CC BY
433
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
УДК 343.163 С. 55—60
РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
Горюнов В. Е.
Челябинский государственный университет E-mail:[email protected]
Карнакова А. Г.
Челябинский государственный университет E-mail: [email protected]
В статье рассмотрены важные аспекты организации прокурорского надзора за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних, проведён системный анализ законодательства, регламентирующего соблюдение прав несовершеннолетних. Также в статье рассмотрены направления прокурорского надзора в сфере обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних, а также определены основные организационные этапы деятельности прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав несовершеннолетних.
Ключевые слова: Прокуратура РФ, надзор, несовершеннолетние, законодательство о несовершеннолетних, направления прокурорского надзора, организация надзора.
THE ROLE OF THE PROCURACY OF THE RUSSIAN FEDERATION
IN THE IMPLEMENTATION OF SUPERVISION OVER OBSERVANCE OF RIGHTS AND LEGITIMATE INTERESTS OF MINORS
Goryunov V. E.
Chelyabinsk state University E-mail:[email protected]
Kornakova A. G.
Chelyabinsk state University E-mail: [email protected]
The article discusses the important aspects of the organization of the procuratorial supervision of the observance of the rights and legal interests of minorchildren, conducted a systematic analysis of legislation regulating the observance of the rights of minors. The article also considers the direction of prosecutorial supervision in the field of ensuring the rights and legal interests of minor children, as well as identifies the main organizational stages of the prosecutor's activities in supervising the observance of the rights of minor children.
Keywords: Prosecutor's Office of the Russian Federation, supervision, minorchildren, legislation on minors, directions of prosecutor's supervision, organization of supervision.
Введение
Проблема соблюдения прав несовершеннолетних является актуальной для всех государств ратифицировавших Конвенцию о защите прав ребёнка (1989 г.) [7]. Этот документ стал своеобразным правовым щитом, защищающим один из самых уязвимых слоёв населения планеты. В национальном законодательстве Российской Федерации нормы международных документов, охраняющих права ребёнка, нашли своё отражение в огромном числе нормативно правовых актов. Главной в этом ряду документов, разумеется, является Конституция РФ [1], которая провозгласила основные права и свободы человека неотчуждаемыми и принадлежащими
уголовных дел о преступлениях против несовершеннолетних. По статистике следственного ведомства больше всего преступлений совершали в отношении несовершеннолетних в возрасте 15—17 лет — число потерпевших составило 5225. Среди детей в возрасте от 11 до 14 лет потерпевших 3640, в возрасте 6—10 лет их 1647, до 5 лет — 789, а до года — 374 [10]. Следственный комитет приводит статистику уголовных преступлений против несовершеннолетних, не беря во внимание другие виды нарушений прав детей, которых ежедневно по нашей стране совершаются тысячи.
В целом ситуация по данным Росстата выглядит следующим образом (рис. 1):
100000
80000
60000
40000
20000
Число правнарушений, совершенных в отношении несовершеннолетних
I Число
правнарушений, совершенных в отношении несовершеннолетних
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Рис. 1. Число правонарушений, совершенных в отношении несовершеннолетних [8]
ему от рождения (п. 2 ст. 17) и вверила в охрану государства семью, материнство и детство (п. 1 ст. 38). В последующем, в целях исполнение Основного Закона, государственным аппаратом были приняты правовые меры охраны прав детей в РФ. В частности приняты Федеральные законы «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации» [5], «Об образовании» [6], Семейный кодекс РФ [3] и другие соответствующие им нормативно-правовые акты. В 2009 году Указом Президента № 986 была введена должность Уполномоченного по правам ребёнка в РФ. Все эти меры говорят о высокой заинтересованности государства в соблюдении прав и законных интересов несовершеннолетних во всех смежных с ними общественных отношениях.
Современная статистика приводит неутешительные цифры — за первые девять месяцев 2018 года было возбуждено 15,5 тыс.
