CC BY
356
УДК 328
Ангелина БЕЗРУКОВА
РОССИЯ И ОБСЕ - НОВОЕ БУДУЩЕЕ НАЧИНАЕТСЯ СЕГОДНЯ
Аннотация. В данной статье автор анализирует сложные и непостоянные отношения между Россией и ОБСЕ. В различные периоды времени они трансформировались от кооперации к конфронтации. Вероятно, что кризис на Украине может стать новым поворотным моментом. Поскольку в начале 2000-х Россия не только критиковала деятельность ОБСЕ, но и не исключала возможность выхода из членского состава Организации. Однако сегодня Москва демонстрирует готовность к более тесному сотрудничеству с ОБСЕ, особенно в области урегулирования украинского кризиса. Учитывая данные обстоятельства, в дальнейшем роль ОБСЕ на международной арене может существенно возрасти.
Ключевые слова: ОБСЕ, Россия, НАТО, ЕС, Украина, европейская безопасность.
Беспрецедентный острейший политико-военный (т.н. "украинский") кризис высветил для России многое в европейской политике, в том числе и в отношениях с Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).
Вспомним, что после распада СССР отношения России и ОБСЕ были весьма неровными и характеризовались периодической трансформацией от сотрудничества к охлаждению. Наличие кризисных тенденций в связях Москвы и этого важного европейского института особенно остро проявились в нулевые годы. Возникли опасения выхода России из ОБСЕ. Однако активное участие ОБСЕ и использование его механизмов в попытках урегулирования кризиса на Украине, обращение к этой организации в столь критической ситуации со стороны Москвы можно рассматривать как начало нового этапа в отношениях России и ОБСЕ.
Хельсинки: Заключительный акт не был напрасным
Созыв Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и подписание хельсинкского Заключительного акта в 1975 году стали важной вехой в построении системы евро-атлантической безопасности. С тех пор СБСЕ, а впоследствии - Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, оставалась значимым (периодически даже ключевым) форумом для диалога между Западом и Востоком. Принципы, которые были заложены в хельсинкском Заключительном акте, означали признание незыблемости территориальных изменений (государственных границ) посте окончания Второй мировой войны и утверждение нового кодекса поведения в отношениях стран Евро-Атлантики. Начавшиеся с распадом Советского Союза геополитические изменения поставили под сомнение оптимизм инициаторов и участников хельсинской встречи.
© Безрукова Ангелина Юрьевна - аспирантка Института мировой экономики и международных отношений РАН. Адрес: 117997, Москва, ул. Профсоюзная, 23. E-mail: [email protected] DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope420158192
Анализируя политическое значение хельсинкского Заключительного акта, следует отметить, что его подписание представляло собой попытку становления нового формата европейской архитектуры безопасности - надблоковой системы безопасности. Страны НАТО и ОВД смогли выработать единый подход к обеспечению безопасности в Европе, основные принципы которого получили название - "Хельсинкский декалог". В соответствии с ним государства должны были выстраивать отношения друг с другом, соблюдая следующие правила: 1) суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету; 2) неприменение силы или угрозы силой; 3) нерушимость границ; 4) территориальная целостность государств; 5) мирное урегулирование споров; 6) невмешательство во внутренние дела; 7) уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений; 8) равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой; 9) сотрудничество между государствами; 10) добросовестное выполнение обязательств по международному праву [Final Act, 1975: 2].
Такая модель безопасности была выгодна обоим противоборствующим блокам. Страны социалистического лагеря зафиксировали территориальные итоги Второй мировой войны, государства капиталистического мира добились признания гуманитарной тематики - "прав человека и основных свобод, включая свободу совести, мысли, религии и убеждений" [Final Act, 1975: 6] - важным направлением развития европейской безопасности.
В этой связи начало хельсинкского процесса можно отнести к революционным явлениям в области международного права, поскольку впервые наряду с вопросами военной безопасности, стояли права человека и фундаментальные свободы. Тема человеческого измерения была признана предметом переговорного процесса между СССР и странами Запада.
В целом Хельсинкское соглашение зафиксировало статус-кво в Европе и снизило конфронтацию между Западом и Востоком. Государства-участники, среди которых были четыре ядерные державы, включая США и СССР, выступали гарантами ненападения [Системная история международных отношений. Том 3, 2000: 385386]. Такие принципы, как неприменение силы или угрозы силой, мирное урегулирование споров и невмешательство во внутренние дела, должны были ликвидировать угрозу возникновения крупномасштабной войны на европейском континенте. Более того, в рамках Заключительного хельсинкского акта был принят "Документ по мерам укрепления доверия и некоторым аспектам безопасности и разоружения".
Однако продекларированных принципов было недостаточно для того, чтобы предотвращать новые кризисы европейской безопасности. В середине 70-х годов СССР приступил к модернизации дислоцированных на территориях стран Варшавского Договора ракет средней дальности. В 1979 г. начался ввод советских войск в Афганистан, вызвавший заметную озабоченность в странах Европы и серьезно обостривший их отношения с Советским Союзом. В том же году государства-члены НАТО приняли решение о размещении американских ракет средней дальности "Першинг-2" и "Томагавк" в Западной Европе. Таким образом, начавшая было ослабевать конфронтация, получила "новое дыхание". Это отразилось и на остроте полемики на встречах СБСЕ в Женеве (1973-1975), Белграде (1977-1978) и Мадриде (1980-1983).
