интегратор (профессиональный участник), должен иметь возможность выбирать экономически эффективные предложения и использовать внутренние данные об опыте взаимодействия с контрагентом при выборе поставщика.
Требуется усилить роль и значение финансово-экономического планирования обеспечения нужд в увязке с оценкой полученных контрактных результатов. В частности, в качестве стандарта функционирования контрактной системы должен быть введен учет полученных имущественных результатов по госконтрактам и госзаданиям с привязкой к заказчику, объекту и географическому расположению.
Необходимо создать реестр результатов госзакупок и госзаданий с категори-
рованным доступом к содержащимся в нем сведениям. Мера позволит установить контроль за объемом и периодичностью закупок и заданий, за качеством получаемых результатов. Данная мера должна на добровольной основе внедряться в сегменте Федерального закона № 223-ФЗ.
И наконец, принципиально новым институтом должно быть совместное пользование организациями-участниками контрактной системы создаваемым за счет бюджетных средств имуществом. Чересполосица, хаос, натуральное хозяйство и хозяйственная раздробленность практически приводят к перерасходу финансовых ресурсов. Должна пройти регламентация применения заказчиками права на единоличное использование приобретенного на бюджетные средства имущества,
Мера призвана минимизировать осуществление заказчиками дублирующих и неэффективных закупок. Совместное использование имущества, созданного на бюджетные средства, позволит оптимизировать объемы закупок, увеличить интенсивность применения их результатов на практике.
Укрепление договорных принципов в организации контрактных институтов
Как и по экономическому направлению, в части укрепления договорных принципов предложен широкий перечень давно назревших мер, для реализации которых уже созданы предпосылки в действующей модели контрактных отношений. Придерживаясь краткого формата статьи и учитывая сжатость изложения, перечислим лишь некоторые.
Для запуска государственного электронного магазина и создания закупочных сервисов необходимо расширение типов контрактов, применение новых форм взаимосвязи заказчиков и поставщиков. Речь идет о рамочных соглашениях, которые используются практически повсеместно, за исключением российской модели контрактных отношений. Кроме того, решение задачи повышения финансово-экономической эффективности и качества обеспечения государственных нужд и нужд госкорпораций ставит на повестку дня внедрение контрактов с оплатой по конечному результату, контрактов с автоматической оплатой поставки (смарт-контракты) и других.
С другой стороны, условия традиционных контрактов должны быть более гибкими. Участники контрактных отношений должны иметь возможность создавать совместные (заказчик и подрядчик) проектные офисы по реализации контрактов и договоров. Такие офисы должны обладать необходимым объемом прав для принятия финансово значимых решений. Развитие инструментов взаимодействия даст толчок к применению инновационных способов управления исполнением контрактов.
Важным элементом рынка и про-кооперационного поведения участников является арбитраж. В этой связи в рамках модернизации модели контрактных отношений требуется завершить формирование полноценного института по независимому оспариванию.
Соответственно, сформированы предпосылки для изменения порядка подачи жалоб. Заказчик, а в новой модели контрактных отношений интегратор (профес-
сиональная торгово-закупочная организация), должен обладать иммунитетом, содержание которого составит право приоритетного, самостоятельного исправления допущенных ошибок без последующих административных санкций. В целом, круг лиц, имеющих право подать жалобу, должен быть ограничен претендентами на победу. Напомним, что согласно данным Федеральной антимонопольной службы (далее — ФАС), в 2016 году в службу поступило более 84 тысяч жалоб. Из них сотрудники ФАС признали обоснованными только 15 тысяч (18%)
Данная мера чрезвычайно актуальна в отношении закупок по Федеральному закону № 223-ФЗ. В части закупок госкорпораций экономические последствия от приостановки исполнения контрактов имеют серьезный вес. Необходимо всемерно подвигать стороны к поиску взаимовыгодных решений, уважению интересов друг друга, готовности искать решения и предотвратить выдвижение огульных обвинений друг другу.
Создание недостающих элементов инфраструктуры электронной торговли
Кратко зафиксируем меры по данному направлению. Их цель — создание инфраструктуры электронной торговли как онлайн-метода проведения полного комплекса торговых операций, включая оказание услуг электронным путем, передачу информации, проведение платежей и иных действий. Кроме того, по мере перехода госзакупок на профессиональную основу и укрепление финансово-экономических критериев в их организации, должны быть учреждены не только торгово-снабженческие интеграторы, но также сервисы, использующие современную логистическую и дистрибуторскую инфраструктуру с учетом сопоставимых издержек и предельных затрат.
Данное направление модернизации предполагает создание маркетплейсов под задачи совместного использования имущества (как возмездного, так и безвозмездного), создание отраслевых систем квалификации поставщиков и иные элементы инфраструктуры электронной торговли.
