CC BY
138
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
О.Н. ГРОМОВА,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук, доцент
Ю.В. РЫЖОВА,
старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук
(Академия управления МВД России)
Российская дипломатия и Содружество Независимых Государств
В статье рассматриваются актуальные вопросы установления дипломатических отношений России с республиками, вошедшими в состав СССР, а также дальнейшее осуществление дипломатических связей с ними в рамках Содружества Независимых Государств. Дипломатия, дипломатические отношения, внешняя политика, иностранные представительства, Народный Комиссариат иностранных дел, органы советской дипломатии, Содружество Независимых Государств, Совет министров иностранных дел стран СНГ, Совет министров внутренних дел СНГ.
М
ноголетнии историческии опыт свидетельствует о том, что государство , сильно не только своеИ экономической мощью, научно-техническим и военным потенциалом, но и дипломатией, умело и гибко построенной. Именно высокопрофессиональная и хорошо организованная дипломатическая служба во многом предопределяет успешность выполнения государством своих функций, решение стратегических и тактических задач на международной арене.
Для современной российской дипломатии приоритетное значение имеют следующие задачи:
— обеспечение безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности;
— упрочение авторитетных позиций государства на международной арене в качестве одного из центров современного многополярного мира;
— воздействие на общемировые процессы в целях формирования стабильного, справедливого и демократического миропорядка;
— создание благоприятных внешних условий для поступательного развития России, подъема ее экономики, повышения уровня жизни населения, укрепления основ конституционного строя;
— формирование «пояса добрососедства» по периметру российских границ, устранение имеющихся и возникающих очагов напряженности и конфликтов на территориях прилегающих к России регионов, а также их предотвращение и др.
На необходимость достижения намеченных на государственном уровне целей указано в Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г. [8]. Однако совершенствование деятельности дипломатического корпуса невозможно без анализа накопленного исторического опыта развития российской дипломатии и немалых ее достижений.
В контексте исследуемой темы представляется логичным обращение к такому важному событию, как образование СССР. Этот процесс послужил началом новому этапу развития российского государства в форме федерации союзных республик. Нужно отметить, что к моменту образования единого союзного государства после окончания Гражданской войны (1917—1922 гг.) на территории бывшей Российской империи образовались формально независимые государства: РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР; в марте 1922 г. три последние республики образовали Закавказскую Федерацию1. До 1923 года Советские республики (РСФСР, УССР, БССР) и республики, входившие в состав ЗСФСР, вели внешние сношения самостоятельно, через свои народные комиссариаты по иностранным делам.
1 Определенный интерес представляют материалы фонда Государственного архива Российской Федерации [11], а также архивные материалы фонда Генерального консула Украинской державы в Москве 1918 г., в которых содержится, например, переписка генерального консула с НКИД и другими учреждениями РСФСР по вопросам реквизиции имущества. Большая часть документов написана на украинском языке, имеются документы на французском и немецком языках.
Н
с
о
:|S 3 X Й и
ш
^
а
<
90
Необходимость объединения советских республик в единое государство была продиктована как экономической ситуацией2, так и политическими соображениями — стремлением удержать национальные окраины в рамках советского строя.
В день образования СССР — 30 декабря 1922 г. — в Москве насчитывалось 12 иностранных дипломатических представительств. В 1923 году (16 июля — в Харькове, 21 июля — в Тбилиси и Москве) союзные республики нотифицировали иностранным представительствам передачу своих внешних отношений Союзу ССР. Народные комиссариаты иностранных дел (НКИД) союзных республик были преобразованы в Управления уполномоченных НКИД СССР, и 23 июля 1923 г. СССР сообщил иностранным представительствам в Москве об изменениях во внешних сношениях союзных республик и о закрытии отдельных дипломатических представительств за границей. К 1947 году дипломатические отношения СССР были установлены примерно более чем с 50 государствами мира.
Образование многонационального государства СССР, в полтора раза превосходившего Советскую Россию по экономическому и людскому потенциалу, приблизило международное признание власти большевиков.
Объединение советских республик в Союз потребовало перестройки органов советской дипломатии в соответствии со структурой и задачами Советского государства. В опубликованном 13 июля 1923 г. ЦИК СССР Обращении ко всем народам и правительствам мира [12] излагались причины, вызвавшие необходимость более тесного объединения советских республик. Упомянув о создании ряда общесоюзных комиссариатов, ЦИК сообщал: «Ввиду общности задач и потребностей советских республик перед лицом капиталистических государств создан единый, общесоюзный Народный комиссариат по иностранным делам».
