CC BY
59
дискуссия
журнал научных публикаций
Н
Г.Ю. Пахальчак, канд. экон. наук, профессор, кафедра корпоративной экономики управления и оценки бизнеса, Уральский государственный экономический университет, г. Екатеринбург, Россия, pgu@usue.ru
РОЛЬ ПАРТНЕРСТВА ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА В ЭКОНОМИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПРИОРИТЕТНЫХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ
В данной статье представлены результаты изучения роли партнерства государства и бизнеса в экономическом регулировании приоритетных экологических проблем. На современном этапе наиболее остро стоит проблема ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью, решение которой имеет высокую социальную значимость, так как обеспечивает повышение качества жизни населения. Для решения этой проблемы требуются значительные финансовые средства, которыми ни федеральный, ни региональные бюджеты не располагают. В тоже время инвестиции в проекты по ликвидации экологического ущерба могут быть экономически привлекательными для частных инвесторов. Таким образом, имеются необходимые предпосылки для развития государственно-частного партнерства в этой сфере деятельности. Для практической реализации механизма государственно-частного партнерства в Свердловской области автором предложена система, включающая три этапа: организационно-подготовительный (оценка и отбор проектов ГЧП на основе механизма портфельного управления); нормативно-правовой (выбор в качестве основной формы концессионного соглашения по схеме DBFOT (проектирование, финансирование, строительство, эксплуатация и передача); практический (реализация инвестиционных проектов). Однако успех предложенной модели, подчеркивает автор, возможен только при наличии хорошо отработанных правовых и экономических механизмов взаимодействия органов государственной власти и бизнес-сообщества.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, ликвидация экологического ущерба, экономическое регулирование, государственная поддержка, инвестиционные проекты.
В настоящее время партнерство государства и бизнеса в экологической сфере не получило должного развития, хотя актуальность и перспективность развития механизмов такого партнерства не вызывает сомнений ни у представителей государства, ни у представителей бизнеса, что подтверждается результатами «Исследования институциональных особенностей формирования
и развития механизмов эффективного партнерства государства и бизнеса в стейкхол-дерской модели корпоративного управления: микроэкономический и региональный аспект» (грант РФФИ-Урал № 13-06-96038р_ урал_а)»1. Целью данной статьи является раскрытие роли партнерства государства и бизнеса в экономическом регулировании приоритетных экологических проблем, од-
* Публикация подготовлена при финансовой поддержке Российского Фонда фундаментальных исследований в рамках исследовательского проекта «Исследование институциональных особенностей формирования и развития механизмов эффективного партнерства государства и бизнеса в стейкхолдерской модели корпоративного управления: микроэкономический и региональный аспект» (грант РФФИ-Урал № 13-06-96038р_урал_а), проект 2013 года.
ДИСКУССИЯ 4
журнал научных публикаций Ц
ной из которых, по мнению автора статьи, является проблема ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью.
Интенсивная индустриализация и экстенсивная добыча природных ресурсов в ХХ столетии на всей территории Российской Федерации, высокая степень износа основных фондов, технологическая отсталость основных «природоза-грязняющих» производств (горнодобывающих, металлургических, энергетических и других) оставили после себя наследие в виде серьезного экологического ущерба. Ситуация усугубляется значительным количеством экологически опасных объектов, ставших бесхозяйными в результате приватизации в 90-х годах, когда предприятия «сбрасывали» экономически невыгодные активы.
По данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации на конец 2013 года зафиксировано более 300 объектов накопленного экологического ущерба (бесхозяйные промышленные площадки, отвалы, шламохранилища и другие объекты размещения опасных отходов). Эти объекты занимают значительные площади земель, опасные химические вещества попадают в грунтовые воды, что приводит к загрязнению поверхностных и подземных водных объектов, в том числе источников водоснабжения, и к нарушению геохимического баланса территорий. Примерно на 15% территории Российской Федерации, где сконцентрировано 60% населения и производится основная часть ВВП, качество окружающей среды является неудов-летворительным2.
Поэтому ликвидация накопленного экологического ущерба не только решает экологические проблемы, но и обеспечивает решение социальной задачи — обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности населения, проживающего на загрязненных территориях. При этом решение проблемы ликвидации накопленного экологического ущерба связано с серьезными
финансовыми затратами (около 220 млрд. рублей), которые, по мнению автора, не могут быть осуществлены только за счет бюджетных средств — здесь потребуется серьезная работа по привлечению средств частных инвесторов на экономически взаимовыгодных условиях.
