CC BY
1028
1.6. РОЛЬ ЗЕМЕЛЬНОГО НАЛОГА В ФОРМИРОВАНИИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Алексеева А.А., аспирант. Место учебы: кафедра международного права и государствоведения, Белгородский государственный университет.
Тел.: +7 910 3232131
Аннотация: В статье исследуется место земельного налога в бюджетной системе России, его роль в доходной части местных бюджетов. Проводится сравнительный анализ доли земельного налога в разных субъектах РФ и зарубежных государствах. Формулируются предложения по повышению роли налогообложения земли в доходах местных бюджетов.
Ключевые слова: земельный налог, муниципальные образования, местные налоги, местные бюджеты.
ROLE OF THE GROUND TAX IN FORMATION OF LOCAL BUDGETS
Alekseeva A.A., the post-graduate student. Place of study: international law and political science chair, Belgorod state university. ТеЬ: +7 910 3232131
Annotation: In article the place of the ground tax in budgetary system of Russia, its role in a profitable part of local budgets is investigated. The comparative analysis of a share of the ground tax in different subjects of the Russian Federation and the foreign states is carried out. Offers an increase of a role of the taxation of the earth in incomes of local budgets are formulated.
Keywords: the ground tax, municipal unions, local taxes, local budgets.
Земельный налог в соответствии с бюджетным1 и налоговым2 законодательством является местным налогом и одним из источников доходной части местных бюджетов.
Зачисление земельного налога именно в местные бюджеты обусловлено своеобразным правовым статусом данных бюджетов в финансовой системе. С одной стороны, органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти и управления РФ, соответственные доходы, получаемые ими, не являются государственными и расходуются непосредственно на нужды конкретного муниципального образования ими самостоятельно3.
Однако, с другой стороны, бюджетная система России представляет собой единое целое, а местные бюджеты являются ее неотъемлемой частью, причем с наименьшим количеством доходов. Это приводит к необходимости постоянного взаимодействия бюджетов разных уровней бюджетной системы, а также финансовой помощи вышестоящих бюджетов бюджетам муниципальных образований.
В результате было принято решение, что наполне-
1 Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ, Гл. 9 // СЗ РФ. - 03.08.1998. - № 31. - Ст. 3823.
2 Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ, Ст. 15 // Российская газета. - № 148-149. - 06.08.1998.
3 Перцева Е.М. Земельный налог как источник формирования местных бюджетов в РФ // «Налоги» (газета). - 2006. - № 8.
ние бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований должно осуществляться за счет доходов и имущества предприятий, находящихся на их территории и физических лиц, проживающих на ней.
Подобная тенденция довольно давно прослеживается в финансовой науке. Еще в XIX веке В.А. Лебедев отмечал, что местные расходы, совершаемые исключительно в интересах данной местности, должны быть покрываемы из местных доходов, а не возлагаться на государственный бюджет центрального правительства, так как несправедливо возлагать на все общество те расходы, польза от которых касается только одной его части4.
Необходимо отметить, что эта схема работала удовлетворительно до тех пор, пока количество собственных источников доходов местных бюджетов было значительным. Но в начале 2000-х годов в нашей стране проводилась налоговая реформа, которая привела к кардинальному сокращению источников доходов местных бюджетов. Если в отдельные годы количество местных налогов доходило до 20, то с 2004 года - всего два. Это привело к тому, что в доходах местных бюджетов снизился удельный вес доходов, мобилизуемых на подведомственной территории (без учета безвозмездных перечислений из федерального бюджета), с 73,8% в 2000 г. до 60,1% в 2004 г. Доля местных налогов и сборов в местных бюджетах, составлявшая в 2000 г. 14,4%, снизилась в 2004 г. до 3,9%. Региональные и местные налоги в доходах территориальных бюджетов составили в 2004 г. 9,7% (в 2000 г. -19,0%)5.
