CC BY
26Роль саморегулируемых организаций в обеспечении правового регулирования депозитарной деятельности
Журавлева Александра Олеговна
магистрант факультета управления и политики, МГИМО (У) МИД России, [email protected]
Для эффективного регулирования депозитарной деятельности необходим поиск правильного баланса между государственным регулированием и саморегулированием на рынке ценных бумаг. Ключевую роль здесь играют саморегулируемые организации (СРО), статус которых законодательно урегулирован в Российской Федерации и зарубежных государствах. В настоящей статье анализируются действующие нормы о саморегулировании в депозитарной деятельности, выявляются особенности опыта зарубежных государств (на примере США и Великобритании). Делается вывод о том, что императивные нормы государственного регулирования деятельности депозитариев должны сводиться к обеспечению трех основных функций: установлению базовых норм, формирующих правовой статус депозитария; формированию механизмов контроля за деятельностью депозитариев и других профессиональных участников рынка ценных бумаг; установлению механизмов юридической ответственности за недобросовестные или неправомерные действия. Оперативная же деятельность российских депозитариев должна основываться, преимущественно, на нормах саморегулируемых организаций, объединяющих депозитариев как профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Ключевые слова: депозитарии, депозитарная деятельность, фондовый рынок, рынок ценных бумаг, саморегуляция, мягкое право, саморегулируемые организации, СРО, профессиональные участники рынка ценных бумаг.
см
сч
о
сч
сч
01
2
34
В регулировании деятельности депозитариев в Российской Федерации непосредственное значение имеют саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг. Отметим несколько аспектов относительно саморегулирования как способа регулятивного воздействия на общественные отношения как таковые.
Законодательно вопросы саморегулирования субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в современной России урегулированы в Федеральном законе «О саморегулируемых организациях», принятом еще в 2007 г. (далее - Закон о СРО) [1].
В соответствии с ч.1 ст.2 Закона о СРО саморегулированием признается «самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил». При этом согласно ч.2 ст.2 данного закона под его действие подпадает исключительно саморегулирование, которое осуществляется посредством создания саморегулируемых организаций.
Вместе с тем, в юридической литературе достаточно распространенным является мнение о том, что понятие саморегулирования, закрепленное в Законе о СРО, является крайне узким.
Так, как, например, отмечает И.В. Ершова, в практике предпринимательской деятельности определенное распространение получили организации, которые, не являясь саморегулируемыми по своей организационно-правовой форме, тем не менее, осуществляют координацию ведения предпринимательской или профессиональной деятельности. В качестве примера она приводит Российский союз промышленников и предпринимателей, Ассоциацию российских банков и другие организации. Таким образом, И.В. Ершова делает вывод о том, что саморегулирование и саморегулируемые организации соотносятся между собой как общее и частное [2].
Д.А. Петров придерживается схожей позиции и полагает, что возможности саморегулирования субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности не исчерпываются случаями, перечисленными в Законе о СРО, которые по своей сути представляют «частичную замену государственного регулирования саморегулированием»
[3]. При этом Д.А. Петров выделяет такие виды саморегулирования, как:
1. Договорное саморегулирование, основанное на любом гражданско-правовом соглашении участников.
2. Корпоративное саморегулирование, выражающееся в виде принятие локальных актов.
3. Создание саморегулируемых организаций и участие в них [4].
По мнению О.Г. Карповича и Ю.В. Трунцевского, саморегулирование субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности может выражаться в виде чистого саморегулирования, мета-регулирования (саморегулирование осуществляется под контролем внешней третьей стороны) и регулируемого саморегулирования (правила и порядок саморегулирования определяются внешней третьей стороной). При этом к чистому саморегулированию авторы отнесли результат деятельности субъекта по самостоятельному подчинению установленным правилам. Итогом чистого саморегулирования О.Г. Карпович и Ю.В. Трунцевский называют договоры, коллективные соглашения, уставы организаций, а также локальные нормы организаций [5].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что саморегулирование субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности не исчерпывается созданием СРО. Соответственно, актами «мягкого» права могут выступать не только соглашения (стандарты, рекомендации), принимаемые в рамках саморегулируемых организаций, но и иные акты, в которых закрепляются правила поведения, не обеспеченные силой государственного принуждения, но исполняемые наравне с нормами права (соглашения между субъектами предпринимательской деятельности, локальные корпоративные акты и т.д.).