Высокие показатели преступности в сфере прав несовершеннолетних могут являться отражением неслаженной работы семьи и государства. Разумеется, соблюдение прав ребёнка невозможно проконтролировать без осуществления надзора за исполнением законов, охраняющих эти права. Зачастую правоприменители сталкиваются с рядом проблем, возникающих при осуществлении контроля за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних. В частности, рассредоточенность норм, охраняющих права детей и неопределенность в правовом статусе субъектов, осуществляющих функции по контролю за соблюдением законности в сфере защиты прав несовершеннолетних, приводят к пробелам в соблюдении прав детей.
В странах Западной Европы и США права и интересы ребенка защищает специальная
судебно-правовая ветвь власти — ювеналь-ная юстиция. Она включает в себя полицию, суды, прокуроров, обвинителей и социальные службы, занимающиеся защитой прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. С 2010 года ведется обсуждение необходимости введения подобной системы в России. Однако из-за большого числа противников этой инициативы единого мнения в этом вопросе нет.
В настоящее время защиту прав ребенка в России осуществляют специальные органы и структуры государственной власти: Органы опеки и попечительства, Уполномоченный по правам ребенка (омбудсмен), Инспекция по делам несовершеннолетних.
Органы опеки и попечительства:
• осуществляют опеку над детьми, оставшимися без попечения родителей, участвуют в устройстве таких детей в семьи или специализированные учреждения;
• контролируют права детей в некоторых видах судебных споров между родителями;
• защищают права несовершеннолетних при сделках с недвижимостью, ипотечных сделках;
• участвуют в подборе и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами, попечителями или взять ребенка на воспитание в семью.
Комиссия по делам несовершеннолетних занимается вопросами профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних граждан Российской Федерации.
Уполномоченный по правам ребенка (омбудсмен)— независимое должностное лицо, контролирующее соблюдение прав ребенка со стороны общества. К омбудсмену можно обратиться в случае, если права ребенка были нарушены органами государственной власти, местного самоуправления или должностными лицами и работниками детских учреждений. Уполномоченный по правам ребенка вправе проводить проверку обстоятельств нарушения прав несовершеннолетнего и при необходимости обращаться в суд с просьбой о возбуждении дела. Итогом работы омбудсмена является восстановление нарушенных прав ребенка.
Региональные Уполномоченные по правам детей существуют в каждом субъекте РФ и назначаются главами регионов. На национальном уровне интересы детей защищает Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка А. В. Кузнецова [9].
Помимо специальных органов защиты прав ребёнка, контроль за соблюдением
прав и свобод несовершеннолетних возложен на Прокуратуру Российской Федерации, которая в свою очередь уполномочена от имени Российской Федерации вести надзор за упомянутыми выше ценностями. Однако, данное положение не закреплено в Конституции Российской Федерации,что вызывает некоторую неопределенность в определении назначения органов прокуратуры. Функции прокуратуры раскрываются законодателем в пункте 1 статьи 2 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Закон устанавливает, что прокуратура в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина [4].
Прокурорский надзор — это специфический вид государственной деятельности по обеспечению законности, выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона. Именно осуществление надзора является основным назначением органов прокуратуры согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [4].
Исходя из смысла статьи первой, можно сделать вывод о том, что права и законные интересы несовершеннолетних также входят в предмет надзора прокурорских работников, однако, включены в общий надзор и не выделены в вышеупомянутом законе как специфический предмет надзора. Отсутствие законодательного закрепления особого предмета надзора «соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних» в некотором смысле умаляет роль Прокуратуры РФ в соблюдении прав несовершеннолетних.
Многие исследователи неоднократно писали в своих трудах о необходимости выделения надзора за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних как специфической области надзора. Так, в своей диссертации «Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о несовершеннолетних (проблемы теории и практики)» А. С. Арутюнян аргументирует вывод о том, что отсутствие законодательно установленного предмета надзора влечёт за собой отсутствие однообразия в организации работы, что, по мнению автора, негативно сказывается на эффективности работы органов прокуратуры в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних [12, с. 9].