ОБСЕ в новых геополитических реалиях
Принципиально новая геополитическая ситуация начала возникать в середине 80-х годов с приходом к власти в Советском Союзе М.С. Горбачёва. Перестройка в СССР сопровождалась формированием элементов и претворением в жизнь т.н. политики "нового мышления" на мировой арене.
В общем виде она предполагала признание приоритета общечеловеческих ценностей и полную деидеологизацию внешней политики. К главным составляющим "нового политического мышления" относились целостность и взаимозависимость мира, усиление реальной борьбы против ядерной опасности и гонки вооружений (решительное сокращение и избавление от ядерного оружия), равная безопасность, провозглашение принципа "достаточности" в обороне и т.д.
СССР выступал не только за реформирование мировой системы безопасности, но в Европе - за лишение такие институтов, как НАТО и ОВД, военной составляющей, создание на их основе структур политического характера. Новая стратегия была также нацелена на невмешательство во внутренние дела стран социалистического содружества и стремление к мирному урегулированию региональных конфликтов.
Идея "общеевропейского дома" приобретала реальные очертания. В этом контексте роль СБСЕ в системе европейской безопасности стала ощутимо расти.
Благодаря политическим реформам в СССР, коренному пересмотру его внешней политики, во взаимоотношениях Советского Союза и Запада открылись перспективы для поистине революционных изменений. Быстро наращивался потенциал новых соглашений в сфере безопасности.
В 1986 году в Стокгольме странами-участницами был принят итоговый документ по мерам укрепления доверия и безопасности в Европе, где вводились конкретные параметры предварительного уведомления об определенных видах военной деятельности. В ноябре 1990 года под эгидой ОБСЕ, в рекордно короткие сроки, был согласован и заключён Договор об обычных вооружённых силах в Европе. Начатые в 1989 году переговоры по мерам доверия в Европе увенчались заключением т.н. Венского документа, который постоянно модернизируясь, работает по сей день.
В ноябре 1990 года был достигнут исторический консенсус по основным принципам дальнейшего строительства европейского дома и мирного сосуществования на континенте, получивший название Парижской хартии для новой Европы. Все это было сделано под эгидой СБСЕ, которая в новых условиях смогла внести весомый вклад в усилия по построению принципиально новой системы европейской безопасности, определение генеральных путей её дальнейшего возможного развития. Представляется, что при наличии благоприятных условий СБСЕ могла бы стать центральным институтом не только в выработке новых концептуальных обоснований европейской безопасности, но и стать инструментом по их претворению в жизнь.
В 1990-е годы российское руководство пыталось продолжить развитие некоторых идей, заложенных во внешней политике СССР. На европейском континенте Москва стремилась усовершенствовать модель безопасности Европы, ключевым элементом которой должно было стать СБСЕ. Имея в виду планы НАТО на расширение альянса, которые, с точки зрения российского руководства, были чреваты новым разделом Европы, Москва вынесла на обсуждение предложение об увеличении перечня полномочий СБСЕ, особенно в отношении вопросов военной безопасности и политической стабильности в Европе [Журкин В.В., 2011: 694-695].
Выступая на саммите СБСЕ в Будапеште в 1994 году, Б.Н. Ельцин сделал акцент на необходимости формирования общеевропейской организации с надёжной правовой базой. Тогда же Москва выразила готовность обсудить со странами-участницами вопросы предоставления взаимных перекрестных гарантий безопасности отдельным государствам или группам государств в двустороннем или многостороннем порядке. В Будапеште были представлены наиболее радикальные идеи
преобразования европейской системы безопасности - создание "евро-ООН" и "евро-Совет безопасности"1.
Российские инициативы не были одобрены другими участниками Совещания, хотя большинство стран в то время были согласны относительно укрепления СБСЕ и расширения её координирующих функций. Так, например, государства-члены НАТО в принятой в 1991 году Стратегической концепции блока уточняли, что Организация Североатлантического Договора будет поддерживать развитие СБСЕ с целью разрешения конфликтов и предотвращения возможных войн в Европе, поскольку безопасность Альянса неразрывно связана с безопасностью стран европейского континента в целом [Strategic Concept, 1991: 2-3].
В 1992 году на сессии стран НАТО в Осло говорилось о проведении миротворческих операций под эгидой СБСЕ с использованием ресурсов и экспертных возможностей блока. В 1994 году программа НАТО "Партнёрство ради мира" содержала положение об обязательствах государств, участвующих в программе, "соблюдать положения Хельсинкского заключительного акта и всех последующих документов СБСЕ", а также пункт о достижении "уровня подготовки сил и средств, необходимого для помощи операциям, осуществляемым под эгидой ООН или с санкции ОБСЕ" [Framework Document, 1994]. В 1994 году Германия и Нидерланды в "Повестке дня для встречи в Будапеште" вновь подчеркивали важность усиления роли СБСЕ в решении территориальных конфликтов в Европе.
На встрече в Будапеште в 1994 году странам-участникам удалось принять документ, получивший название "На пути к подлинному партнёрству в новую эпоху", главной задачей которого ставилось преобразование Совещания в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе. Однако, несмотря на трансформацию Совещания в Организацию, ОБСЕ так и не стала субъектом международного права, поскольку не был принят устав. Более того, решения данной организации так и не стали носить юридически обязывающего характера [Уткин С.В., 2010: 68].