При этом, как отмечают О.Г. Карпович и Ю.В. Трунцевский, в настоящее время все большее распространение получает т.н. смешанное регулирование предпринимательской деятельности, которое предполагает параллельное сосуществование публичного (государственного) регулирования и частного саморегулирования определенных сфер общественной жизни, связанной с хозяйственной деятельностью. В рамках данной модели традиционное «жесткое» право представляет собой совокупность запретов, нарушение которых карается санкциями со стороны государства, а «мягкое» право реализуется в виде разнообразных актов саморегуляции субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности [5]. Деятельность депозитариев, равно как и иная активность на рынке ценных бумаг, видится нам одной из наиболее адекватных для целей подобного смешанного регулирования, в рамках которой жесткое и мягкое право будут находиться в некоем симбиозе.
Представляется, что одной из основных перспектив развития депозитарной деятельности в России является расширение коммуникаций между депозитариями посредством участия в СРО. По-
следние разрабатывают стандарты и правила, соблюдаемые субъектами депозитарной деятельности. Доктрина указывает и на необходимость разработки Кодекса Этики депозитария [6]. Мировая практика показывает, что саморегулирование на рынках ценных бумаг позволяет профессиональным участникам этого рынка самостоятельно разработать стандарты и внутренние правила своей деятельности, которые будут учитывать, в том числе, этический компонент. Высокая репутация депозитария выступает важным фактором в принятии инвестиционных решений, поэтому СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг стараются учитывать интересы инвесторов при разработке собственного регулирования. По сути, речь идет о формировании норм «мягкого права», которое не обеспечивается принудительной силой государства, но влияет на состояние рынка ценных бумаг, а в нашем случае - на качество деятельности по учету прав на ценные бумаги и хранения таких бумаг.
Действительно, усиление начал саморегулирования может привести к увеличению инвестиционной привлекательности российского рынка и, как следствие, привести к его росту. Как отмечается А. Саватюгиным, благоприятный правовой ландшафт для иностранных инвестиций придает гражданскому обороту стабильность и надежность [7].
На данный момент правовое регулирование деятельности СРО на рынке ценных бумаг имеет ряд проблем. Более того, в научных работах наблюдаются споры не только касательно объема должных полномочий, порядке создания таких организаций, но и по поводу целесообразности их использования. Что касается последнего пункта, считаем использование СРО безусловно важным, однако нельзя сказать, что деятельность СРО на российском рынке ценных бумаг лишено существенных недостатков.
Для ответа на вопрос о целесообразности использования действующей системы регулирования СРО в РФ, следует провести краткий компаративный анализ, в рамках которого удастся найти ответы на возникающие вопросы.
На американском рынке ценных бумаг действует две организации, которые именуются «саморегулируемыми»:
National Association of Securities Dealers («NASD»)
Каждый брокер и дилер США обязан зарегистрироваться в этой организации. Отсутствие членства подразумевает отсутствие у субъекта рынка ценных бумаг необходимой для осуществления деятельности лицензии. Как следствие, такой субъект не может являться членом биржи, осуществлять клиринговую и депозитарную деятельность. 3
Настоящая организация осуществляет правовое к регулирование отношений, являющихся общими о для большинства участников рынка ценных бумаг. | В руки данного лица были переданы некоторые гос- и ударственные полномочия, связанные с регулиро- л ванием деятельности СРО. При этом необходимо с понимать, что основным регулятором в данной Ь
сч сч о сч
сч
сфере является такой государственный орган, как Securities and Exchange Commission (SEC), с широкими полномочиями в сфере представительной, исполнительной и судебной власти.
Инфраструктурные организации на рынке ценных бумаг
Главным отличием второго вида СРО является добровольность участия. Однако значение этих организаций в США является достаточно высоким.
Данная группа юридических лиц, представленная во втором виде данной классификации, в первую очередь осуществляет общую организацию и регулирование деятельности других профессиональных участников рынка.
Та же самая тенденция прослеживается и в России: последние годы наблюдается усиление роли СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Что касается такой страны, как Великобритания, в ней данные полномочия переданы Кабинету министров. Данный орган является одним из основных в государстве, поэтому более склонен заниматься более общими вопросами правового регулирования. Осуществление конкретных мер, направленных на поддержание депозитарной деятельности в стране, было передано в руки такого органа, как Securities and Investments Board (SIB). Финансирование SIB осуществляется за счет взносов участников рынка, однако он не является СРО в классическом его понимании. Часть полномочий органа передается следующим саморегулируемым организациям:
The Securities and Futures Authority (SFA), которая осуществляет контроль за брокерами-дилерами LSE и иных британских бирж
The Investment Management Regulatory Organisation (IMRO), регулирующей деятельность управляющих компаний, попечителей, инвест- и пенсионных фондов.
Personal Investment Authority (PIA), осуществляющей управление за деятельностью управленцев и консультантов коллективных фондов.
