CC BY
96
вого образования в области налогообложения и обосновала позицию о необходимости при подготовке юристов в учебном процессе последовательно реализовы-вать принцип «синтеза экономических и правовых знаний, гражданского и налогового права», что может быть решено путем введения учебной дисциплины «Налоговое планирование в предпринимательской деятельности» в цикл дисциплин специализации7.
В целях единства реализации налогово-правовых норм на территории Российской Федерации представляется вполне своевременным и обоснованным предложить создание самостоятельной (отдельной) системы судопроизводства по налоговым спорам с отнесением их к подведомственности налоговых судов, как это практикуется в других странах.
1 Подробнее об этом см.: Петрова Г.В. Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования. М., 2003. С. 247-248; Kучерявенко Н.П. Курс налогового права: в 6 т. Т. 2: Введение в теорию налогового права. Харьков, 2004. С. 537-538.
2 См.: ^зырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М., 1993. С. 73-74; Основы налогового права: учебное пособие / под ред. Н.П. Кучерявенко. Харьков, 2003. С. 35.
3 См.: Вестник Высшего Арбитражного суда РФ. 2003. № 5; см. также: Чужикова Н.И. Проблемы правоприменения финансово-правовых актов // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития: в 5 ч. Ч. 4: Финансовое право: материалы Всероссийской научно-практической конференции (Воронеж, 14-15 ноября 2003 г.) / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2004. С. 161-169.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3436; 2010. № 49, ст. 6422.
5 См., например: Миронова С.М. Механизм разрешения налоговых споров в Российской Федерации (финансово-правой аспект). М., 2007. С. 161; Чекмышев K.Н. Судебные акты в системе налогово-правового регулирования: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 99 и др.
6 См.: ^знеченковаВ.Е. Налоговый процесс: теория и проблемы правоприменения. М., 2004; Староверова О.В., Эриашвили Н.Д. Налоговый процесс: учебное пособие для вузов / под ред. Н.М. Коршунова. М., 2004.
7 См.: Гусева Т.А. Правовое регулирование налогового планирования в предпринимательской деятельности: проблемы теории и практики: автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Саратов, 2008. С. 29-30.
С.М. Миронова
РОЛЬ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
В статье анализируется законодательство на предмет закрепления процедуры публичных слушаний по местному бюджету; исследуется практика их проведения; формулируется вывод о необходимости расширения форм участия граждан в вопросах принятия местного бюджета.
Ключевые слова: местный бюджет, бюджетный процесс, муниципальные образования, публичные слушания.
S.M. Mironova
THE ROLE OF PUBLIC HEARING IN THE BUDGET PROCESS MUNICIPALITY
The article analyzes the legislation to consolidate the procedures for public hearings on the local budget, and also studied the practice of their conduct, it is concluded on the need to expand forms of citizen participation in decision of the local budget.
Keywords: local budget, budget process, municipalities, public hearing.
© Миронова Светлана Михайловна, 2012
Кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой государственно-правовых дисциплин НОУ ВПО « Волгоградский институт экономики, социологии и права»; e-mail: [email protected]
Одним из основных общеотраслевых принципов финансового права в литературе называется участие граждан Российской Федерации, общественных организаций в финансовой деятельности государства и муниципальных образований1. Н.И. Химичева, раскрывая данный принцип, указывает, что он вытекает из положения ст. 32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это конституционное положение имеет прямое отношение к финансовой деятельности как составной части управления делами государства2.
Рассмотрим, как реализуется данный принцип при осуществлении бюджетного процесса в муниципальных образованиях.
Статья 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2010 г.)3 предусматривает, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. При этом в обязательном порядке на публичные слушания должны выноситься проект местного бюджета и отчет о его исполнении.
Рассмотрим, что собой представляют публичные слушания. Необходимо отметить, что данный правовой институт неоднократно становился предметом исследования в научной литературе4. Можно встретить различные определения публичных слушаний. Так, М.А. Очеретина под публичными слушаниями понимает урегулированную нормами права форму участия населения публичных об-3 разований в осуществлении публично-властных функций путем открытого непо-~ средственного обсуждения органами власти и гражданами проектов правовых ак-
СО
ш тов и других общественно значимых проблем и вынесения по ним рекомендаций, | обязательных для учета компетентными органами власти при принятии соответ-| ствующих решений5. С.С. Зенин рассматривает публичные слушания как форму | участия жителей муниципального образования в обсуждении вопросов местно° го значения и иных вопросов, затрагивающих интересы и права жителей, с це-
о
| лью учета мнения физических и юридических лиц6, выделяя их как консульта-
ч:
| тивную форму непосредственного народовластия.