Со вступлением СССР в Лигу Наций появились качественно иные элементы в дипломатической практике и повседневной деятельности дипломатического корпуса, и перед ним была поставлена задача — овладеть новыми формами и методами дипломатии.
В конце 30-х гг. XX в. существенно изменился статус глав советских дипломатических представительств за границей: он был приведен в соответствие с общепринятыми между-
2 Исторически сложилась экономическая и хозяйственная взаимозависимость районов бывшей Российской империи. В целях восстановления и дальнейшего развития народного хозяйства после Гражданской войны возникла потребность в более тесной (по сравнению с договорной федерацией) интеграции всех районов.
народными нормами. В Указе Президиума Верховного Совета СССР «Об установлении дипломатических рангов» от 28 мая 1943 г. [13] были установлены личные ранги для дипломатических работников Наркоминдела, посольств и миссий за границей. Высшие ранги присваивались отдельным Указом Президиума Верховного Совета СССР, остальные — приказом по Наркомату. Одновременно с установлением личных рангов была введена и соответствующая форма одежды — зимняя, летняя и парадная [14, с. 49]. Полагаем, введение дипломатических рангов и формы одежды способствовало упорядочению прохождения дипломатической службы, а также повышению ее авторитета и политического статуса.
На 10-й сессии Верховного Совета СССР 1 февраля 1944 г. был принят Закон СССР под развернутым названием «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский» [10]. Согласно положениям данного Закона, в частности п. 1, «... союзные республики могут вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами и заключать с ними соглашения». С учетом этого Конституция РСФСР 1937 г. была дополнена. Позднее эти нормы были закреплены и в ст. 80 Конституции СССР 1977 г. Рассматриваемые конституционные положения послужили главным доказательством обоснования доктрины о самостоятельности союзных республик в международных отношениях. При этом высшие органы власти СССР могли устанавливать общий порядок взаимоотношений союзных республик с иностранными государствами.
В соответствии с принятым законом НКИД был преобразован в союзно-республиканское ведомство. Что же касается создания аппаратов республиканских наркоматов, то в первое время дело ограничилось назначением их руководителей по совместительству из числа лиц, уже занимавших в республиках высокие государственные посты.
С окончанием Великой Отечественной войны и завершением Второй мировой войны произошел новый передел мира, в связи с этим Советский Союз решает ряд важных задач. Их выполнение в значительной степени возлагалось на Народный комиссариат иностранных дел СССР, который с марта 1946 г., подобно другим наркоматам, сменил свое название и стал именоваться Министерством иностранных дел.
301
Создание в 1945 г. Организации Объединенных Наций и принятие ее Устава, ставшего основным документом современного международного права, положило начало новому этапу развития многих международных правовых норм и институтов, в частности, регулирующих основы дипломатического права. Следует отметить, что среди 50 стран — основателей ООН — наряду с СССР были и две его союзные республики: Белорусская ССР и Украинская ССР.
Развитие международной обстановки в послевоенный период на протяжении ряда десятилетий характеризовалось крайней противоречивостью. Неурегулированные послевоенные проблемы, а также противоборство двух мировых социально-экономических систем, противостояние НАТО и Организации Варшавского Договора — все это способствовало нарастанию международной напряженности. Возникли глобальные проблемы, затрагивающие судьбы человечества и требующие объединения усилий всех государств.
После войны было подписано значительное количество договоров и соглашений, способствующих упрочению международного мира, укреплению сотрудничества между государствами.
В Министерстве иностранных дел СССР разрабатывались инициативные предложения по сотрудничеству и обеспечению безопасности европейских стран, ставившие целью разрядить напряженность на европейском континенте. Общими дипломатическими усилиями в конечном итоге был подготовлен Хельсинский Заключительный Акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, под которым поставили свои подписи руководители 33 европейских государств, а также США и Канады [1]. К этому моменту примерно 200 стран установили отношения с СССР.
Современная российская дипломатия весьма многогранна. Отдельный аспект дипломатических отношений — взаимодействие России с другими государствами в рамках Содружества Независимых Государств. Особо подчеркнем, что Россия поддерживала дипломатические связи с республиками, вошедшими в состав СССР, еще до момента его образования, поэтому после распада Союза сохранение и поддержание добрососедских, дружеских отношений с его бывшими членами приобрело особую актуальность.