Дальнейшее развитие событий не способствовало повышению значимости ОБСЕ, в том числе и в формате, которых предлагала Россия. Во-первых, со временем часть полномочий ОБСЕ стала фактически переходить к НАТО. Россия, как один из главных полюсов влияния в ОБСЕ, в 1990-е годы проходила через ряд политических и финансово-экономических кризисов и стала серьёзно уступать США по ряду компонентов военной мощи. Она перестала быть сверхдержавой и лидером противостоящего НАТО блока - ОВД [Арбатов А.Г., 2010: 13]. Таким образом, с политики Вашингтона на международной арене был снят существовавший на протяжении десятилетий мощный ограничитель. Вовлечение бывших стран социалистического лагеря в зону влияния НАТО и США продвигалось быстро и успешно. Возникли тенденции становления американоцентричной "однополярности" в международных отношениях [В поисках новой роли, 2011: 5].
Во-вторых, процесс геополитических изменений на континенте таил в себе конфликтный потенциал. Качественно новые вызовы европейской безопасности требовали модернизации её существующей системы. В таких условиях необходимо было сформировать основные инструменты и механизмы, способные адекватно отвечать на новые угрозы. Обладая всеми необходимыми ресурсами, на этом фоне НАТО удалось усилить свои позиции. Эта тенденция стала особенно очевидной в период вспыхнувших кризисов в Европе в 1990-е годы. Знаковым событием стало нанесение НАТО в 1999 году бомбовых ударов по Югославии без мандата СБ ООН.
1 Саммит СБСЕ в Будапеште. В "холодном мире" не обойтись без новой стены. Газета "Коммерсант" № 231 от 06-12-94В: http://www.kommersant.ru/doc/97034
В-третьих, ОБСЕ оказалась неспособной эффективно разрешать европейские конфликты. Несмотря на то, что деятельность ОБСЕ охватывает несколько стадий развития конфликта - предупреждение, превентивная дипломатия, содействие в разрешении конфликта, постконфликтная реабилитация - уже к концу 1990-х годов стало очевидно, что значимого прогресса в урегулировании кризисов в Европе усилиями ОБСЕ достигнуть не удаётся. Её миротворческие миссии на пространстве бывшего Советского Союза - в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Северной Осетии и Абхазии - были малоэффективными. Помимо того что развёрнутые миссии ОБСЕ в странах Юго-Восточной Европы потерпели неудачу, сама организация была оттеснена НАТО и ЕС на второй план [Фисенко В.Н., 2011: 159].
В-четвёртых, Европейский Союз (ЕС) начал развивать своё собственное военно-политическое направление деятельности. В 1992 году Маастрихтский договор ввёл понятие "трех опор", одной из которых являлась Общая внешняя политика и политика безопасности. К концу 1990-х годов ЕС планировал создать силы быстрого реагирования (до 60 тыс. военнослужащих) к 2003 году [Европейская интеграция, 2011: 240]. В 2003 и 2004 годах силы ЕС были размещены в Македонии и Боснии и Герцеговине. Таким образом, наметилось смещение центра тяжести в системе европейской безопасности в сторону ЕС и НАТО.
В итоге на фоне происходящих процессов ОБСЕ стала терять своё предназначение. Если в 1975 году работа СБСЕ была подчинена созданию "Хартии разрядки" и признанию послевоенных границ, с чем она достаточно успешно справилась, то в 1990-е - страны евро-атлантического пространства нуждались в новых механизмах по урегулированию европейских конфликтов. Однако, скромные успехи ОБСЕ в устранении кризисов на европейском континенте продемонстрировали несовершенство данной структуры и её неспособность адекватно отвечать на новые вызовы и угрозы европейской безопасности, что значительно снизило её конкурентоспособность по сравнению с другими институтами в гонке за первенство в системе европейской безопасности.
Таким образом, 1990-е годы стали периодом трансформации системы европейской безопасности в результате изменения геополитического ландшафта и формирования нового баланса сил на пространстве Евро-Атлантики. С окончанием "холодной войны" исчезла жёстко структурированная биполярная система мироустройства, что повлекло за собой разбалансированность европейского региона и неопределённость в "правилах игры". В 1990-е годы в ОБСЕ начинает формироваться новая конфигурация сил ЕС-НАТО/США-Россия. В ней позиция России выглядела относительно изолированной, поскольку она не обладала столь же мощным внутренним потенциалом для кооперации и интеграции по сравнению со странами ЕС и НАТО. Западные страны, в свою очередь, смогли создать определённый привлекательный для новых участников европейского процесса "полюс стабильности", так как на рубеже XX-XXI веков достигли достаточно высокого и относительного равного уровня социально-политической устойчивости и экономического благосостояния, а также значительного уровня согласия относительно ценностных ориентиров своего развития. [Барановский В.Г., 2004: 506]
В 1990-е годы и в последующем России не удалось ни предотвратить, ни ограничить расширение НАТО. Не получилось ограничить процесс расширения влияния Северо-атлантического альянса и путём повышения роли ОБСЕ. Заметную, если не решающую роль, на пути противодействия планам российской дипломатии сыграли США, которые ключевое место в укреплении европейской безопасности
отводили именно НАТО. При этом Вашингтон отдавал должное и ОБСЕ, но никак не в роли "евро-ООН" или "евро-Совета Безопасности" - за что ратовала Москва 1.