Осознавая недостаточность собственных источников финансирования муниципальных бюджетов для обеспечения их жизнедеятельности, федеральный центр и субъекты РФ берут на себя обязанность по дополнительному финансированию муниципальных образований. Данное финансирование осуществляется или в виде выделения дополнительных источников доходов, или в виде предоставления дотаций, субвенций и субсидий. В качестве дополнительных источников доходов местных бюджетов Бюджетный кодекс РФ (ст.ст. 61, 61.1, 61.2) предусматривает отчисления
30 процентов налога на доходы физических лиц, государственной пошлины в отдельных случаях и части средств от двух специальных налоговых режимов. Однако данных налогов недостаточно, что подтверждается цифрами. Так по состоянию на 2007 год доля налоговых доходов в доходной части местных бюджетов составляет всего 36,1% (доходы от собственно местных налогов составляют 3,6%)6.
В результате основным источником доходов местных бюджетов являются межбюджетные трансферты, что отрицательно влияет на самостоятельность местных бюджетов. Есть и еще несколько недостатков схемы наполнения муниципальных бюджетов.
Во-первых, местное самоуправление не имеет права производить существенные изменения в указанной схеме. Исследователями неоднократно отмечалось,
4 Лебедев В.А. Местные налоги. Опыт исследования теории и практики местного налогообложения. СПб.: Типо-лит. А.М. Вольфа, 1896.
5 Заботы муниципальных финансистов // Финансы. - 2005. - № 8. - С. 26.
6 Сводная аналитическая записка по результатам экспертноаналитического мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 году». Утв. Коллегией Счетной палаты Российской Федерации от 18 апреля 2008 г. М., 2008. - Протокол № 16К(593). - п. 3. - С. 11.
что конституционное право местного самоуправления на установление местных налогов и сборов сведено почти исключительно к возможности выбора ставки, что перечень местных налогов определен исчерпывающе и состоит всего из 2 позиций - земельного налога и налога на имущество; каких-либо местных сборов не существует (хотя и есть соответствующая норма Конституции, их закрепляющая)7.
Подобная ситуация возникла в результате проводимой политики «бюджетного федерализма», в соответствии с которой источники доходов концентрируются на более высоком (преимущественно федеральном) уровне и затем выделяются на нижестоящие уровни. Это позволяет осуществлять жесткий контроль за расходованием бюджетных средств.
Во-вторых, централизованный контроль за расходованием средств не позволяет муниципальным образованиям самостоятельно определять вектор своего развития и использовать временно свободные средства по собственному усмотрению. В частности, на контроль расходования бюджетных средств также направлено решение о кассовом обслуживании исполнения бюджетов Федеральным казначейством. Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ с учетом положений статей 38.2 и 156 БК РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта РФ. Исключение сделано для субъектов РФ, которые обеспечивают полномочия по кассовому обслуживанию собственного бюджета за счет собственных доходов и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества.
Отдельно необходимо остановиться на доле налогообложения земли в рамках доходов бюджетной системы России в целом и бюджетов муниципальных образований, в частности.
В целом по Российской Федерации земельный налог не является существенным источником дохода. Например, за 2008 год земельного налога в целом по стране собрано чуть больше 80 млрд. рублей8. Учитывая, что всего доходов консолидированного бюджета РФ было собрано 16 триллионов 169 млрд. рублей, доля земельного налога в консолидированном бюджете РФ составляет около 0,5 процента. Для сравнения налог на прибыль организаций составляет более 2,5 триллионов рублей (15,4 %), а налог на доходы физических лиц - 1,66 триллиона рублей (10,2 %).
Учитывая скорое введение налога на недвижимость можно к земельному налогу прибавить налог на имущество физических лиц и рассчитать предполагаемую долю налога на недвижимость в доходах бюджетов. В консолидированном бюджете РФ за 2008 год налог на имущество физических лиц составляет всего 10,1 млрд. рублей. Сумма настолько несущественная в общих доходах государства, что ее можно считать статистической погрешностью - менее 0,1 % от консолидированного бюджета страны!
Даже если сложить поступления от земельного нало-
7 Пешин Н.Л. Проблемы становления отрасли муниципального права в условиях реформы местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 15.
8 Отчетность об исполнении федерального бюджета РФ за 2008
год: Сайт Федерального казначейства России URL:
http ://www.roskazna.ru/reports/cb.html.
га и налога на имущество физических лиц они составят в сумме 90,3 млрд. рублей. Консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют вместе 6 триллионов 199 млрд. рублей. Таким образом, суммарная доля земельного налога и налога на имущество физических лиц составляет 1,4 % в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ.
Анализируя консолидированные бюджеты субъектов РФ, возьмем в качестве примера Белгородскую область, Москву и Краснодарский край.