По данным предварительной оценки Минприроды России, приведенной в проекте федеральной целевой программы «Ликвидация накопленного экологического ущерба на 2014— 2025 годы», наиболее проблемными субъектами Российской Федерации являются Забайкальский край, Кемеровская и Свердловская области, Республика Саха (Якутия). Для Свердловской области экологический ущерб связан в первую очередь с накоплением значительного количества отходов производства и потребления (около 9 млрд. тонн). По объемам накопленных отходов область занимает четвертое место в Российской Федерации и первое в Уральском регионе. Более 96% составляют отходы добывающей и горно-обогатительной промышленности, которые находятся на территории 307 объектов размещения отходов, занимающих площадь более 15 тыс. га. Из них 37 объектов (12,1%) являются бесхозяйными, поддержание их экологической безопасности осуществляется за счет средств областного бюджета3.
Основным направлением решения проблемы накопленных отходов является их переработка с последующей санацией загрязненных территорий и рекультивацией нарушенных земель.
Опыт такого решения проблемы у Свердловской области уже был: в 1996 году Правительством Свердловской области была утверждена областная целевая программа «Переработка техногенных образований Свердловской области». Процедуру разработки программы и ее последующую реализацию можно считать первым достаточно масштабным проектом партнерства государства и бизнеса в экологической сфере. Программа представляла собой ком-
Интенсивная индустриализация
и экстенсивная добыча природных ресурсов в ХХ столетии на всей территории Российской Федерации, высокая степень износа основных фондов, технологическая отсталость основных «природозагрязняющих» производств оставили после себя наследие в виде серьезного экологического ущерба.
дискуссия
журнал научных публикаций
плекс мероприятий по внедрению малоотходных технологий переработки отходов производства и потребления, инициированный предприятиями (в первую очередь горнодобывающими и металлургическими) совместно с научными учреждениями, оцененный экспертами по эффективности и приоритетности исполнения, согласованный природоохранными службами и общественными экологическими организациями. В программе предусматривались взаимные обязательства бизнеса и органов государственной власти Свердловской области по реализации программы, включая государственную поддержку проектов в форме субсидий, льготных кредитов (под ставки Центробанка) из областного бюджета, фонда поддержки предприятий малого и среднего бизнеса. Реализация этой программы осуществлялась в течение 15 лет и, безусловно, имела позитивные результаты: почти вдвое увеличились объемы переработки отходов производства, были внедрены новые малоотходные технологии, ряду предприятий была оказана государственная поддержка. Однако изменение федерального бюджетного и налогового законодательства в начале 2000-х годов не позволило в полном объеме использовать предусмотренные формы государственной поддержки и это стало одной из основных причин отказа предприятий от участия в реализации программы и ее последующего закрытия.
В настоящее время разработана новая «Стратегия обращения с отходами производства на территории Свердловской области до 2030 года», принятие которой планируется Правительством Свердловской области до конца 2014 года. Принимая участие в обсуждении стратегии в качестве эксперта Уральской торгово-промышленной палаты, автор статьи считает целесообразным учесть как позитивный, так и негативный опыт реализации вышеуказанной программы и более подробно представить в рамках стратегии методы экономического регулирования процессов переработки отходов, в том числе механизмы партнерства государства и бизнеса.
В обсуждаемом варианте проекта документа разработчики предусматривают:
— совершенствование механизмов экономического регулирования деятельности по обращению с отходами производства;
— создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в сферу обращения с отходами производства;
— создание экономических условий для наиболее полного вовлечения в хозяйственный оборот отходов производства;
— развитие государственно-частного партнерства (ГЧП) в сфере обращения с отходами производства, оказание государственной поддержки предприятиям малого и среднего бизнеса, осуществляющим деятельность в сфере обращения с отходами производства.
ДИСКУССИЯ 4
журнал научных публикаций Ц
Рассматривая ГЧП как один из инструментов экономического регулирования, автор поддерживает данное предложение, но в такой форме считает его непродуктивным: декларации о развитии ГЧП в экологической сфере фигурируют во многих федеральных документах экологической направленности, но результатов эффективного развития партнерства государства и бизнеса в этой сфере практически нет.
Даже рассма-
триваемый в качестве наиболее успешного ГЧП — проект строительства завода по переработке твердых бытовых отходов в Санкт-Петербурге (стоимостью около 300 млн. евро) на сегодняшний день находится на стадии согласования и предпроектных проработок.