В конце XX - начале XXI века Россия всё более оказывалась перед выбором: активизация поиска собственного ("особого") пути или активная интеграция с европейскими и мировыми институтами. Как показало дальнейшее развитие событий, Москва не смогла гармонизировать эти два процесса.
С одной стороны, Россия двигалась по пути более тесного взаимодействия со странами Запада, ориентированными на либерально-демократические идеалы, а с другой - Россия, как наследница великой державы (в сознании многих - и нескольких держав, царской России и Советского Союза), была не готова жертвовать частью своего суверенитета и подчиняться чужим "правилам игры". [Тренин Д., 2006: 57] Одновременно следует отметить, что страны Запада, со своей стороны, тоже оказались не готовы к интеграции со слабой в экономическом плане и политически дезорганизованной Россией, хотя продолжали развитие своей стратегии по трансформации России в "нормальное" европейское государство путем поддержания политики "содействия демократическим и рыночным реформам в России". [Потемкина О.Ю., Кавешников Н.Ю., 2007: 26]
Более того, рассматривая Россию в треугольнике США-ЕС-Россия, Алексей Громыко отмечает, что процесс создание панъевропейской архитектуры безопасности осложняется тем, что Европейский континент всегда делился на несколько зон безопасности в силу различных подходов отдельных групп государств к обеспечению безопасности. Например, ЕС уже не одно десятилетие придерживается идеи "мягкой силы", "пула суверенитетов" и размывания государственных границ в отличие от США, которые делают акцент на неприкосновенности своих границ и незыблемости суверенитета, а также на возможность применения военной силы, в том числе превентивно. Россия занимает срединное положение между двух позиций [Безопасность Европы, 2011: 701].
Развитие кризисных тенденций в отношениях России и ОБСЕ
На рубеже веков в российской политической элите стали превалировать настроения в пользу не только восстановления международно-политического влияния России, но и в значительной степени реставрации элементов "сверхдержавного" статуса страны. Активизировались поиски и "особого пути" её развития. В начале 2000-х России удалось оправиться от экономического кризиса, более того, за счёт роста цен на энергоресурсы улучшить свои финансовые возможности.
Одновременно Россия стремилась не допустить распространения военно-политического влияния стран-членов НАТО на пространство бывшего СССР и всячески старалась укрепить своё положение в странах СНГ. Она претендовала на роль государства, обладающего эксклюзивными возможностями для решения конфликтных ситуаций на территории стран Содружества. В итоге как на международной арене, так и в рамках ОБСЕ Москве удалось создать альтернативный западному "полюсу стабильности" сегмент международно-политической системы, который В.Г. Барановский определил как "Россия плюс" [Барановский, 2004: 508].
С этим напрямую связано обострение отношений с ОБСЕ, которая также, в соответствии со своими полномочиями стремилась принять участие в конфликтном урегулировании на пространстве СНГ. В июле 2004 года в Москве было принято заявление государств-участников СНГ относительно положения дел в ОБСЕ. В за-
1 Саммит СБСЕ в Будапеште. В "холодном мире" не обойтись без новой стены. Газета Коммерсант Номер.№ 231 от 06-12-94В: http://www.kommersant.ru/doc/97034
явлении утверждалось, что в ОБСЕ существует "выборочное повышенное внимание к одним странам при игнорировании проблем в других государствах-участниках", что свидетельствует о наличии в рамках ОБСЕ "практики двойных стандартов и селективных подходов"1.
Высокой точки накал кризиса достиг в 2006 году, когда на заседании совета министров иностранных дел ОБСЕ Сергей Лавров поставил вопрос о возможном выходе России из ОБСЕ. Недовольство Москвы в первую очередь было вызвано деятельностью ОБСЕ исключительно в рамках человеческого измерения вместо так называемого комплексного подхода к вопросам безопасности2. Со стороны ОБСЕ в адрес России звучали обвинения в систематическом нарушении прав человека и фундаментальных свобод, в непрозрачности российской избирательной системы, в использовании Москвой экономических рычагов давления на соседние страны и в нежелании России выводить свои войска из Приднестровья, Абхазии и Южной Осетии. С последней проблемой страны НАТО и ЕС на заедании ОБСЕ увязывали вопрос принятия адаптированной версии ДОВСЕ.
В 2007 году Россия вместе с такими странами, как Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Узбекистан внесли на рассмотрение ОБСЕ проект документа о "Базовых принципах организации наблюдения за общенациональными выборами по линии БДИПЧ ОБСЕ"3. Предполагалась реформа данного органа: установить новый порядок формирования и работы мониторинговых миссий. Данная резолюция принята не была.
В том же году на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности В.В. Путин подверг резкой критике деятельность ОБСЕ, назвав институт "вульгарным инструментом обеспечения внешнеполитических интересов одной или группы стран в отношении других стран"4, а работу ОБСЕ в гуманитарной сфере попыткой вмешательства во внутренние дела государств.