В отношении закупок госкорпораций отметим, что субъекты Федерального закона № 223-ФЗ должны иметь возможность монетизации собственной ИТ-инфраструктуры. Это будет стимулировать компании к внедрению электронной торговли.
Технологическое обновление
Технологическое обновление предусматривает перевод в электронную форму всех закупочных процессов на этапах планирования, исполнения и приемки контрактов. Предусматривается уход от бумажного документооборота по всем операциям, вплоть до оплаты контрактов, а также информатизация, автоматизация и роботизация рутинных закупочных функций.
Укрепление правовой базы
Укрепление правовой базы предусматривает реструктуризацию действующего законодательства о контрактной системе, правовое определение ключевых
контрактных понятий и институтов, а также создание основы для вариативных способов реализации единых принципов в каждом из сегментов контрактной системы. Повышение гибкости и дебюрократизация операционных правил является обратной стороной усиления ответственности заказчика за достижение запланированного результата закупки, экономической эффективности, лучших ценовых предложений от поставщиков, что станет следствием предложений в части запуска экономических механизмов, а также структурных преобразований.
Необходимо законодательно закрепить особенности государственных закупок, регулируемых закупок, закупок иных заказчиков (субъектов иных рынков). Мера актуальна для закупок госкорпораций по Федеральному закону № 223-Ф3. Более точная сегментация контрактной системы позволит предусмотреть особенности регулирования закупок, которые осуществляются не для удовлетворения своих непосредственных нужд: товары, приобретаемые исключительно с целью перепродажи, а также иные их особенности. В целом, должно быть внедрено адресное регулирование закупок отдельных видов юридических лиц.
Литература
1. Анчишкина О. В. Правовые и экономические особенности контрактных отношений как особого института российской экономики // Вестник Института экономики РАН. 2018. № 3 (в печати).
2. Анчишкина О. В. Контрактные основы российской экономики: сферы государственного, муниципального и регулируемого заказа // Вопросы экономики. 2017. № 11.С. 93-110.
3. Анчишкина О. В. Стратегия «Контрактная система 2.0»: модернизация института заказчика // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2017. № 49. С. 8-13.
4. Атлас контрактной системы. Показатели конкуренции на рынке госзаказа в субъектах Российской Федерации, 2016 год / руководитель исследований О. В. Анчишкина. М. : ЦСР, 2017. 106 с.
5. Госзакупки. Какой должна быть контрактная система? / Доклад под научным руководством О. В. Анчишкиной. М.: ЦСР, 2017. 101 С.
6. Иванов О. Б. Регулируемые закупки и формирование системы контроля за ними в крупных государственных компаниях // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2016. № 4. С. 7-29.
7. Сектор G2G госзакупок. Анализ контрактных отношений и результатов работы контрактной системы в сегменте государственных закупок товаров, работ, услуг, поставляемых государственными организациями / Аналитический доклад под научным руководством О. В. Анчишкиной. М.: ЦСР; РАНХиГС, 2018. 150 с.
References
1. Anchishkina O. V. Legal and economic characteristic of contract relations — spécial institute of Russian economy. Vestnik Instituta ekonomiki RAN [Vest-
nik of Institute of Economy of Russian Academy of Science], 2018, no. 3 (in Russian).
2. Anchishkina O. V. Contract institutions in the Russian economy: The sphere of state, municipal, and regulated procurement. Voprosy Ekonomiki [Economic Issue], 2017, no. 11, pp. 93-110 (in Russian).
3. Anchishkina O. V. «Contract system 2.0» strategy: Modernization of procurement entity institute. Goszakaz: upravlenie, razmeshchenie, obespechenie [Public order: managing, contracting, ensuring], 2017, no. 49, pp. 8-13 (in Russian).
4. The contract system atlas. Indicators of competition on the public procurement markets in the regions of the Russian Federation, 2016. Head of research O. V. Anchishkina. Moscow, Center for Strategic Research, 2017, p.106 (in Russian).
5. Public procurement. What should the contract system be? / Report under the scientific guidance of O. V. Anchishkina. Moscow, Center for Strategic Research, 2017, p. 101 (in Russian).
6. Ivanov O. B. Regulated procurement and the formation of a system of control over them in large state-owned companies. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2016, no. 4, pp. 7-29 (in Russian).
7. G2G sector in public procurement. Analysis of contract relations and the results of the contract system in the segment of public procurement of goods, works, services supplied by public organizations. Analytical report under the scientific guidance of O. V. Anchishkina. Moscow, CSR; RANEPA, 2018, p.150 (in Russian).