Формально участие в саморегулируемых организациях в Великобритании необязательно. Данные организации даже не носят такого наименования, в отличие от России или США. Однако на практике их функции и деятельность аналогичны соответствующим американским практикам [8].
Российские нФо 15 видов, которые поднад-зорны Банку России, входят в СРО в соответствии с Федеральным законом «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» от 13.07.2015 № 223-Ф3 [9]. Банк России осуществляет надзор лишь за деятельностью т.н. актуариев, который подчиняются другим правовым актам.
Определим основные требования № 223-Ф3, предъявляемые к СРО некредитных финансовых организаций:
СРО обязаны неукоснительно осуществлять функции по защите и представлению интересов своих членов в органах власти;
Требование об избрании независимых директоров, однако закон не предъявляет требований к
тому, чтобы их было большинство в органах управления СРО;
Допускается создание нескольких СРО одного вида НФО, хотя закон устанавливает требование о минимальном проценте (26%) участия НФО в таком СРО.
Банк России ведет работу по фильтрации действующих СРО. На это указывает, что с 2017 по 2019 год из реестра было исключено пять СРО.
На наш взгляд, в современной России можно наблюдать наличие всех критериев, необходимых для развития консолидации касательно СРО. Отметим, что многими СРО на рынке ценных бумаг было выявлено желание объединиться с другими СРО. Некоторыми из них был подписан т.н. «Меморандум о взаимопонимании». Считаем, что через объединение СРО между собой в рамках деятельности на рынке ценных бумаг удастся достичь более высокого уровня унификации стандартов, а также регламентации процедур, что крайне благотворно скажется на правовом регулировании депозитарной деятельности [10].
В настоящее время Банком России утверждены 18 базовых стандартов. Всего в соответствии с Законом № 223-ФЗ планируется разработать 42 базовых стандарта по различным темам.
Разработка стандартов представляет особую важность, поскольку невозможно ограничиться лишь содержанием требований законодательства. Закон содержит в себе руководящие начала, на основании которых выстраивается правовое регулирование. Более детальные, технические требования определяются в других источниках, в том числе и в таких стандартах.
В соответствии с положениями российского права стоит отметить, что в качестве одной из основных функций СРО является обеспечение контроля за соблюдение законодательных требований профессиональными участниками рынка ценных бумаг. В связи с частичным пересечением надзора СРО и ЦБ РФ, ЦБ координирует надзорные мероприятия с мероприятиями, проводимыми СРО.
№ 223-ФЗ определяет, что для осуществления контроля СРО создается специализированный контрольный орган.
Статья 48 Закона о рынке ценных бумаг устанавливает, что членство в СРО является добровольным. В соответствии со ст. 30 Конституции РФ принуждение к вступлению в конкретную СРО недопустимо.
Также необходимо понимать, что поскольку СРО является некоммерческой организацией, ее деятельность регулируется ГК РФ, в том числе и статьей 1.
СРО создаются профессиональными участниками рынка в целях обеспечения условий деятельности, формирования и соблюдения профессиональных этических стандартов и, как видится, наиболее важное, в целях создания правил и стандартов осуществления тех или иных операций с ценными бумагами.
СРО используются в данной сфере также чтобы обеспечить дополнительный уровень защиты депонентов от нарушения их прав. Депозитарий должен соблюдать все права депонента, а СРО контролирует законность деятельности депозитариев, которые входят в СРО.
Доходы СРО применяются исключительно в целях поддержания жизнедеятельности организации. Необходимо понимать, что депозитарные организации не являются структурными частями СРО. Фактически это означает, что СРО только осуществляет контроль над такими организациями, а именно обеспечивают соблюдение такими организациями требований законодательство. Именно в данной связи СРО не напрямую влияют на деятельность депозитарных организаций, применяя те или иные непосредственные решения по тем или иным аспектам. Роль СРО заключается в общем контроле и поддержании эффективной и законной депозитарной деятельности.
Таким образом, СРО может способствовать тому, чтобы повысить данный уровень законность. В этих целях может быть оказана помощь в части подготовки персонала депозитарной организации. Возможность применения этой меры дополняет общие требования законодательства касательно прохождения квалификационных требований в рамках аттестации.
Также СРО, разумеется, обладает некоторыми существенными полномочиями в случае обнаружения фактов нарушения действующего законодательства, а также внутренних правил СРО; имеет право направить документы в компетентный государственный орган для лишения нарушителя разрешения на осуществление данной профессиональной деятельности.
Без организации депозитариев в СРО, на наш взгляд, не удастся добиться контроля за законностью деятельности депозитариев. Именно в данной связи в этой сфере столь важна роль императивного правового регулирования. Необходимо помнить, что общественные отношения, складывающиеся в рамках осуществления депозитарной деятельности, представляют достаточно высокое значение для экономического развития страны, а также в целях защиты прав участников рынка ценных бумаг, в том числе непрофессиональных его участников.