Пожалуй, окончательное крушение надежд России в отношении способности ОБСЕ стать организацией по обеспечению равной безопасности от "Ванкувера до Владивостока" произошло в 2008 году, когда Д.А. Медведевым был предложен проект Договора о европейской безопасности (ДЕБ). Россия отказывалась от ОБСЕ как от единственной площадки по решению вопросов, относящихся к сфере "жёсткой" безопасности. В рамках обсуждения данного проекта ОБСЕ уже рассматривалась как одна из возможных площадок для реализации Договора в силу атрофии этой организации, но не как ключевая. ДЕБ фактически стал прототипом ранних проектов Москвы, поскольку его главная цель заключалась в создании сетевой структуры безопасности [Данилов Д.А., 2011: 68], способной координировать действия таких организаций, как НАТО, ЕС, ОДКБ, ОБСЕ.
Конфликт в Грузии ещё более углубил кризис в отношениях России и ОБСЕ. ОБСЕ была неспособна ни умерить активность НАТО, которая стала на сторону
1 Заявление государств-участников СНГ относительно положения дел в ОБСЕ. Москва. 03.07.2004. http://www.lawmix.ru/abrolaw/5799/
2 Выступление Министра иностранных дел России С.В. Лаврова на пленарном заседании СМИД. 6 декабря 2006 года. http://www.osce.org/mc/59582
3 Комментарий официального представителя МИД России М.Л. Камынина по поводу неучастия БДИПЧ ОБСЕ в наблюдении за парламентскими выборами в России. 16 ноября 2007 года.
//http://www.mid.ru/brp_4.nsf/sps/4FC220453FF14D03C3257395004C81B3
4 Подробнее см: Путин о требованиях БДИПЧ: это их хотелки, пусть свою жену учат щи варить. 14 февраля 2008 года http://www.interfax.ru/rassia/1179
Тбилиси, ни поддержать действия ЕС, сыгравшего роль арбитра и миротворца в российско-грузинском конфликте.
В отличие от "грузинской ситуации" 2008 г., украинский кризис послужил неожиданному укреплению роли ОБСЕ, которая фактически выступила здесь в качестве единственной международной организации, признаваемой всеми сторонами конфликта в роли авторитетного наблюдателя и, отчасти, миротворца.
Украинский кризис и ОБСЕ
Кризис на Украине, который начался в начале 2014 года с масштабных акций протеста против политики властей с последующей отставкой президента Виктора Януковича, трансформировался в вооруженный конфликт на Востоке страны. Россия активно поддержала становление непризнанных т.н. Донецкой и Луганской республик. Эти события вызвали незамедлительную реакцию со стороны ОБСЕ.
На момент начала кризиса эта организация оказалась наиболее уместной для выполнения роли посредника между конфликтующими сторонами, несмотря на возможности и богатый опыт ООН, ЕС или НАТО. Тот факт, что выбор государств пал именно на ОБСЕ объясняется несколькими конкурентными преимуществами данной структуры в создавшейся острой ситуации.
Во-первых, ОБСЕ - наиболее представительная организация в сфере безопасности в Европе, включающая в себя пятьдесят семь государств ЕвроАтлантики и Евразии, в том числе Украину, Россию, страны ЕС и НАТО. Во-вторых, работа ОБСЕ основана на принципе равенства и консенсуальном механизме принятия решений, который является своего рода гарантией отсутствия дискриминационного характера в этой процедуре. В-третьих, ОБСЕ на сегодня остаётся единственной организацией, способной обеспечить платформу для переговоров между Западом и Востоком.
В результате разразившегося кризиса в отношениях России и Запада взаимодействие в рамках других существующих институтов по безопасности оказалось крайне затруднено. Совет Россия-НАТО, ещё в начале апреля 2014 года, на уровне министров иностранных дел Североатлантического Альянса, принял решение о приостановке гражданского и военного сотрудничества с Россией. В итоге в рамках Совета был сохранен лишь политический диалог на уроне послов.
"Институциональный паралич" охватил и такие институты, как Совет Европы, структуры ЕС и даже Совет Безопасности ООН [Загорский А.В. 2014: 4]. Сложилась ситуация, когда пять постоянных членов СБ ООН, обладая правом вето, не имеют единой позиции в отношении украинского конфликта. По этой причине не были поставлены на голосование или заблокированы несколько проектов резолюций.
Немаловажным при выборе ОБСЕ в качестве посредника в кризисе был и тот факт, что с позиции России создание беспристрастной миссии, предоставляющей объективную информацию, под эгидой ЕС или НАТО представлялось невозможным. Поэтому ОБСЕ стала единственной многосторонней европейской площадкой, в рамках которой государствам удалось начать диалог по урегулированию украинского кризиса.
Абсолютно беспрецедентным в создавшейся ситуации стало кардинальное изменение подхода России к этой организации - от негативно критического, до позитивно востребованного. А "востребованность" ОБСЕ для Москвы возникла через короткое время после начала украинского кризиса, когда недоверие сторон друг к другу достигло апогея, существенно затрудняя реализацию политических планов, а в дальнейшем и претворения в жизнь мирного процесса, который стал насущно необходим.
В итоге за 2014 год ОБСЕ удалось укрепить свою роль в европейском процессе, а заодно изменить отношение многих скептически настроенных российских поли-
тиков и экспертов к вопросу о целесообразности её сохранения. То есть подход России, которая ранее не исключала возможность выхода из Организации, изменился кардинальным образом. В ходе украинского кризиса Россия неоднократно обращалась к органам ОБСЕ и задействовала имеющиеся инструменты Организации для урегулирования ситуации на Украине.
