CC BY
157
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2010
Юридические науки
Выпуск 4(10)
II. КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
УДК 342.553 (470+574)
РОССИЯ И КАЗАХСТАН: СРАВНИТЕЛЬНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ВНЕДРЕНИЯ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
А.М. Белиспаев
Кандидат политических наук, председатель специализированного экономического суда г. Алматы
Республика Казахстан, 050000, г. Алматы, ул. Жандосова, 161
E-mail: [email protected]
Проводится сравнительно-правовой анализ состояния института местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Казахстан. Исследуя национальную модель местного самоуправления в Республике Казахстан, автор находит позитивные перемены в конституционно-правовом обеспечении муниципального самоуправления в Российской Федерации. Данный сравнительноправовой анализ подводит к выводу о дальнейшей теоретизации концептуальных основ местного самоуправлении в Республике Казахстан.
Ключевые слова: местное самоуправление
В доиндустриальном обществе местное самоуправление осуществлялось в сельских и городских общинах, где имела место корпоративная солидарность, обусловленная совместной хозяйственной или политической деятельностью [17, с. 15]. Характерные модели местного управления и самоуправления были реализованы в городах. Право некоторых городов на само-
управление прежде было противопоставлено централизации аристократии и королевской власти. В дальнейшем абсолютизм существенно ограничил эти привилегии.
Индустриализация общества вызвала острые потребности в масштабной трансформации экономики, изменении функций органов местной власти, от которых стали требоваться большая специализация и более широкий диапазон деятельности. Стали значимыми тенденции повышения эффективности удовлетворения нужд местного населения. Постепенно роль самоуправления и способы его институционального оформления начинали существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления [9, с. 101].
На современном этапе демократизации политико-правовых институтов на постсоветском пространстве тенденции децентрализации находят свое ярчайшее выражение в организации институтов местного самоуправления. Это эволюционный прогресс, характеризующий состояние общества и стремление власти реализовать демократический потенциал, заложенный в новых конституциях. Однако единое правовое пространство, до сих пор объединяющее страны СНГ, идентичность политикоправовых мер, направленных на развитие стран в условиях их независимости, еще не обеспечивают единства взглядов на внедрение институтов непосредственной демократии. Наглядным примером служит институт местного самоуправления. В Российской Федерации и в Республике Казахстан данный институт вживляется в правовую действительность посредством различных механизмов. Рассмотрим законодательство этих двух государств.
Основополагающей для определения роли местного самоуправления в системе властных отношений является ст. 3 Конституции Российской Федерации 1993 г., в со-
© Белиспаев А.М., 2010
бб
ответствии с которой в России сложилась единая система власти народа (публичной власти); ее элементами являются органы государственной власти и органы местного самоуправления (муниципальные, местные органы власти). Новая Конституция России определила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом, выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признала экономическую основу местного самоуправления -муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности [5, с. 47].
В статье 12 Конституции РФ содержится принципиально важная норма, согласно которой «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Реализовывая конституционную идею местного самоуправления, Президент РФ указом от 15 октября 1999 г. №1370 утвердил Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации [10].
Весьма характерным для переходного периода того времени явилось то, что в нормативном источнике были названы общие проблемы становления местного самоуправления в современных условиях в России: несогласованность и несистематизиро-ванность законодательства РФ о местном самоуправлении, наличие актов, противоречащих Конституции РФ; неполное и непоследовательное регулирование процесса организации и деятельности органов местного самоуправления; отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления; недостаточность обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления [1, с. 186].
Проблема отсутствия стабильности правового регулирования и сбалансированности полномочий представительных органов и местной администрации в свете му-
ниципальных реформ в РФ получила особую актуализацию. Исследователями подчеркивалось, что «во многих правовых актах видна тенденция дать дополнительные полномочия местной администрации, усилить ее роль и влияние в решении вопросов жизнеобеспечения на соответствующей территории, сделать более независимой от представительного органа. Особенно четко это выражено в многочисленных актах органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ» [2, с. 23].