В статье «Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодёжи как приоритетное направление надзорной деятельности современной российской прокуратуры» доктор юридических наук профессор Г. Н. Королёв пишет, что надзор за соблюдением прав несовершеннолетних, как направление прокурорской деятельности, должен получить статус отрасли прокурорского надзора и найти законодательное закрепление в отдельной норме Федерального закона о прокуратуре [15, с. 96].
На наш взгляд, мнение о введении в Федеральный закон о прокуратуре положения, закрепляющего надзор за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних как отдельной отрасли прокурорского надзора, представляется справедливым и обоснованным, поскольку данный вид деятельности имеет фундаментальное значение и обладает специфическими характеристиками, позволяющими выделить его в отдельный вид.
Исходя из сфер общественной жизни, непосредственно связанных с соблюдением прав несовершеннолетних, и на основании ст. 129 Конституции РФ, Закона о прокуратуре, приказов Генпрокурора РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», от 07.12.2007 № 195, других организационно-распорядительных документов, регламентирующих деятельность органов прокуратуры в сфере защиты прав человека, работниками аппарата прокуратуры обеспечивается исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних по следующим основным направлениям:
— осуществление постоянного надзора за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних, своевременностью оказания помощи детям, находящимся в социально опасном положении, детям из малообеспеченных и многодетных семей;
— пресечение фактов жестокого обращения с детьми, физического, психического и сексуального насилия в семьях, воспитательных и образовательных учреждениях;
— своевременное и принципиальное реагирование на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних;
— надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции в основных сферах жизнедеятельности несовершеннолетних;
— надзор за соблюдением законодательства о противодействии молодежному экстремизму;
— надзор за соблюдением прав несовершеннолетних на свободу совести и вероисповеданий и др. [11, с. 384]
Многообразие направлений правоохранительной деятельности в сфере защиты законных интересов несовершеннолетних порождает потребность в четком определении полномочий прокурора в данной сфере. Полномочия прокурорапри осуществлении надзора за соблюдением прав несовершеннолетних определяются с учетом содержания специфического предмета данного направления надзора.
Предметом надзора с учетом положений статей 21, 26, 29 и 32 Закона о прокуратуре являются:
— соблюдение Конституции РФ и исполнение действующих на территории РФ законов о несовершеннолетних федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
— соответствие законам правовых актов, затрагивающих права несовершеннолетних, издаваемых вышеперечисленными органами и должностными лицами;
— соблюдение прав несовершеннолетних указанными органами и должностными лицами;
— надзор за исполнением законодательства о профилактике преступлений несовершеннолетних;
— надзор за исполнением законодательства о предупреждении и пресечении всех форм сексуальной и всех видов коммерческой эксплуатации и совершения иных преступлений против несовершеннолетних;
— надзор за соблюдением законности и целевым расходованием средств в учреждениях органов здравоохранения, образования и социальной зашиты населения;
— надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции в основных сферах жизнедеятельности несовершеннолетних;
— надзор за соблюдением законодательства о противодействии молодежному экстремизму и др. [11, с. 387]
Полномочия прокурора определяются нормами ст. 22, 27, 30, 33, 36 Закона о прокуратуре. Прокурор реализует их в полном объеме в процессе осуществления надзора за соблюдением прав несовершеннолетних с использованием актов прокурорского реагирования, предусмотренных Законом о прокуратуре (протест, представление, постановление, предостережение) и рядом других законодательных актов, а также посредством обращения в интересах несовершеннолетнего с заявлением (иском) в суд [11, с. 390].