Так, в марте 2014 года странами-участниками ОБСЕ, включая РФ, было принято решение о создании специальной мониторинговой миссии ОБСЕ на Украине, которая изначально должна была действовать до июля 2014-го, но позже была продлена до марта 2015 года. В том же месяце МИД РФ призвал руководство ОБСЕ и наблюдателей из БДИПЧ не отклонять предложение властей Крыма и принять участие в наблюдении за предстоящим референдумом. Встреча России, США, Украины и ЕС по украинскому вопросу состоялась 17 апреля 2014 года в Женеве, в результате которой было принято заявление, в тексте которого было указано на усиление роли специальной мониторинговой миссии ОБСЕ, работающей на Украине. В июне 2014 года в Вене на заседании постоянного совета ОБСЕ постпред России при ОБСЕ Андрей Келин вновь потребовал повысить роль Организации в урегулировании украинского кризиса, а также освободить наблюдателей ОБСЕ.
Также была создана контактная группа, которая состояла из представителей Украины, ОБСЕ и России, консультации которых завершились подписанием протокола в Минске. В рамках протокола было решено, что ОБСЕ должна "обеспечить постоянно действующий мониторинг на украинско-российской государственной границе и верификацию" с созданием зоны безопасности в приграничных районах Украины и РФ [Protocol, 2014], что самопровозглашённым народным республикам должен был быть придан особый статус, а также создан Объединённый центр по контролю и координации вопросов прекращения огня и стабилизации линии разграничения сторон. В ходе переговоров контактной минской группы удалось подписать 5 сентября 2014 года соглашение о временном перемирии в военном конфликте на Украине, а 19 сентября - "Минский меморандум". В феврале 2015 года в Минске вновь прошли переговоры контактной группы, которая представила план по имплементации минского протокола и меморандума.
Об изменении позиции Москвы в отношении ОБСЕ свидетельствует также тот факт, что хотя риторика документов ОБСЕ часто была, мягко говоря, отнюдь не пророссийской, однако это уже не вызывало как прежде резкой критики со стороны Москвы. Такую ситуацию можно расценивать как сохранение латентных разногласий в отношениях России и ОБСЕ. Однако совпадение генеральных интересов не позволяет этим разногласиям выйти на поверхность, как это не раз бывало ранее. В условиях возникшей серьёзнейшей угрозы европейской и международной безопасности, Москва и Вена стремятся рационализировать отношения друг с другом. В этом контексте роль ОБСЕ как единственной многосторонней европейской площадки для переговоров существенно возросла.
Стремление Москвы к сотрудничеству с ОБСЕ в процессе поиска путей выхода из кризиса на Украине подтверждает наличие серьёзного потенциала этой организации для восстановления кооперативной модели отношений со странами Запада. Более того, факт активного широкого участия европейских государств в урегулировании украинского кризиса с использованием инструментов ОБСЕ свидетельствует о признании организации как структуры, способной урегулировать конфликты на европейском пространстве.
В современных условиях, когда налицо дефицит механизмов оперативного реагирования на кризисы, опыт ОБСЕ становится ценным как никогда ранее. Однако,
по-видимому, без проведения реформ по организационному усовершенствованию ОБСЕ обойтись будет трудно.
Дискуссия о реформе ОБСЕ идёт достаточно давно и обусловлена рядом факторов. Существенным недостатком Организации является неповоротливая система принятия решений. В первую очередь это связано с принципом консенсуса как основой договорного механизма стран-участниц и правом вето каждого государства ОБСЕ. Безусловно, что эти принципы обеспечивают высокий уровень демократизма - благодаря им организация до сих пор остаётся единственной многосторонней европейской площадкой, где 57 государств Евро-Атлантики обладают равными возможностями. Но в то же самое время именно эти принципы крайне затрудняют (а часто, делают и невозможным) выработку и принятие решений по насущным проблемам безопасности, особенно, в оперативном порядке.
Роль ОБСЕ в системе европейской безопасности могла бы быть повышена самым кардинальным образом, если бы её удалось трансформировать в полноценную организацию, имеющую устав, а также располагающую механизмом принятия юридически обязывающих решений.
В настоящее время по факту часть функций ОБСЕ переходит или уже перешла к другим региональным организациям по обеспечению безопасности (в частности - к НАТО). В этой ситуации становится насущно необходимым жёсткое распределение полномочий между европейскими институтами безопасности в целях ликвидации дублирующих функций и конкурирующих структур в рамках единого европейского пространства. Насущно необходим механизм, координирующий действия международных организаций, в первую очередь в Европе. К созданию такого механизма либо на базе ОБСЕ, либо вне Организации, но с обязательным в него включением ОБСЕ наряду с такими институтами, как НАТО, ЕС, ОДКБ и, возможно, ООН призывает ряд известных российских учёных [В поисках новой роли, 2011: 19].
Однако стоит подчеркнуть, что в последнее время впервые за многие годы Москва перешла от обвинительной риторики (по поводу наличия "двойных стандартов", "избирательного подхода", вмешательства во внутренние дела" и т.п.) к сотрудничеству и даже к поддержке деятельности ОБСЕ. Большие надежды связываются в этом контексте с председательством Сербии в ОБСЕ. Кроме того, Москва, очевидно, ищет пути выхода из украинского кризиса. В такой ситуации начало диалога о реформировании ОБСЕ было бы как нельзя кстати.