Причиной этому является отсутствие системы или модели развития механизмов ГЧП в экологической сфере, включая переработку отходов.
Определяя сущность ГЧП как «взаимодействие государства и бизнеса для решения социальных общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях», мы можем обосновать актуальность и перспективность развития ГЧП в сфере переработки отходов4. Поскольку объекты размещения отходов являются источниками загрязнения атмосферного воздуха, водных объектов, почв и негативно влияют на среду обитания населения, их переработка улучшает качество жизни граждан, а это, безусловно, социально и общественно значимая задача, так как Конституция РФ предусматривает обязательства государства перед гражданами по созданию благоприятной окружающей среды. Партнерские отношения власти и бизнеса для решения проблемы переработки отходов могут быть взаимовыгодными, так как многие объекты размещения отходов можно считать техногенными месторождениями, разработка которых экономически более выгодна, чем разработка месторождений природных ресурсов. Многие техногенные образования, по оценке специалистов, характеризуются промышленно значимым содержани-
ем в них одного или нескольких элементов. По запасам они соизмеримы с небольшими месторождениями. Шлаки черной металлургии содержат до 15% металлического и 27% оксидного железа, а в железной окалине концентрация оксидов железа достигает 96%; в красных шламах алюминиевой промышленности концентрация оксидов железа достигает 45—50%, глинозема 12—16%; шлаки и шла-мы от производства меди содержат медь, редко -земельные металлы, золото, платину, цинк, свинец и другие металлы5. Однако многие предприятия, образовавшие эти отходы и являющиеся по российскому законодательству их собственниками, не спешат инвестировать в их переработку, не рассчитывая на поддержку государства и опасаясь рисков невозврата капитала.
Перспективным инструментом для привлечения инвесторов к реализации проектов в этой сфере является развитие государственно-частного партнерства, основными принципами которого является консолидация ресурсов государства и бизнеса и пропорциональное распределение финансовых рисков и достигнутых результатов6.
Предпосылки для развития ГЧП в сфере переработки отходов уже существуют, что подтверждается факторами, приведенными в таблице.
Указанные факторы позволяют утверждать, что в современных условиях дефицита бюджетных средств партнерство государства и бизнеса для решения экологических проблем является актуальным и выгодным для обеих сторон.
Для того чтобы ГЧП получило широкое использование в качестве экономического механизма, стимулирующего развитие предпринимательской деятельности в сфере переработки отходов производства и потребления, необходимо разработать стабильные, прозрачные, взаимовыгодные правила взаимодействия государства и бизнеса на основе равноценного разделения рисков и доходов от реализации проектов ГЧП. И эти правила должны быть закреплены не только в специ-
Поскольку объекты размещения отходов являются источниками загрязнения атмосферного воздуха, водных объектов, почв и негативно влияют на среду обитания населения, их переработка
улучшает качество жизни граждан, а это, безусловно, социально и общественно значимая задача.
дискуссия
журнал научных публикаций
Основные выгоды государства и бизнеса в результате развития ГЧП в сфере переработки отходов
Для государства Для бизнеса
Решается проблема переработки отходов, снижается риск загрязнения окружающей среды Частная компания получает в долговременное владение и пользование государственные активы, в первую очередь земельные участки и их инфраструктурное обеспечение, в т. ч. на льготных условиях
Перекладываются на бизнес расходы по инвестированию проектов переработки отходов, содержанию бесхозяйных объектов размещения отходов и эксплуатации инфраструктурных объектов складирования и переработки отходов Минимизация рисков. Гарантии возврата инвестиций за счет тарифной составляющей на обращение с отходами или государственной поддержки в различных формах. Снижение издержек на размещение собственных отходов производства и потребления
Появляются новые источники инвестиций в сферу переработки отходов Возможность повысить устойчивость компании в условиях снижения спроса в профильной сфере частного бизнеса
Увеличивается вероятность оперативности достижения результатов (частный инвестор ориентирован на получение максимальной прибыли в минимальные сроки) Демонстрация социальной ответственности и учет экологических интересов основных стейкхолдеров в лице государства, местного сообщества
Внедряются наиболее эффективные технологии и инновационные подходы к комплексной малоотходной переработке отходов с извлечением полезных компонентов Повышение имиджа компании, снижение административного воздействия со стороны органов государственной власти
альном законе РФ, регулирующем отношения в сфере ГЧП (подготовку соглашений о ГЧП, их заключение, исполнение, прекращение и т. д.). Необходима также гармонизация различных законодательных актов, включая налоговое, бюджетное, земельное, экологическое законодательства.