Результативность работы по обеспечению прав несовершеннолетних напрямую зависит от грамотно организованной и планомерно выстроенной работы органов прокуратуры. Организация работы прокурора включает в себя:
— распределение обязанностей между работниками органа прокуратуры (отдела, управления) и возложение на работника обязанностей по осуществлению надзора за соблюдением прав несовершеннолетних;
— анализ состояния законности в рассматриваемой сфере, в том числе анализ статистической отчетности прокурора и поднадзорных органов;
— планирование работы в органах прокуратуры по надзору за соблюдением прав несовершеннолетних;
— подготовку методических рекомендаций и указаний по данному направлению надзора;
— организацию контроля исполнения поручений, проверок, решений, актов прокурорского реагирования;
— организацию взаимодействия между сотрудниками различных подразделений органа прокуратуры;
— делопроизводство в органах прокуратуры;
— организацию работы по разрешению обращений и приема граждан в органах прокуратуры;
— организацию систематизации нормативных правовых актов. Перечень мероприятий не является исчерпывающим, он совершенствуется в соответствии с новыми направлениями деятельности органов прокуратуры [11, с. 391].
Комплексная реализация и системный подход в работе органов прокуратуры позволяет эффективно реализовывать возложенные на прокуроров обязанности по надзору за соблюдением прав несовершеннолетних. В целях повышения эффективности прокурорского надзора в сфере обеспечения прав несовершеннолетних необходимо изменить локальный подход к организации самой надзорной деятельности. А именно, необходимо законодательно закрепить правовой статус прокуратуры в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, выделив надзор за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних в отдельную отрасль прокурорского надзора. Данное законодательное изменение позволит конкретизировать положение прокурорских работников среди других государственных лиц и органов, осуществляющих работу по охране прав и свобод ребёнка.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 31.
2. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи : приказ Генпрокуратуры РФ от 26.11.2007 № 188 // Законность. — 2008. — № 2.
3. Семейный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 29 декабря 1995 г. № 223-Ф3 // Российская газета. — 1996. — 27 янв.
4. О прокуратуре Российской Федерации : федер. от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 27.12.2018) // Российская газета. — 1992. — № 39.
5. Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации : федер. закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31.
6. Об образовании в Российской Федерации : федер. закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 06.03.2019) // Российская газета. — 2012. — № 303.
7. Конвенция о правах ребенка. Одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989. Вступила в силу для СССР 15.09.1990 // Сборник международных договоров СССР. — 1993. — Вып. XLVI.
8. Официальная статистика. Население. Семья, материнство и детство: [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики. —URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/ rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/motherhood/ (дата обращения: 20.04.2019).
9. Кузнецова Анна Юрьевна [Электронный ресурс] // Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка — URL: http://deti.gov.ru/persons/kuznetsova (дата обращения: 20.04.2019).
10. Детский ужас. СКР привел статистику преступлений против малолетних [Электронный ресурс] // Российская газета. — 2018. — 20 нояб. — URL: https://rg.ru/2018/11/20/skr-rasskazal-o-statistike-prestuplenij-protiv-maloletnih.html (дата обращения: 20.04.2019).
11. Настольная книга прокурора. В 2 т. Т. 1 : практич. пособие / Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации ; [под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус; науч. ред. А. Ю. Винокуров]. — 3-е изд. — М. : Издательство Юрайт, 2016. — 449 с.
12. Арутюнян, А. С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних: проблемы теории и практики : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А. С. Арутюнян. — М., 2012. — 28 с.
13. Ермаков, А. В. Организация прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А. В. Ермаков. — М., 2007. — 23 с.
14. Корнилова, Е. В. Конституционные основы деятельности прокуратуры по обеспечению прав несовершеннолетних / Е. В. Корнилова // Вестник Пензенского гос. университета. — 2017. — № 2. — С. 45—47.
15. Королев, Г. Н. Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодёжи как приоритетное направление деятельности современной прокуратуры / Г. Н. Королев // Сборник трудов конференции «Социально-правовая защита детства как приоритетное направление государственной политики». — Чебоксары : Чувашский государственный университет им. И. Н. Ульянова, 2018. — С. 291—297.
References:
1. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii. Prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 (red. ot 21.07.2014) // Sobranie zakonodatelstva Rossiyskoy Federatsii. — 2014. — № 31.