В нынешних условиях, когда отношения России со странами Запада обострены до предела, нестабильность внутри Европы и вокруг неё значительно возросла, а число угроз Евразии, исходящих с юга в Северной Африке, с юго-востока на Ближнем Востоке и с востока на Украине, резко увеличилось [Громыко А.Л., 2014: 5], проведение реформы ОБСЕ, равно как и реформирование всей системы европейской безопасности серьёзно осложнено, однако, необходимо. Именно осознание необходимости решения этой задачи может стать фактором, который поможет выйти из глубочайшего кризиса, в котором эта система оказалась, и повысить уровень
доверия между государствами-членами ОБСЕ.
* * *
Отношения России и ОБСЕ претерпели значительную эволюцию. На протяжении 40 лет они периодически трансформировались от кооперативной формы сотрудничества к практически конфронтационной. Во многом причиной этих переходов из одного состояния в другое были как изменяющиеся условия международной среды, так и динамика внутриполитического процесса в России.
Особый интерес вызывает нынешнее состояние отношений России и ОБСЕ, которое характеризуется преимущественно партнёрскими настроениями, несмотря на длительный кризис, в котором Москва и Вена находились с начала 2000-х годов. Тесное сотрудничество и оперативная совместная работа в урегулировании кризиса на Украине стали тем самым переломным моментом, который знаменовал собой начало нового этапа взаимодействия России и ОБСЕ.
Благодаря общим усилиям удалось создать специальную мониторинговую миссию, а также миссию наблюдателей ОБСЕ на нескольких российских контрольно-пропускных пунктах. Также была создана трёхсторонняя контактная группа, которая подготовила наиболее важные документы для урегулирования вооружённого конфликта на Украине.
Более того, украинский конфликт стал катализатором существенных перемен не только в отношениях России и ОБСЕ, но и в целом поднял значимость организации в европейском и международном пространстве. Сегодня можно говорить о явном усилении позиций этой структуры в архитектуре европейской безопасности. Среди других влиятельных институтов, исторически существующих в евро-атлантическом пространстве, только ОБСЕ смогла предоставить площадку для проведения переговоров и стать активным участником урегулирования украинского кризиса.
Несмотря на то что в последние годы в политическом и экспертном сообществе получило распространение мнение о наличие кризисных тенденций в ОБСЕ, ставился вопрос об эффективности этой структуры и даже о целесообразности её дальнейшего существования, сегодня, наоборот, начало превалировать мнение о возможности укрепления и модернизации ОБСЕ. На фоне острейшего украинского кризиса эта организация получила новый импульс к дальнейшему развитию.
Список литературы
Арбатов А.Г., Дворкин В.З., Ознобищев С.К., Пикаев А.А. (2010) Отношения России и НАТО (перспективы новой архитектуры безопасности, сокращение ядерных арсеналов, ДОВСЕ). М.: ИМЭМО РАН, 74 с.
Барановский В.Г. (2004) Европейское измерение современных международных отношений. Опубликовано в кн.: Современные международные отношения и мировая политика. Учебник. Отв. ред. Торкунов А.В. М.: Просвещение. С. 505-535.
Безопасность Европы. (2011) Под ред. Журкина В.В. М: Весь мир. - 701-754 с.
В поисках новой роли: международные организации безопасности в евроатлантическом и евразийском регионах. (2011) Под ред. Никитина А.И., Казанцева А.А. М.: МГИМО - Университет. 184 с.
Громыко Ал.А. (2014) О насущном // Современная Европа. №4. С. 5-7.
Данилов Д.А. (2011) Договор о европейской безопасности в контексте треугольника ЕС - США -НАТО. // Индекс безопасности. №3 (94), Том 16. С. 67-79.
Европейская интеграция. Учебник. (2011) Под ред. Буториной О.В. М.: Деловая литература. 720 с.
Журкин В.В. (2011) Европейская безопасность. Опубликовано в кн.: Россия в полицентричном мире. Под. ред. Дынкина А.А., Ивановой Н.И.. М.: Весь Мир. 580 с.
Загорский А.В. (2014) Укрепление ОБСЕ. Формирование единого пространства экономического и гуманитарного сотрудничества, сообщества неделимой безопасности от Атлантики до Тихого океана. Российский совет по международным делам (РСМД) № 16/2014. М.: Спецкнига. 36 с.
Потемкина О.Ю. Кавешников Н.Ю. (2007) Россия и Европейский союз: "холодное лето" 2007 года // Современная Европа. № 3. С. 24-39.
Системная история международных отношений в четырёх томах 1918-1991. (2000) Том 3. Под ред. Богатурова А.Д. М.: Московский рабочий. 2000. - 720 с.
URL: //http://www.obraforum.ru/lib/book3/titul.htm
Тренин Д. (2006) Интеграция и идентичность: Россия как "новый Запад". М.: Европа. - 404 с.
Уткин С.В. (2010) Россия и Европейский союз в меняющейся архитектуре безопасности: перспективы взаимодействия. М.: ИМЭМО РАН. - 107 с.
Фисенко В.Н. (2009) Необходимость реформирования ОБСЕ // Проблемы международного частного и международного публичного права: сборник научных трудов. Вып. 3. - С. 151-172.