В Белгородской области в 2008 году земельного налога собрано более 2 млрд. рублей. Доходы консолидированного бюджета области составили 56,8 млрд. рублей. Таким образом, доля земельного налога в консолидированном бюджете области составила 3,5 %. При этом, консолидированные бюджеты муниципальных образований самостоятельно (без бюджета области) составили 31,9 млрд. рублей. В результате доля земельного налога в доходах местных бюджетов Белгородской области составила 6,3 %. А налог на имущество физических лиц можно вообще не учитывать, поскольку он составил всего 84 млн. рублей (0,2 %). В сумме всего 6,5 %. Однако в других регионах доля земельного налога и налога на имущество физических лиц значительно ниже.
В Краснодарском крае в 2008 году земельного налога собрано почти 4 млрд. рублей. Доходы консолидированного бюджета края составили более 140 млрд. рублей. Таким образом, доля земельного налога в консолидированном бюджете края составила 2,85 %. При этом, консолидированные бюджеты муниципальных образований составили 84,3 млрд. рублей - доля земельного налога 4,75 %. Налог на имущество физических лиц был собран в размере 463,5 млн. рублей (0,5 %). В сумме 5,25 %, что значительно ниже, чем в Белгородской области. При этом стоимость имущества и земли в Краснодарском крае существенно выше.
В городе Москве в 2008 году земельного налога собрано 3,14 млрд. рублей. Доходы консолидированного бюджета города составили 1 291 млрд. рублей. Таким образом, доля земельного налога в консолидированном бюджете города Москвы составила всего лишь
0,24 %. При этом налога на имущество физических лиц в Москве собрали чуть больше 1,2 млрд. рублей. В консолидированном бюджете города это составило
0,09%. В сумме 0,33%. И это при одной из самых высоких стоимостей жилья и земли в мире.
Вышеприведенные данные показывают явную недостаточность собственных источников местных бюджетов. Если для города Москвы это не является существенным и покрывается за счет других источников доходов, то для провинции подобная ситуация негативно сказывается на финансовой самостоятельности муниципальных образований и не позволяет им полно и качественно решать все стоящие перед ними задачи.
Представляется показательным пример других государств. В странах с хорошо развитой экономикой налог на недвижимость формирует значительную часть доходов местного бюджета. Например, в Голландии налог на недвижимость составляет 95% от всех поступлений в местные бюджеты, в Канаде - 80%, во Франции - 50%, в США в зависимости от штата доля налога в местном бюджете может составлять от 10 до 70%, в ряде стран с развивающейся экономикой - от 40 до 80%. Это совершенно справедливо - так наиболее просто организовать контроль над достоверностью
9
выплаты именно этих налогов9.
Таким образом, в развитых государствах доля поимущественных налогов существенно выше, чем в Российской Федерации. Это объясняется иным распределением налогов между центром и регионами, более развитой системой учета объектов недвижимости и дифференцированным подходом к установлению налоговых ставок.
Таким образом, назрела необходимость увеличения собственных доходов местных бюджетов. Для этого, необходимо или перераспределить налоги между уровнями бюджетной системы, или увеличить доходы муниципальных бюджетов за счет других источников. Перераспределение налогов в пользу муниципалитетов в настоящий момент приведет к невозможности решения задач, стоящих как перед федеральным уровнем, так и перед субъектами РФ. Поэтому необходимо искать другие возможности наполнения муниципальной казны.
Совершенствование налоговой базы местного самоуправления должно происходить путем увеличения собираемости налогов, закрепленных за муниципальным уровнем. Этого можно добиться, устранив дефекты в регулировании налоговых отношений на всех уровнях публичной власти, а также обеспечив надлежащее администрирование местных налогов за счет совершенствования деятельности органов местного самоуправления, органов государственной власти и их взаимодействия в данной сфере10.
Другим способом увеличения доли собственных налогов в доходной части местных бюджетов было бы законодательное установление срока обязательной регистрации прав собственности на недвижимое имущество (в том числе земельные участки), с определением налоговой ответственности за нарушения такого срока. На настоящий момент, земельным налогом облагаются только земельные участки, зарегистрированные у установленном порядке, что приводит к умышленному затягиванию процедуры регистрации.