В этих целях в 1991 г. было учреждено Содружество Независимых Государств, и в сентябре 1993 г. в его рамках начал работу Совет министров иностранных дел, созданный в
целях взаимодействия стран — участниц СНГ в области внешней политики и дипломатии.
Каков характер дипломатических отношений в Содружестве Независимых Государств? В СССР отношения с республиками были построены на основе централизации, а в области внешней политики, несмотря на провозглашенные права республик, фактически подчинялись центральному правительству и МИД [15, с. 139]. Согласно Конституции СССР союзная республика — суверенное государство и «имеет право вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями» [9, ст. 80], однако ни в одной союзной республике положения данной статьи так и не были реализованы.
В настоящее время роль дипломатии стран СНГ в процессе сближения и интеграции огромна. Согласование общероссийских действий в области внешней политики и внешнеэкономических связей регламентируется Указом Президента России от 8 ноября 2011 г. № 1478 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» [7]. Согласно этому Указу МИД России является головным ведомством в системе федеральных органов исполнительной власти в области отношений с другими государствами и международными организациями, координирует международную деятельность этих органов, а также международные связи регионов.
Совет министров иностранных дел Содружества Независимых Государств является основным исполнительным органом, обеспечивающим сотрудничество во внешнеполитической деятельности государств — участников СНГ по вопросам, представляющим взаимный интерес, в период между заседаниями Совета глав государств, Совета глав правительств Содружества и по их поручению принимает решения. Совет министров иностранных дел действует на основании Устава СНГ [4] и Положения о Совете министров иностранных дел государств — членов СНГ, принятого в 1993 г. [2]. Членами Совета являются министры иностранных дел всех государств — участников СНГ. Основные функции Совета таковы: координация внешнеполитической деятельности стран СНГ; организация реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств; обеспечение взаимодействия дипломатических служб государств СНГ; укрепление связей СНГ с ООН и другими международными организациями.
н
с
о
X
Й и
ш
^
а
<
91
Н
с
о
:|S 3 X Й и
ш
^
а
<
92
Заседания Совета министров иностранных дел проводятся, как правило, накануне заседаний Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств. На одном из последних заседаний, состоявшемся 16 апреля 2012 г., главы делегаций заслушали и приняли к сведению информацию о ходе реализации Плана многоуровневых консультаций между министерствами иностранных дел в рамках СНГ на 2011 г. и утвердили План консультаций на 2012 г. Было также проведено заседание Консультативного совета консульских служб. При рассмотрении проблем взаимодействия в международных организациях участники консультаций обсудили приоритеты стран СНГ, обозначенные на 66-й сессии Генас-самблеи ООН, а также вопросы реформирования Организации, в частности Совета Безопасности, выборов в органы ООН (была достигнута договоренность о необходимости придерживаться принципа поддержки кандидатов, выдвигаемых государствами — участниками СНГ). Вместе с тем была подтверждена заинтересованность стран Содружества в укреплении центральной роли ООН в международных делах, повышении эффективности ее деятельности по реагированию на глобальные вызовы и угрозы международному миру и безопасности.
Содружество Независимых Государств занимает особое место на международной политической арене. Все его участники являются членами ООН и ОБСЕ. В 1994 году СНГ получил статус наблюдателя на Генеральной Ассамблее ООН. В связи с этим перед российской дипломатией поставлена дополнительная задача — укрепить сотрудничество с партнерами по СНГ в международно-политической сфере. Здесь важную роль играет предварительное обсуждение вопросов, выносимых для решения на международные форумы, а также выработка единого мнения по ключевым проблемам международной политики, которые рассматриваются на уровне заседаний таких организаций, как ООН и ОБСЕ.
В течение 2011 г. Россия, выполняя функции сопредседателя Содружества Независимых Государств, придерживалась курса на всемерное укрепление и повышение эффективности этой организации как структуры разноплановой кооперации по самому широкому кругу вопросов.
Определяющее значение для углубления экономической интеграции имело подписание на заседании Совета глав правительств, состоявшемся 18 октября 2011 г. в Санкт-Петербурге, Договора о зоне свободной тор-
говли, который создал условия для дальнейшей активизации торгово-экономического сотрудничества между странами СНГ на основе единых и транспарентных правил, полноценного и эффективного функционирования данной зоны на всем пространстве Содружества. Данный договор был ратифицирован 1 апреля 2012 г. [6]. На этом же мероприятии была утверждена Межгосударственная программа инновационного сотрудничества государств — участников СНГ на период до 2020 г. [5], предусматривающая углубление научно-технической и инновационной кооперации — приоритетного направления взаимодействия на площадке СНГ, призванного стимулировать экономическую модернизацию наших стран.