Были также выделены причины, препятствующие созданию новой демократической системы местного самоуправления в России, в частности:
- решающее влияние прежних правовых конструкций и подходов, которые не в полной мере отвечают идее местного самоуправления;
- наличие компромиссных формулировок, не в полной мере проработанных механизмов реализации тех или иных законодательных положений;
- недоурегулированность вопросов режима муниципальной собственности;
- несогласованность конституционноправовых положений о разделении властей и децентрализации государственной власти, что привело к усилению исполнительной власти на местах.
В процессе радикальных реформ местного самоуправления 6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [12]. Закон объединил в себе идеологическую конструкцию ряда законопроектов, так и не получивших свое социальноправовую адаптацию («Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления», «Об органах территориального общественного самоуправления», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями») [2, с. 23].
Российскими правоведами также подчеркивается, что Закон непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий са-моуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении [8]. Основным достоинством нового правового документа является то, что он унифицировал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень [2, с. 23].
Таким образом, в Российской Федерации единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на демократических принципах организации местного самоуправления, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и местных традиций и определяется населением соответствующих муниципальных образований самостоятельно. Вместе с тем следует иметь в виду, что в отличие, например, от государственных органов Российской Федерации, образующих единую систему в рамках государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании [15, с. 133-134].
Многими российскими правоведами подчеркивается, что количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление, стало важным фактором становления муниципального права как самостоятельной отрасли российского права, направленного на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования местного самоуправления [14, с. 396].
В Республике Казахстан в соответствии со ст. 89 Конституции признается организация местного самоуправления, обеспечивающего самостоятельное решение
населением вопросов местного значения. Однако следует отметить, что реализация указанной нормы Конституции еще не предусмотрена на законодательном уровне. На сегодняшний день в Республике Казахстан уже утвердилась точка зрения, согласно которой органы местного самоуправления представляют власть народа в пределах соответствующей административно-
территориальной единицы. Это - власть территориального коллектива. Именно здесь возникает противоречие, проблема двойственности, в которой институт непосредственной демократии не может быть реализован. Так, в частности, не во всяких административно-территориальных единицах есть выборные органы местного самоуправления, некоторыми из них управление осуществляют назначенные «сверху», органами государственной власти, чиновники общей компетенции, но во всех демократических странах определенные звенья органов выборного местного самоуправления имеются. По крайней мере, они всегда есть в общинных звеньях административнотерриториального деления (городах, поселках, группах деревень, коммунах и т. д.) [3, с. 240-241].
Следует указать на появившуюся в результате конституционной реформы 2007 г. возможность делегирования органам местного самоуправления государственных функций. Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. №148-11 «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» [7] в соответствии с законом Республики Казахстан от 9 февраля 2009 г. №126-ГУ [6] в 2009 г. был дополнен нормами, регламентирующими некоторые вопросы местного самоуправления, и, в частности, главой 3-1 «Участие граждан в местном самоуправлении», включая и заголовок закона. Теперь название закона «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» недвусмысленно свидетельствует о включении института местного самоуправления в объект законодательной регламентации.
Тем не менее в п. 10 ст. 1 дано весьма неточное определение органов местного са-
б8
моуправления, в частности, как органов, на которые в соответствии с Законом возложены функции по решению вопросов местного значения.
Согласно Закону местное самоуправление осуществляется отдельно в пределах области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа (ст. 2-1 п. 1).
Субъектами местного самоуправления названы:
- члены местного сообщества, осуществляющие свою деятельность непосредственно;
- маслихаты, как органы, через «посредничество» которых местное самоуправление осуществляет свою деятельность;
- другие органы местного самоуправления (ст. 2-1 п. 1);
- аким области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа (ст. 2-1 п. 2).
В соответствии со ст. 39-3 Закона новым органом местного самоуправления является собрание (сход) местного сообщества, формируемый для обсуждения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления. Порядок проведения собрания (схода) и принятия решений определяется областными (города республиканского значения и столицы) маслихатами. Решения, принятые на собрании (сходе) местного сообщества, могут быть направлены в органы местного самоуправления.
Анализ ст. 3 Закона выявляет единый источник финансирования органов самоуправления и местного государственного управления:
- местный бюджет;
- коммунальная собственность, иное коммунальное имущество, закрепленное за юридическими лицами.