Литература
1. Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» // Собрание законодательства РФ, 03.12.2007, N 49, ст. 6076.
2. Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности // Предпринимательское право. Приложение «Право и Бизнес». 2014. №3.
3. Петров Д.А. Правовые и экономические предпосылки саморегулирования в сфере предпринимательства // Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. 2009. №3.
4. Петров Д.А. Правовой статус саморегулируемой организации в сфере предпринимательства. Дисс. ... докторара юрид. наук. СПб., 2016.
5. Карпович О.Г., Трунцевский Ю.В. Теория и современные практики комплаенса. Мировые модели противодействия криминальным угрозам: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2016.
6. Дурнов А.Н. Правовое регулирование предпринимательской деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг-депозитариев: дис. ... канд. юрид. Наук. М., 2005.
7. Саватюгин А. Два замечания о саморегулировании // Рынок ценных бумаг. - 2002. - № 22. - С. 36.
8. Абрамов А.Е. СРО: идеи, практика и предложения // Право и экономика. - 1999. - № 4. - С. 23-29.
9. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» от 13.07.2015 № 223-Ф3 // Собрание законодательства РФ", 20.07.2015, N 29 (часть I), ст. 4349.
10. Межрегиональный союз кредитных кооперативов «Опора кооперации», Межрегиональный союз кредитных кооперативов (СРО МСКК), СРО Союз КПК «Народные кассы - Союзсберзайм», Национальный Союз «Саморегулируемая организация кредитных потребительских кооперативов «Союзмикрофинанс»
The role of self-regulatory organizations in ensuring the legal regulation
of depository activities Zhuravleva A.O.
MGIMO (U) MFA of Russia
For effective regulation of depository activities, it is necessary to find the right balance between state regulation and self-regulation in the securities market. The key role here is played by self-regulatory organizations (SROs), whose status is legally regulated in the Russian Federation and foreign countries. This article analyzes the current norms on self-regulation in depository activities, reveals the features of the experience of foreign countries (using the example of the USA and Great Britain). It is concluded that the imperative norms of state regulation of the activity of depositories should be reduced to ensuring three main functions: the establishment of basic norms that form the legal status of the depository; formation of mechanisms for control over the activities of depositories and other professional participants in the securities market; establishing mechanisms for legal liability for dishonest or illegal actions. The operational activities of Russian depositories should be based primarily on the norms of self-regulatory organizations that unite depositories as professional participants in the securities market. Keywords: depositories, depository activities, stock market, securities market, self-regulation, soft law, self-regulatory organizations, SROs, professional participants in the securities market. References
1. Federal Law No. 315-FZ of 01.12.2007 "On Self-Regulatory Organizations"
// Collection of Legislation of the Russian Federation, 03.12.2007, No. 49, art. 6076.
2. Ershova I.V. Self-regulation of entrepreneurial and professional activities //
Entrepreneurial Law. Appendix "Law and Business". 2014. №3.
3. Petrov D.A. Legal and economic prerequisites for self-regulation in the field
of entrepreneurship // Russian Yearbook of Entrepreneurial (Commercial) Law. 2009. №3.
4. Petrov D.A. Legal status of a self-regulatory organization in the field of
entrepreneurship. Diss. ... doctorate in law. Sciences. SPb., 2016.
5. Karpovich O.G., Truntsevsky Yu.V. Theory and modern practices of
compliance. World models of countering criminal threats: Monograph. M.: UNITY-DANA; Law and Law, 2016.
6. Durnov A.N. Legal regulation of entrepreneurial activity of professional
participants in the securities market-depositories: dis. ... cand. legal Sciences. M., 2005.
7. Savatyugin A. Two comments on self-regulation // Securities market. - 2002.
- No. 22. - P. 36.
8. Abramov A.E. SRO: ideas, practice and suggestions // Law and Economics.
- 1999. - No. 4. - S. 23-29.
9. Federal Law "On Self-Regulatory Organizations in the Sphere of the Financial
Market" dated July 13, 2015 No. 223-FZ // Collection of Legislation of the Russian Federation, July 20, 2015, No. 29 (Part I), Article 4349.
10. Interregional Union of Credit Cooperatives "Opora Kooperatsii", Interregional Union of Credit Cooperatives (SRO MSKK), SRO Union of CPC "Narodnye Kassy - Soyuzsberzaym", National Union "Self-Regulatory Organization of Credit Consumer Cooperatives "Soyuzmikrofinance"
u
и *
о x
n
a
a) о т
V