Вместе с тем отдельные регионы, не дожидаясь федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, предпринимают действия по развитию ГЧП. Свердловская область одна из первых приняла региональный закон о ГЧП, реализация которого осложняется отсутствием федерального законодательства (например, в части предоставления земельных участков под инфраструктурные про- :
екты). Тем не менее наличие регионального законодательства и определенный опыт реализации проектов ГЧП в сфере жилищного и социального строительства позволяет предложить систему развития ГЧП для решения проблемы переработки отходов в Свердловской области.
По мнению автора, необходимо выделить несколько этапов развития ГЧП в этой сфере:
На обеспечение экологической безопасности этих объектов, в целях предотвращения загрязнения питьевых водоемов городов Нижнего Тагила и Екатеринбурга, ежегодно из областного бюджета направля ется около 100 млн. рублей.
I этап — организационно подготовительный,
II этап — нормативно правовой,
III этап — практический (реализация инвестиционных проектов).
На первом этапе необходимо провести оценку объектов размещения отходов и сформировать перечень первоочередных объектов для переработки отходов с учетом основных принципов ГЧП: социальной значимости и коммерческого интереса для бизнеса. Сразу в число приоритетных можно выделить ряд объектов размещения отходов, относящихся к бесхозяйным — шламонакопители старых, «брошенных» рудников на территории Кировградского = и Дегтярского муниципальных образований. На обеспечение экологической безопасности этих объектов, в целях предотвращения загрязнения питьевых водоемов городов Нижнего Тагила и Екатеринбурга, ежегодно из областно-= го бюджета направляется около 100 млн. рублей. В тоже время переработка отходов (шламов, содержащих медь, железо, редкоземельные металлы), по оценке специалистов, экономически вы-
дискуссия t
журнал научных публикаций Ц
годна. Частные инвестиции в эти проекты позволят государству сэкономить бюджетные средства, а инвестору извлечь доход. Отбор и оценка проектов ГЧП должны производиться на основе специально разработанного методического инструментария, который может базироваться на механизме портфельного управления7.
На втором этапе необходимо определить формы ГЧП для реализации проектов по переработке отходов. По предварительной оценке, наиболее перспективной формой является концессионное соглашение по схеме DBFOT (проектирование, финансирование, строительство, эксплуатация и передача). Данная схема предполагает, что частный бизнес на основе долгосрочного концессионного соглашения проектирует, финансирует, строит сооружения по переработке отходов, извлекает из отходов полезные элементы, обеспечивает безопасное размещение неутилизированной составляющей отходов, проводит санацию загрязненной территории и по истечении срока действия соглашения передает муниципалитету рекультивированный земельный участок, на котором ранее размещались отходы. На этом этапе необходимо также урегулировать вопросы собственности, взаимной ответственности и распределения рисков между бизнесом, органами государственной власти Свердловской области, местными органами власти и общественными организациями, которые с пристальным вниманием следят за размещением новых производств промышленного назначения. Одним из инструментов минимизации и распределения рисков между государством и бизнесом является государственная поддержка в форме налоговых льгот (например, по плате за землю под объектами переработки отходов, налогу на специализированное имущество), предоставления государственных кредитов с возможностью последующей реструктуризации задолженности; использования государственных гарантий по обязательствам инвестора.
На третьем этапе определяются участники ГЧП, в том числе государственный координатор, действующий от лица Правительства Свердловской области; заключаются концессионные соглашения на условиях,
определенных региональными нормативно-правовыми актами, на долгосрочную перспективу (10—25 лет) с учетом технологических сроков, необходимых для всего комплекса мероприятий по переработке отходов; концессионером реализуется проект по переработке отходов на условиях, определенных в концессионном соглашении, под контролем государственного координатора.
Таким образом, роль партнерства государства и бизнеса в решении экологических проблем может быть существенной при наличии хорошо отработанных правовых и экономических механизмов взаимодействия органов государственной власти и бизнес-сообщества, -'jjjj
Литература
1. Пахальчак Г.Ю. О перспективах развития механизмов государственно-частного партнерства в экологической сфере // Дискуссия. 2013. № 9 (39). С. 77-85.
2. Министерство природных ресурсов Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://mpr. gov. ru (дата обращения 7.09.2014).