>§ Другие авторы определяют публичные слушания как формы прямого воле-
| изъявления граждан рекомендательного характера наряду с правотворческой
| инициативой, собраниями, конференциями и территориальным общественным
5 7
0 самоуправлением7.
Признавая необходимость комплексного изучения общественных отношений, § связанных с процессом организации и проведения публичных слушаний, рассмо-§ трим, какое значение имеют публичные слушания при проведении бюджетного
1 процесса в муниципальных образованиях. Необходимо отметить, что данный во-| прос не получил должного исследования в научной литературе.
Бюджетный кодекс РФ (далее — БК РФ)8 не устанавливает каких-либо положений относительно проведения публичных слушаний по проекту местного бюджета, а также отчета о его исполнении. В первую очередь это объясняется тем, что в соответствии со ст. 187 БК РФ порядок рассмотрения проекта решения о местном бюджете и его утверждения определяется муниципальным правовым 174 актом представительного органа муниципального образования в соответствии с
требованиями БК РФ. То же касается и отчета об исполнении местного бюджета (ст. 264.5 БК РФ).
Необходимо отметить, что в литературе такое положение называют принципиальным недостатком БК РФ. О.А. Дементьева, рассматривая публичные слушания по проекту бюджета, высказывает мнение о том, что БК РФ должен содержать требования к объему выносимой на публичные слушания обязательной информации по проекту местного бюджета и отчету о его исполнении9. Однако именно по той причине, что в соответствии с БК РФ правовое регулирование бюджетного процесса в муниципальных образованиях осуществляется местными органами власти, представляется неверным включать положение о публичных слушаниях в указанный Кодекс, иначе придется полностью устанавливать бюджетный процесс на местном уровне БК РФ.
Таким образом, для определения данных процедур необходимо обратиться к муниципальным правовым актам. Следует выделить две группы муниципальных правовых актов: 1) посвященные бюджетному процессу; 2) посвященные проведению публичных слушаний.
В муниципальных правовых актах, посвященных бюджетному процессу, устанавливаются в т. ч. нормы, касающиеся проведения публичных слушаний по местному бюджету. Так, например, в Положении о бюджетном процессе в г. Волгограде10 установлены следующие положения о публичных слушаниях:
к полномочиям Волгоградской городской Думы отнесены назначение и проведение публичных слушаний по проекту бюджета г. Волгограда на очередной финансовый год и плановый период и отчету об исполнении бюджета г. Волгограда за отчетный финансовый год в установленном порядке (в течение 10 календарных дней ш со дня, следующего за днем внесения проектов решений Волгоградской городской н Думы о бюджете г. Волгограда на очередной финансовый год и плановый период); С
а
Администрация г. Волгограда в течение 3 календарных дней со дня, следую- т
о
щего за днем внесения проектов решений Волгоградской городской Думы о бюд- к
о
жете г. Волгограда на очередной финансовый год и плановый период в первом и о' втором чтениях в Волгоградскую городскую Думу, официально опубликовыва- | ет (обнародует) в установленном порядке проект бюджета г. Волгограда на оче- в
редной финансовый год и плановый период и решение Волгоградской городской нн
о
Думы о назначении публичных слушаний по проекту бюджета г. Волгограда на Ю очередной финансовый год и плановый период; и Волгоградская городская Дума не позднее 20 календарных дней после по- к лучения результатов проверки отчета об исполнении бюджета, проведенной а контрольно-счетной палатой г. Волгограда (заключения контрольно-счетной па- | латы г. Волгограда), проводит публичные слушания по отчету об исполнении бюд- | жета г. Волгограда за отчетный финансовый год. • Непосредственно сама процедура проведения публичных слушаний устанав- 8 ливается иными правовыми актами. ^ Пункт 4 ст. 28 Закона о местном самоуправлении устанавливает, что поря- § док организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в 175
публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Положения о публичных слушаниях по местным бюджетам закрепляются в уставах муниципальных образований, а также в специальных муниципальных правовых актах. Так, в Положении о порядке организации и проведения публичных слушаний в городском округе город-герой Волгоград11 ст. 14 посвящена проведению публичных слушаний по проекту бюджета г. Волгограда и отчету о его исполнении. Некоторые положения данной статьи воспроизводят нормы вышеназванного положения о бюджетном процессе в г. Волгограде. Кроме того, содержится ряд норм организационного характера, в частности:
1) решение Волгоградской городской Думы о назначении публичных слушаний по проекту отчета об исполнении бюджета г. Волгограда должно приниматься не позднее чем за 10 дней до даты рассмотрения указанного вопроса на публичных слушаниях;
2) решение Волгоградской городской Думы о назначении публичных слушаний по проекту отчета об исполнении бюджета г. Волгограда подлежит официальному опубликованию (обнародованию) в средствах массовой информации не позднее чем за 7 дней до проведения публичных слушаний;
3) в решении Волгоградской городской Думы о назначении публичных слушаний по проекту отчета об исполнении бюджета г. Волгограда указываются следующие сведения:
об инициаторах публичных слушаний;
вопрос публичных слушаний (проект отчета об исполнении бюджета); 2 организатор проведения публичных слушаний;
? срок подачи предложений и рекомендаций участниками публичных слуша-
8 ний по обсуждаемому вопросу;
время, место, куда направляются рекомендации и предложения по проекту I муниципального правового акта г. Волгограда;
1 дата, время, место проведения публичных слушаний;
| информация о порядке ознакомления с документами, предлагаемыми к рас-
| смотрению на публичных слушаниях;
| 4) протоколы публичных слушаний по проекту бюджета г. Волгограда на оче-
2 редной финансовый год, отчету о его исполнении направляются главе г. Волго-
° града, председателю Волгоградской городской Думы и являются обязательным
« приложением к проектам решений Волгоградской городской Думы по указано
| ным вопросам;
е 5) годовой отчет об исполнении бюджета г. Волгограда подлежит обязатель-
1 ному официальному опубликованию (обнародованию) в средствах массовой ин-° формации и размещению на официальном сайте администрации г. Волгограда в ¿5 установленном порядке.
I Необходимо отметить, что данная статья не устанавливает четких сроков рас-
| смотрения публичных слушаний по проекту местного бюджета, в отличие от отчета об исполнении бюджета. Таким образом, в этом случае должна применяться общая норма ст. 8 Положения, которая устанавливает, что решение Волгоградской городской Думы (постановление главы г. Волгограда) о назначении публичных слушаний должно приниматься не позднее чем за 15 дней до даты рассмотрения вопроса на публичных слушаниях, за исключением случаев, предусмо-176 тренных ст. 13-20 настоящего Положения.
На практике данная норма не всегда соблюдается. Так, например, в решении Волгоградской городской Думы от 15 ноября 2010 г. № 39/120412 установлено: «Назначить 23 ноября 2010 г. в 18.00 часов публичные слушания по проекту решения Волгоградской городской Думы "О бюджете Волгограда на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов"», т. е. 15-дневный срок, установленный Положением, не соблюден.
Такое нарушение законодательства в некоторых случаях просто не позволяет гражданам воспользоваться своим правом на участие в публичных слушаниях и тем самым выразить свою позицию по принятию местного бюджета или принятия отчета о его исполнении.
О.А. Дементьева обращает внимание на то обстоятельство, что некоторые, даже небольшие по объему, нормативные правовые акты муниципальных образований развивают и конкретизируют положения Федерального закона № 131-Ф3, а это можно рассматривать как действительную заинтересованность органов местного самоуправления в осуществлении населением местного самоуправления13.
В литературе также отмечается, что на практике во внутригородских муниципальных образованиях имеет место искажение установленной законом процедуры проведения публичных слушаний. Анализ ряда решений муниципальных собраний об утверждении отчета об исполнении бюджета внутригородских муниципальных образований в г. Москве показал, что проекты указанных муниципальных правовых актов на публичные слушания не выносились, в то время как уже принятые муниципальным собранием решения об утверждении отчета об исполнении бюджета, напротив, подлежали вынесению на публичные слушания14.