Обобщенный анализ обновленного Закона позволяет сделать вывод о том, что весьма непросто адаптировать институты непосредственной демократии, в частности прямого волеизъявления, в практику правоприменения, тем более, что основными
субъектами местного самоуправления становятся местные органы государственной власти - маслихаты и акиматы.
В нововведениях законодатель ограничился такой упрощенной формой организации прямого волеизъявления граждан, как сход, отдав все управленческие начала в руки маслихатов. Конечно, следует отметить потенциал нормы ст. 2-1 п. 1 Закона, где в качестве субъектов местного самоуправления указаны «другие органы». Сами эти органы и их статус еще стоит определить. Законодательно не определены также различие в объеме полномочий указанных субъектов; основания в закреплении тех или иных полномочий за теми или иными субъектами. Закон не сформулировал организационно-правовых начал органов местного самоуправления, а непосредственное участие местных органов государственной власти вообще нивелирует несколько важнейших признаков местного самоуправления (организационная обособленность, функциональная автономия, выборность органов, собственная ответственность и др.).
На наш взгляд, при решении вопроса о создании законодательных конструкций необходимо теоретизировать конституционно-правовые основы местного самоуправления в Республике Казахстан. Позволим себе суждение о том, что вопрос о критериях самоуправления народа, на современном этапе радикальных государственноправовых реформ, еще детально не разработан, хотя многие из них определены в трудах отечественных и зарубежных авторов. Эти критерии конкретизируют и раскрывают идеал самоуправления как управление обществом самим народом в своих собственных интересах. Такая трактовка самоуправления исходит из прямого значения этого термина - «сам управляю собой, своими делами» [11, с. 197].
Подойдя к проблеме с другой стороны, можно выразиться следующим образом. Именно поиску оптимальной, для эволюционного развития нашего государства, модели децентрализации власти, как условия дальнейшего развития демократии, и со-стовляет подлинный дух реформ.
Требование об уточнении регулирования социальной роли государства в системе общественных связей становится все актуальнее. В мире пересматривается концепция «государства благоденствия», которое, как теперь считается в западной литературе, ослабляет активность личности, ее заботу о себе, о семье. Вместо этого все более распространяется концепция «государства труда», согласно которым государство должно обеспечивать только основные нужды человека (определенный уровень образования, здравоохранения, инфраструктуру), но тот сам должен принимать меры для своего благополучия [16, с. 24].
О введении конкретных механизмов административных связей в процессе реформирования системы государственного управления в нашей стране мы стали говорить уже после серии целенаправленных преобразований в других сферах общественной жизни (гражданско-правовой, уголовно-правовой, финансово-правовой, международно-правовой и др.).
Демократизация государственной власти на первоначальном этапе реформирования была связана с конструированием новой модели управления, основу которой составила централизованная функциональная система государства. Иными словами полнотой власти обладал государственный аппарат. Эффективность этого механизма сводилась к четкой, слаженной работе, подчиненной действующему праву. При этом практика деятельности госаппарата, прежде всего по ее результатам, предъявляла все новые и новые требования к законодательству. Таким образом, развивалась и совершенствовалась система государственной власти и управления.
На данном этапе реформ к институтам государственной власти и управления предъявлены уже не чисто практические цели и задачи. Многое уже достигнуто. В этих условиях выявляются новые, более сложные перспективы роста. А.К. Котов, в данном случае, писал, что «поддержка государственной власти, доверие к ней граждан и народа - узловая проблема человеческого фактора посттоталитарных реформ, вопло-
щения стратегии «Казахстан-2030» [4, с. 102].
Формирование тенденций усиления общественного сектора в системе государственной власти в условиях действия программы Президента Республики Казахстан
Н.А. Назарбаева по децентрализации власти должно получить правовые основания. Становится очевидным, что реальное соотношение власти и действительного авторитета выступает социально-психологическим критерием профессиональности государства. Чем полнее государственная власть совмещает в своих решениях и деяниях историческую необходимость с удовлетворением насущных потребностей и законных интересов своих граждан, тем дальше и менее болезненно ей удается продвинуть реформы, тем больше превалирует в ее методах убеждение и экономическое стимулирование, а в обществе - стабильность, согласие и терпимость. Фактическое состояние властвования как руководства и управления обществом формирует конкретный тип вла-стеотношений, который отражает способность тех или иных социальных групп и слоев населения реализовывать свои интересы [4, с. 18].