3. Министерство природных ресурсов Свердловской области. [Электронный ресурс]. URL: http://mprso. ru (дата обращения 7.09.2014)
4. Исследование институциональных особенностей формирования и развития механизма государственно-частного партнерства (на примере промышленного комплекса Свердловской области) / колл. монография под научной редакцией И.Н. Ткаченко. Екатеринбург, изд-во Уральского государственного экономического университета, 2014. 220 с.
5. Отчет «Оценка ресурсов техногенного сырья горно-металлургического комплекса и технико-экономическое обоснование перспектив их переработки и использования (РСС-6-024). Госконтракт с Министерством промышленности и энергетики РФ № 6410.081.0000.05.149, ОАО «УИМ», ОАО «ЦНИ-ИцветметЭИ», 2007.
6. Ткаченко И.Н., Евсеева М.В. Стейкхолдерская модель корпоративного управления в проектах государственно-частного партнерства // Управленческие науки. 2014. № 1. С. 26-33.
7. Раменская Л.А. Методический инструментарий управления портфелем проектов государственно-частного партнерства // Известия Уральского государственного экономического университета. 2014. № 4(54). С. 85.
i 5ÜSSSÍÍ5I ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
THE ROLE OF STATE AND BUSINESS PARTNERSHIP IN ECONOMIC REGULATION OF PRIORITY ECOLOGY PROBLEMS
G. Y. Pakhalchak, Candidate of Economics, Professor, the department of corporative economics and business management, Ural State University of Economics, Ekaterinburg, Russia, pgu@usue.ru
This article provides the results of state and business partnership research in economic regulation of priority ecology problems. At the present stage the most urgent problem is elimination of ecology damage connected with the past economic and other activities; the solution has a high social meaning because it supports growth of life quality. In order to solve the problem it is required the significant financial means which can't be provided by federal of regional budgets. On the other hand, investment in ecology problems' solution can be very profitable for private investors. So, there are the necessary preconditions for state-private partnership development in this sphere of activity. For the positive realization of state-private partnership mechanism in Sverdlovsk region the author suggested the system which includes three stages: organizational and preparatory (evaluation and selection of PPP projects on the basis of portfolio management mechanism); normative and law (selection of concession agreement by the scheme of DBFOT as a basic form (Projecting, Financing, Building, Maintenance and Delegation); practical (realization of investment projects).
Key words: public private partnership environment protection, elimination of environmental damage, economic regulation, state support.
References
1. Pakhal'chak G.Iu. O perspektivakh razvitiia me-khanizmov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v ekologicheskoi sfere [About prospects of development of mechanisms of state-private partnership in the environmental field]. Diskussiia — Discussion, 2013, no. 9 (39), pp. 77-85.
2. The Ministry of natural resources of the Russian Federation. Available at: http://mpr.gov. ru (accessed 7.09.2014) (in Russian).
3. The Ministry of natural resources of Sverdlovsk region. Available at: http://mprso. ru (accessed 7.09.2014) (in Russian).
4. Issledovanie institutsional'nykh osobennostei formirova-niia i razvitiia mekhanizma gosudarstvenno-chastnogo partnerstva (na primere promyshlennogo kompleksa Sverd-lovskoi oblasti). Koll. monografiia pod nauchnoi reda-ktsiei I.N. Tkachenko [The study of the institutional peculiarities of formation and development of the mechanism of public-private partnership (on the example of the industrial complex of Sverdlovsk oblast) / Coll. monograph under the scientific editorship of I. Tkachenko].
Ekaterinburg, izd-vo Ural'skogo gosudarstvennogo eko-nomicheskogo universiteta Publ., 2014. 220 p.
5. The report «Resource Assessment of technogenic raw materials mining and metallurgical complex and feasibility study of the prospects for their processing and use» (PCC 6-024). Government contract with the Ministry of Industry and Energy of the Russian Federation № 6410.081.0000.05.149, JSC «UIM», JSC «TsNIItsvet-metEI», 2007 (in Russian)
6. Tkachenko I.N., Evseeva M.V. Steikkholderskaia model' korporativnogo upravleniia v proektakh gosu-darstvenno-chastnogo partnerstva [Stakeholder model of corporate governance in public-private partnership] Upravlencheskie nauki — Management science, 2014, no. 1, pp. 26—33.
7. Ramenskaia L.A. Metodicheskii instrumentarii up-ravleniia portfelem proektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva [Methodological tools for managing a portfolio of projects of public-private partnership]. Izvestiia Ural'skogo gosudarstvennogo ekonomicheskogo universiteta — News of the Ural state economic University, 2014, no. 4(54).