По меткому выражению О.А. Ежуковой, роль публичных слушаний как ин- ш ститута непосредственной демократии практически полностью нивелирована н проявляемым москвичами абсентеизмом, т. е. практически полным игнориро- С
а
ванием публичных слушаний15. К сожалению, наблюдается такая практика и в т
о
других регионах. к
о
Каковы же должны быть механизмы, которые помогут повысить роль публич- 0 ных слушаний при рассмотрении и принятии ряда важнейших муниципальных | правовых актов? о
Результаты публичных слушаний оформляются как резолюции или рекомен- н
о
дации и носят рекомендательный характер, т. е. не являются обязательными для Ю исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления16. Тем и самым ставится под сомнение сама сущность данного публичного института, и с
к
граждане, не уверенные в возможности повлиять на решение органов местного самоуправления, предпочитают и вовсе не участвовать ни в каких процедурах. Ц
е
Следует поддержать С.С. Зенина, который отмечает необходимость выработки | принципов проведения публичных слушаний как методики организации прове- • дения данной формы участия населения в осуществлении местного самоуправ- 58 ления17. При этом в настоящее время доработка предполагает взаимосвязь про- • екта соответствующего решения (акта) с предложениями участников публичных 2 слушаний, содержанием протокола и заключения публичных слушаний. С целью исключения возможных толкований понятия «доработка» имеет смысл раскрыть его на уровне федерального законодательства18.
Таким образом, отмечая важность надлежащего финансового обеспечения местного самоуправления и соответственно необходимость участия граждан в вопросах принятия местного бюджета, контроля за его исполнением, следует расширять 177
формы такого участия, в т. ч. и за счет активного участия граждан в публичных слушаниях по вопросам принятия местного бюджета и отчете о его исполнении.
1 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 47.
2 См.: Там же.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2011. № 1, ст. 54.
4 См., например: Дементьева О.А. О регламентации института публичных слушаний в муниципальных образованиях // Журнал российского права. 2010. № 11. С. 41-53; Ежукова О.А. Публичные слушания по вопросам местного значения в городе Москве: основы правового регулирования и практика // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 4. С. 63-66; Зенин С.С. Публичные слушания: понятие и признаки // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2 и др.
5 См.: Очеретина М.А. Понятие и типология института публичных слушаний // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 23.
6 См.: Зенин С.С. Указ. соч.
7 См., например: Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М., 2009.
8 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823.
9 К такой информации О.А. Дементьева предлагает отнести следующие вопросы: увеличение нормативов бюджетных расходов по каждому расходному обязательству, исполняемому за счет средств местного бюджета, и обоснование этого увеличения; перечень объектов, на которые планируется распространить капитальные расходы, объем планируемых работ, величина бюджетных средств; объем бюджетных средств на содержание органов местного самоуправления, их процент в общем объеме местного бюджета, количество местных чиновников и их заработная плата (см.: Дементьева О.А. Указ. соч. С. 50).
10 См.: Решение Волгоградской городской Думы от 25 июня 2008 г. № 6/171 «О Положении о бюджетном процессе в Волгограде» // Городские вести. Царицын — Сталинград — Волгоград. 2008. 14 авг.
11 См.: Решение Волгоградской городской Думы от 21 февраля 2007 г. № 41/1011 «О Положении о порядке организации и проведения публичных слушаний в городском округе город-герой Волгоград» // Волгоградская газета. 2007. 6 марта.
12 См.: Официальный сайт Волгоградской городской Думы. URL: http://www.volgsovet.ru/Act/ PublicHearings/Default.aspx (дата обращения: 27.02.20110.
13 См.: Дементьева О.А. Указ. соч. С. 51.
14 См.: Ежукова О.А. Указ. соч. С. 65.
15 См.: Там же.
16 См.: Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Указ. соч.
17 См.: Зенин С.С. Указ. соч.
18 См.: Помещикова С.А. Учет мнения граждан на публичных слушаниях // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20. С. 28.
И.А. Жестков
НЕОБОСНОВАННАЯ НАЛОГОВАЯ ВЫГОДА (ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)
Статья посвящена исследованию вопроса получения организацией налоговой выгоды. Анализируются положения законодательства РФ о признании затрат организации в составе расходов, уменьшающих налогооблагаемую прибыль; приводится классификация признаков, при которых налоговая выгода может быть признана необоснованной.
Ключевые слова: налогообложение, расходы организации, налоговый учет, налоговая выгода, необоснованная налоговая выгода.
I.A. Zhestkov
GROUNDLESS TAX BENEFIT (LEGAL ASPECTS)
The article deals with the research of the problem of organizations' tax benefits. There are analyzed the legislation regulations of Russian Federation of the organization's costs as the ones reducing taxable profit, there is given a classification of signs, which can cause tax benefits being recognized groundless.
Key words: taxation, organization's costs, tax accounting, tax benefit, groundless tax benefit.
© Жестков Игорь Александрович, 2012
Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