Фисенко В.Н. (2011) Проект Договора о европейской безопасности и ОБСЕ // Проблемы международного частного и международного публичного права: сборник научных трудов. Вып. 3. С. 85-93.
References
Arbatov A.G. Dvorkin V.Z., Oznobishev S.K., Pikaev A.A., (2010) Otnosheniya Rossii i NATO (perspektivy novoj arhitektury bezopasnosti, sokrashchenie yadernykh arsenalov, DOVSE). M.: IMEMO RAN, 74 p.
Baranovskiy V.G. (2004) Evropeyskoe izmerenie sovremennykh mezhdunarodnykh otnosheniy. Published in Sovremennye mezhdunarodnye otnosheniya i mirovaya politika. Uchebnik. Edited by Torkunov A.V. M.: Prosveshchenie. - P. 505-535.
Bezopasnost' Evropy. (2011) Edited by Zhurkina V.V. M: Ves' mir. - 754 p.
Evropejskaya integraciya. (2011) Uchebnik. Edited by Butorina O.V. M.: Delovaya literatura. - 720 p. Danilov D.A. (2011) Dogovor o evropejskoj bezopasnosti v kontekste treugol'nika ES - SSHA - NATO. // Indeks bezopasnosti. №3 (94), Tom 16. - P. 67-79.
Fisenko V.N. (2009) Neobkhodimost reformirovaniya OBSE. Sovremennye problemy mezhdunarodnogo chastnogo i mezhdunarodnogo publichnogo prava: sbornik nauchnykh trudov. Vol. 1. - P. 151-172.
Fisenko V.N. (2011) Proekt dogovora evropeyskoy bezopasnisti i OBSE. Sovremennye problemy mezhdunarodnogo chastnogo i mezhdunarodnogo publichnogo prava: sbornik nauchnykh trudov. Vol. 3. - P. 85-93.
Gromyko Al.A. (2014) O nasushchnom // Sovremennaya Evropa. №4. - P. 5-7.
Potemkina O.Y., Kaveshnikov N.Y. (2007) Rossiya i Evropejskij soyuz: "holodnoe leto" 2007 goda. // Sovremennaya Evropa. № 3. - P. 24-39.
Sistemnaya istoriya mezdynarodnikh otnosheniy 1918-1999 v trekh tomakh. (2000) Edited by Bogaturov A.M. Vol. 3 Edited by Bogaturov A.D. M.: Moskovskiy Rabochiy. - 720 p.
Trenin, D. (2006) Integraciya i identichnost : Rossiya kak "noviy Zapad". M.: Evropa. - 404 p. Utkin, S.V. (2010) Rossiya i Evropejskiy soyuz v menyayushcheysya arhitekture bezopasnosti: perspektivy vzaimodejstviya. M.: IMEMO RAN. - 107 p.
V poiskakh novoy roli: mezhdunarodnye organizacii bezopasnosti v evroatlanticheskom i evraziyskom regionakh. (2011) Edited by Nikitin A.I., Kazancev A.A. M.: MGIMO - Universitet. - 184 p.
Zagorskij A.V. (2014) Ukreplenie OBSE. Formirovanie edinogo prostranstva jekonomicheskogo i gumanitarnogo sotrudnichestva, soobshhestva nedelimoj bezopasnosti ot Atlantiki do Tihogo okeana. Rossijskij sovet po mezhdunarodnym delam (RSMD) № 16/2014. M.: Speckniga, 2014. - 36 p.
Zhurkin. V.V. (2011) Evropejskaya bezopasnost. Published in Rossiya v policentrichnom mire. Edited by Dynkin A.A., Ivanova N.I. M.: Ves mir. - 580 p.
Baku Declaration and Resolutions Adopted by the OSCE Parliamentary Assembly at the Twenty-Third Annual Session. Baku. (2014)
URL:http://www.oscepa.org/publications/declarations/2014-baku-declaration/2547-2014-baku-declaration-eng-1/file
Conference on Security and Cooperation in Europe Final Act. Helsinki. 1975 URL: https://www. osce. org/mc/3 9501 ?download=true Partnership for Peace: Framework Document. Brussels. 1994 URL: http://www.nato.int/docu/comm/49-95/c940110b.html
Protocol on the results of consultations of the Trilateral Contact Group' in relation to mutual steps directed to implementation of the Peace Roadmap of Ukrainian President P. Poroshenko and initiatives of Russian President V.Putin. Minsk. (2014)
URL: http://en.voicesevas.ru/news/yugo-vostok/2891-ceasefire-in-ukraine-minsk-protocol-full-text.html
Russia and the OSCE - new future starts today Author: Bezrukova A.Yu., postgraduate student of the Institute of World Economy and International Relations of the Russian Academy of Sciences. Address: 117997, Moscow, Profsoyuznaya str., 23. E-mail: [email protected]
Abstract. The author analyses complex and volatile relationship between Russia and the OSCE. In different periods of time, the relationship has been shifting from cooperation to confrontation. The crisis in Ukraine is the next turning point. Russia had negative attitude to the OSCE's activities and even considered possible withdrawal from the Organization in early 2000s, but at this stage Moscow is demonstrating readiness for cooperation with the OSCE, especially regarding resolution of the Ukrainian crisis. In this context, the future role of the OSCE can significantly strengthen.
Keywords: OSCE, Russia, NATO, EU, Ukraine, European security.