Третьим способом является изменение структуры имущественных налогов, с целью их увеличения, за счет изменения системы учета недвижимости и дифференциации налоговых ставок.
В течение десятилетий в Российской Федерации создавались и действовали параллельно несколько систем учета земли и имущества физических лиц. Например, земельный кадастр существовал давно, а законодательное регулирование государственного земельного кадастра в Российской Федерации осуществляется с 2000 года, когда был принят Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»11.
В свою очередь учет объектов имущества граждан осуществлялся одновременно органами БТИ и органами государственного учета объектов недвижимости. Причем учет органов БТИ осуществляется по остаточной стоимости объектов. Указанные системы не были связаны между собой, что приводило к значительным материальным и трудовым затратам на ведение учета. Что, в свою очередь, приводило к наличию большого количества неучтенных объектов, в том числе объек-
9 Молчанов А.В. Пути и методы совершенствования местного самоуправления // Административное право. - 2008. - № 1.
10 Костюков А.Н. Мировой финансовый кризис и правовые формы антикризисного поведения субъектов Федерации и муниципальных образований в России (государственно-правовой аспект) // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 1.
11 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон
от 02.01.2000 г., № 28-ФЗ // СЗ РФ. - 10.01.2000. - № 2. - Ст. 149.
тов самовольной постройки и земельных участков, появившихся в результате самозахвата земель. В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда жилье лучшего качества и месторасположения по остаточной стоимости дешевле, чем крупнопанельные новостройки, а рыночная стоимость их значительно выше 12.
Разрешить данную странную ситуацию и обеспечить адекватное налогообложение недвижимости в целом и земельных участков, в частности, должно введение налога на недвижимость. Важным шагом на пути введения такого налога является принятие Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»13. Закон установил процедуры регистрации недвижимого имущества, информационного обеспечения процессов госконтроля, управления, экономической оценки и налогообложения недвижимого имущества, а также совершенствования деятельности в области формирования недвижимого имущества. Основной принцип - применение единой системы и технологии для создания и ведения Госнадзора недвижимости.
Создание государственного кадастра недвижимости позволит завершить реализацию продекларированной Налоговым кодексом возможности замены налогов на имущество, как организаций, так и физических лиц и земельного налога консолидированным налогом на недвижимость по решению органов власти субъектов РФ. Это позволит значительно увеличить поимущественные налоги для отдельных категорий граждан и отдельных строений, но не увеличит налоговую нагрузку на население в целом.
Резюмируя вышесказанное можно сделать следующие выводы.
1. Собственные источники доходов местных бюджетов состоят из земельного налога и налога на имущество физических лиц. Дополнительно в местные бюджеты зачисляется 30% налога на доходы физических лиц и часть средств, поступающих от единого налога на вмененный доход и единого сельскохозяйственного налога. Подобное малое количество собственных источников дохода стало результатом реализации политики «бюджетного федерализма», которая заключается в централизации большей части доходов на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.
Реализация мер централизации привела к тому, что бюджетные потоки удалось поставить под контроль, бюджетная дисциплина значительно улучшилась. Однако централизация привела к значительному сокращению собственных доходов местных бюджетов. В результате органы местного самоуправления вынуждены постоянно обращаться к органам власти субъектов РФ за источниками финансирования, что подрывает реальную самостоятельность местного самоуправления.
2. Налогообложение земли, наряду с налогообложением имущества физических лиц, так и не стало основой финансовой самостоятельности муниципальных образований. Наполнение местных бюджетов осуществляется, в основном за счет налога на доходы физических лиц и межбюджетных трансфертов из бюджета вышестоящего уровня.
Увеличение наполняемости местных бюджетов возможно за счет увеличения земельного налога и налога на имущество физических лиц. Однако, повышение поимущественной налоговой нагрузки на население в
12 Российские вести . - 2006. - № 31.
13 О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24.07.2007 г., № 221-ФЗ // СЗ РФ. - 30.07.2007. - № 31. -Ст. 4017.
условиях экономического кризиса представляется нецелесообразным, а новых источников доходов муниципальных образований реформирование налоговой и бюджетной системы не предполагает.
3. Ситуация может измениться после введения налога на недвижимость, который должен заменить земельный налог и налоги на имущество. Но эффективным изменением в поимущественном налогообложении можно будет считать только существенный пересмотр современной системы учета и исчисления ставок налогов.