2. Ob organizatsii prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov o nesovershennoletnikh i molodezhi : prikaz Genprokuratury RF ot 26.11.2007 № 188 // Zakonnost. — 2008. — № 2.
3. Semeynyy kodeks Rossiyskoy Federatsii : feder. zakon ot 29 dekabrya 1995 g. № 223-FZ // Rossiyskaya gazeta. — 1996. — 27 yanv.
4. O prokurature Rossiyskoy Federatsii : feder. ot 17 yanvarya 1992 g. № 2202-1 (red. ot 27.12.2018) // Rossiyskaya gazeta. — 1992. — № 39.
5. Ob osnovnykh garantiyakh prav rebenka v Rossiyskoy Federatsii : feder. zakon ot 24 iyulya 1998 g. № 124-FZ // Sobranie zakonodatelstva Rossiyskoy Federatsii. — 1998. — № 31.
6. Ob obrazovanii v Rossiyskoy Federatsii : feder. zakon ot 29 dekabrya 2012 g. № 273-FZ (red. ot 06.03.2019) // Rossiyskaya gazeta. — 2012. — № 303.
7. Konventsiya o pravakh rebenka. Odobrena Generalnoy Assambleey OON 20.11.1989. Vstupila v silu dlya SSSR 15.09.1990 // Sbornik mezhdunarodnykh dogovorov SSSR. — 1993. — Vyp. XLVI.
8. Ofitsialnaya statistika. Naselenie. Semya, materinstvo i detstvo: [Elektronnyy resurs] // Federalnaya sluzhba gosudarstvennoy statistiki. —URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/ statistics/population/motherhood/ (data obrashcheniya: 20.04.2019).
9. Kuznetsova Anna Yurevna [Elektronnyy resurs] // Upolnomochennyy pri Prezidente Rossiyskoy Federatsii po pravam rebenka — URL: http://deti.gov.ru/persons/kuznetsova (data obrashcheniya: 20.04.2019).
10. Detskiy uzhas. SKR privel statistiku prestupleniy protiv maloletnikh [Elektronnyy resurs] // Rossiyskaya gazeta. — 2018. — 20 noyab. — URL: https://rg.ru/2018/11/20/skr-rasskazal-o-statistike-prestuplenij-protiv-maloletnih.html (data obrashcheniya: 20.04.2019).
11. Nastolnaya kniga prokurora. V 2 t. T 1 : praktich. posobie / Akademiya Generalnoy prokuratury Rossiyskoy Federatsii ; [pod obshch. red. S. G. Kekhlerova, O. S. Kapinus; nauch. red. A. Yu. Vinokurov]. — 3-e izd. — M. : Izdatelstvo Yurayt, 2016. — 449 s.
12. Arutyunyan, A. S. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem zakonodatelstva o nesovershennoletnikh: problemy teorii i praktiki : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk / A. S. Arutyunyan. — M., 2012. — 28 s.
13. Yermakov, A. V. Organizatsiya prokurorskogo nadzora v sfere zashchity prav nesovershennoletnikh : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk / A. V. Yermakov. — M., 2007. — 23 s.
14. Kornilova, Ye. V Konstitutsionnye osnovy deyatelnosti prokuratury po obespecheniyu prav nesovershennoletnikh / Ye. V Kornilova // Vestnik Penzenskogo gos. universiteta. — 2017. — № 2. — S. 45—47.
15. Korolev, G. N. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem zakonov o nesovershennoletnikh i molodezhi kak prioritetnoe napravlenie deyatelnosti sovremennoy prokuratury / G. N. Korolev // Sbornik trudov konferentsii «Sotsialno-pravovaya zashchita detstva kak prioritetnoe napravlenie gosudarstvennoy politiki». — Cheboksary : Chuvashskiy gosudarstvennyy universitet im. I. N. Ulyanova, 2018. — S. 291—297.
Дата поступления статьи в редакцию: 24.06.2019.