Таким образом, в настоящее время осуществление дипломатических отношений в рамках Содружества Независимых Государств является одним из приоритетных направлений российской внешней политики. Необходимо отметить, что наряду с МИД России, координирующим органом, Министерство внутренних дел Российской Федерации также принимает активное участие в осуществлении международных связей в рамках СНГ.
В Содружестве Независимых Государств действует Совет министров внутренних дел государств — участников СНГ, созданный Решением Совета глав государств СНГ от 19 января 1996 г. в целях взаимодействия и координации действий в борьбе с преступностью [3].
Основной формой деятельности Совета министров внутренних дел, как и Совета министров иностранных дел, являются заседания, которые проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в год. Одно из последних заседаний состоялось 14 октября 2011 г. в Ереване. Участники обсудили широкий круг вопросов взаимодействия министерств внутренних дел стран СНГ и приняли ряд важных решений, направленных на углубление сотрудничества и дальнейшую консолидацию усилий в борьбе с преступностью.
В частности, предметом обсуждения стали вопросы о приоритете сотрудничества министерств внутренних дел стран СНГ в ходе реализации Межгосударственной программы по борьбе с преступностью и работы над проектом Концепции сотрудничества государств — участников СНГ в борьбе с преступлениями, совершаемыми с использованием информационных технологий, и др.
Таким образом, становление дипломатических отношений России со странами — членами Содружества Независимых Государств
301
началось еще в период, предшествующий образованию СССР. Современные дипломатические отношения стран СНГ отличаются определенной сложностью, сообщество строится на обломках когда-то единой централизованной системы. Приняты сотни со-
Список литературы
1. Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 30 июля — 1 августа 1975 г. (Хельсинкский заключительный акт). URL: http://www. osce.org/ru/mc/39505?download=true (дата обращения: 24.10.2012)
2. Об утверждении Положения о Совете министров иностранных дел государств — членов Содружества Независимых Государств: решение Совета глав государств СНГ от 24 сентября 1993 г. (принято в Москве) // Дипломатический вестник. 1996. № 7.
3. Об утверждении Положения о Совете министров внутренних дел государств — участников Содружества Независимых Государств: решение Совета глав государств СНГ от 17 мая 1996 г. (РГ 96-117). URL: http://www.businesspravo.ru/Docum/ DocumShow_DocumID_56842.html (дата обращения: 24.10.2012).
4. Устав Содружества Независимых Государств (Минск, 22 января 1993 г.) // СПС Гарант.
5. Межгосударственная программа инновационного сотрудничества государств -участников Содружества Независимых Государств на период до 2020 года. URL: http://rs.gov.ru/taxonomy/term/185 (дата обращения: 24.10.2012).
6. О ратификации договора о зоне свободной торговли: Федеральный закон РФ от 1 апреля 2012 г. № 21-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 14. Ст. 1547.
7. О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполи-
глашений, но не все из них можно признать эффективными. Однако развитие дипломатических отношений в рамках СНГ отвечает интересам всех стран — участниц данной организации и является приоритетным направлением их внешней политики.
тической линии Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 8 ноября 2011 г. № 1478 // СЗ РФ. 2011. № 46. Ст. 6477.
8. Концепция внешней политики России: утверждена 12 июля 2008 г. № Пр-1440 // СПС Гарант.
9. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М., 1985.
10. О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский: Закон СССР от 1 февраля 1944 г. // Ведомости ВС СССР. 1944. № 8.
11. Представительство Украины и Латвии в России. ГАРФ. Ф. Р-42601. Оп. 13. Ед.хр. 1918.
12. Об обращении президиума ЦИКа Союза ССР ко всем народам и правительствам мира: постановление Центрального Исполнительного Комитета СССР от 13 июля 1923 г. // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. № 1. Ст. 10.
13. Об установлении дипломатических рангов: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 мая 1943 г. // Ведомости ВС СССР. 1943. № 22.
14. История дипломатии / под ред. В.П. Потемкина. В 3-х т. М.-Л., 1945. Т. 3.
15. Попов В.И. Современная дипломатия. Теория и практика. М., 2006.
E-mail: wwwolnk@rambler.ru
н
с
о
:|S 3 X Й и
ш
^
а
<
93