В этой связи представляется правильным расчет налоговой базы налога на недвижимость на основе рыночной оценки объекта недвижимости. Одновременно необходимо изменение политики установления налоговых ставок, с их большей дифференциацией, в зависимости от целей использования объекта недвижимости, его месторасположения и цены. Это позволит установить для квартир малой площади и сельских домов малые ставки налога. С другой стороны для «дворцов» и «имений» необходимо установить максимально высокие ставки, поскольку если человек в состоянии купить имущество за несколько миллионов долларов, то и налог на это имущество должен составлять не 1000 рублей, а несколько миллионов рублей в год.
Подобные изменения позволят устранить существующий дисбаланс в бюджетной системе страны и сделают муниципальные образования финансово более самостоятельными, что положительно повлияет на социально-экономическую ситуацию в стране.
Список питерат уры:
1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г., № 145-ФЗ // СЗ РФ. - 03.08.1998. - № 31. - Ст. 3823.
2. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 г., № 146-ФЗ // Российская газета. - № 148-149. -06.08.1998.
3. О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 02.01.2000 г., № 28-ФЗ // СЗ РФ. -10.01.2000. - № 2. - Ст. 149.
4. О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24.07.2007 г., № 221-ФЗ // СЗ РФ. -30.07.2007. - № 31. - Ст. 4017.
5. Сводная аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 году». Утв. Коллегией Счетной палаты Российской Федерации от 18 апреля 2008 г. М., 2008. - Протокол № 16К(593). - п. 3. -С. 11.
6. Костюков А.Н. Мировой финансовый кризис и правовые формы антикризисного поведения субъектов Федерации и муниципальных образований в России (государственно-правовой аспект) // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 1.
7. Молчанов А.В. Пути и методы совершенствования местного самоуправления // Административное право. - 2008. - № 1.
8. Лебедев В.А. Местные налоги. Опыт исследования теории и практики местного налогообложения. СПб.: Типо-лит. А.М. Вольфа, 1896.
9. Перцева Е.М. Земельный налог как источник формирования местных бюджетов в РФ // Налоги (газета). - 2006. - № 8.
10. Пешин Н.Л. Проблемы становления отрасли муниципального права в условиях реформы местного
самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 15.
РЕЦЕНЗИЯ на научную статью аспиранта Алексеевой А.А.
«Роль земельного налога в формировании местных бюджетов»
В условиях продолжающегося мирового финансового кризиса вопросы формирования региональных и местных бюджетов встают особенно остро. Земельный налог исторически является одним из основных источников доходной части местных бюджетов. В данной сфере в последние годы происходят кардинальные изменения, которые поставили достаточно сложные вопросы перед юридической наукой. Таким образом, актуальность выбранной автором темы не вызывает сомнений.
В статье автор провела исчерпывающий анализ места земельного налога в финансовой системе России, определив, что он является одним из собственных налоговых источников доходов местных бюджетов. Автор провела сравнительный анализ доли земельного налога в муниципальных бюджетах разных субъектов РФ. Анализ показал крайне незначительную роль земельного налога в наполнении муниципальных бюджетов. Также автор рассмотрела роль и место налогообложения земли или недвижимости в других государствах и провела сравнительный анализ с Российской Федерацией. Автор сформулировала предложения по повышению роли налогообложения земли в наполнении доходной части местных бюджетов, в рамках внедрения государственного кадастра недвижимости и введения налога на недвижимость.
Проведенное Алексеевой А.А. исследование содержит целый ряд идей, положений и выводов, имеющих большое теоретическое значение. Статья написана последовательно и юридически грамотно. Проведенный анализ роли и места земельного налога в финансовой системе страны и предложения по повышению этой роли отличаются научной новизной и оригинальностью.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что научная статья Алексеевой А.А. на тему: «Роль земельного налога в формировании местных бюджетов» в полной мере отвечает требованиям, предъявляемым к подобного вида работам. Она представляет собой завершенное исследование актуальной проблемы юридической науки, имеет существенную научную и практическую значимость, содержит совокупность новых научных положений и может быть рекомендована к опубликованию.
Рецензент:
профессор кафедры международного права и государствоведения Белгородского государственного университета, д.ю.н., профессор