К потребности реформирования власти на местах, как было показано выше в настоящем исследовании, казахстанская система управления подошла уже в 2001 г., когда вышел в свет новый закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан». Однако проблема оказалась весьма сложной и ее решение мы находим при непосредственном участии институтов государства.
Конституция Республики Казахстан 1995 г., провозглашая местное самоуправление как важнейший элемент гражданского общества, не содержит, по существу, ответов на целый ряд вопросов: входит ли самоуправление в систему организации власти, как должны взаимодействовать органы местного государственного управления и самоуправления и многие другие [13, с. 4].
Предложенные на рассмотрение в Парламент Республики Казахстан законопроекты о местном самоуправлении и мест-
ном государственном управлении отклонены, так как существенно не доработаны.
Казахстанская модель местного самоуправления, таким образом, выражается в форме расширения полномочий местных представительных органов по формированию воли народа на местах с выполнением всех соответствующих организационных политико-правовых функций. В Конституции Республики Казахстан такой потенциал маслихатов заложен (п. 1 ст. 86).
В данном случае считаем, что в условиях конституционных и административноправовых реформ, проводимых в Республике Казахстан, необходимо изучение правового опыта зарубежных стран и прежде всего Российской Федерации.
Библиографический список
1. Бабичев И. В. Местное самоуправление в постсоветской России: некоторые итоги и прогнозы // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления: сб. науч. тр. / под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 185-186.
2. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал рос. права. 2004. №1. С. 5-14.
3. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Изд. юрид. кн. магазина Н.К. Мартынова, 1908. 599 с.
4. Котов А.К. Конституционализм в Казахстане: опыт становление и эффективность механизм власти. Алматы: Каз-ГЮА, 2000 г. 337 с.
5. Муниципальное право: учеб. пособие. 2-е изд. / под ред. С.Е. Чаннова. М.: Омега -Л, 2007. 288 с.
6. О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления: закон Республики Казахстан от 9 февраля 2009 г. №126-ГУ ЗРК //
Казахстанская правда. 2009. №35-37 (25779-25781).
7. О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан: закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. №148-11 // Казахстанская правда. 2001. №25-26 (2337323374); Юридическая газета. 2001. №6-7; Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2001. №3, ст. 17.
8. Овчинников И.Н.Гражданин и местная власть// Гражданин и право. 2002. №7, 8. С. 45-59.
9. Овчинников И.Н. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. 336 с.
10. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: утв. указом Президента Рос. Федерации от 15 октября 1999 г. №1370. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
11. Политология. Курс лекций / под ред. М.Н. Марченко. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1993. 252 с.
12. Свод законов Российской Федерации. 2003. №40, ст. 3822.
13. Таранов А.А. Муниципальное право Республики Казахстан. Алматы: Баспа,
1999. С. 4.
14. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ, 2004. 776 с.
15. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994. 168 с.
16. Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость// Журнал рос. права. 2003. №11. С. 20-32.
17. Шарипбаев К.К. Местное самоуправление в Республике Казахстан: социальнополитические и экономические аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. Алматы. 2002. С. 15.
RUSSIA AND KAZAKHSTAN: COMPARATIVE CHARACTERISTICS OF THE SELF-GO VERNMENT INSTITUTION IMPLEMENTA TION
А.M. Belispaev
Chairman of the Specialized Economic Dispute Court in Almaty 161, Zhandosova st., Almaty, 050000, Republic of Kazakhstan E-mail: [email protected]
The comparative legal analysis is carried out of the local self-government institution condition in the Russian Federation and in the Republic of Kazakhstan. Researching the national model of the local self-government in the Republic of Kazakhstan the author finds positive changes in the constitutional and legal provision of municipal selfgovernment in the Russian Federation. This comparative legal analysis brings to a conclusion that the further theorization of the conceptional self-government fundamentals in needed in the Republic of Kazakhstan.
Keywords: local self-government
