CC BY
198
Драго Кос (Drago Kos)
председатель Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), эксперт Совета Европы с 2002 по 2011 гг E-mail: [email protected]
Роль ГРЕКО и ОЭСР
в установлении наилучшей правовой практики по предупреждению коррупции в частном секторе экономики
В докладе известного международного специалиста по борьбе с коррупцией рассматривается сравнительно новый подход в борьбе с коррупцией, а именно: противодействие коррупции в частном секторе, которая до недавнего времени многими государствами не рассматривалась.
Ключевые слова: Коррупция, частный сектор, Совет Европы, ГРЕКО.
Введение
На протяжении многих лет господствовало мнение, что коррупция как явление характерна только для государственного сектора экономики. Логическим следствием этого представления явилось то, что предметом большинства международно-правовых актов была коррупция лишь в государственном секторе экономики. Первым законодательным актом, в котором было признано, что в частных компаниях, ведущих деловую деятельность на международном уровне, тоже имеет место это явление, стал Закон США о коррупционной практике за рубежом 1977 г. Лишь много лет спустя этот подход был применён в нескольких международно-правовых документах; это следующие документы: Двадцать руководящих принципов Совета Европы по борьбе против коррупции 1997 г., Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1999 г., Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. и, наконец, Конвенция Организации Объединённых Наций против коррупции 2003 г. И только в двух из этих международно-правовых документов — в
Конвенции ОЭСР1 и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию — фигурировало положение об обязательности квалификации подкупа в частном секторе экономики как уголовно наказуемого деяния. Даже Конвенция ООН против коррупции, регулирующая наиболее широкий круг вопросов, не требовала обязательности квалификации такого подкупа как уголовно наказуемого деяния, а только предлагала некоторые превентивные меры по борьбе с коррупцией в частном секторе.
По данным последних исследований2, за последнее десятилетие коррупционное бремя на частные компании, в большей или меньшей степени, возросло по всей Европе, особенно в постсоветских странах, в которых почти все общественные институты — за исключением налоговой, таможенной и судебной систем — всё чаще создают препятствия работе частных компаний. Вызывает беспокойство рост степени узурпации (захвата) функций государства в сфере принятия решений органами государственной власти, в результате чего компании тратят всё больше средств на подкуп (таблица 1).
1 Впрочем, только за активный подкуп иностранных должностных лиц при осуществлении международных сделок.
2 Благоевич и Дамиян (Blagojevic & Damijan), 2013 г.
Роль ГРЕКО и ОЭСР в установлении наилучшей правовой практики по предупреждению. Таблица 1. Тенденции развития коррупции по группам стран
Тенденции развития
Новые страны ЕС 2002 •» 2009
Балканские страны 2002 * 2009
Страны бывшего СССР 2002 2009
Деловая среда и показатели деятельности компании
Коррупционные препятствия Коррумпированные суды Правоохранительные органы
Неофиц. выплаты в отд.секторах
Коммунальные предприятия Лицензии и разрешения Стоимость государств контрактов Инспекции и проверки Налоги
Таможня/импорт
Узурпация государств функций
Частота узурпации функций Узурпация властных полномочий Узурпация судебных полномочий
*
♦ *
в + + Ф ■
*
Ф *
Ф Ф
*
ф Ф Ф
1 +*
^4
Препятствия: отсутствуют небольшие умеренные существенные
В приведённой ниже таблице 2 отражены другие важные аспекты. На динамику коррупции оказывает сильное влияние такой фактор, как собственник компании, при этом наглядно видно, что для национальных и государственных компаний риск подвергнуться коррупционному воздействию более высок.
Таблица 2. Тенденции развития коррупции в за
Тот факт, что коррупция в частном секторе экономики становится ерьёзным препятствием для работы компаний, является отчётливым сигналом о необходимости принятия контрмер на национальном и международном уровне. Оставляя в стороне рассмотрение национальных мер по борьбе с коррупцией, интересно было бы исследовать вопрос о том, получила
симости от собственника компании
Тенденции развития 2002-2009
Компании:
национальные
иностранные
государственные
ЕС Балканы бывш.СССР ЕС Балканы бывш.СССР ЕС Балканы бывш.СССР
Деловая среда и показатели деятельности компании
Коррумпированные суды Правоохранительные органы
Государственные контракты Инспекции и проверки
Узурпация государств, функций
Частота узурпации функций Узурпация властных попномочий
ф ♦ Т ф ф т
♦ ♦ ♦ «"» * *"» ♦♦♦я
Ф ФФ * фф
Ф Ф Ф ф ф
4
*
Препятствия: отсутствуют небольшие умеренные существенные
ли указанная назревшая потребность отражение в соответствующих мерах, принятых на международном уровне.
II. Коррупция в частном секторе экономики и ГРЕКО
Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) была образована в 1997 г. семнадцатью европейскими государствами с целью мониторинга соблюдения государствами-членами Совета Европы стандартов Совета Европы по
борьбе с коррупцией. В настоящее время в ГРЕКО входят 49 государств, причём не только европейских: так, например, США тоже являются членом ГРЕКО.
Отличительными чертами работы ГРЕКО являются процедуры экспертной оценки и механизм реализации решений, который обеспечивает выполнение рекомендаций, данных в оценочных докладах.
Процедуры экспертной оценки ГРЕКО проводятся в следующей последовательности:
> выбираются подлежащие оценке положения,
> составляется вопросник и рассылается государствам-членам,
> отбираются группы экспертов для проведения оценки,
> наносятся визиты в соответствующие страны,
> принимаются оценочные доклады (иногда после продолжительных обсуждений),
> выпускаются рекомендации,
> 18 месяцев спустя проводится процедура проверки реализации рекомендаций,
и
> публикуются отчётные доклады.
Работа ГРЕКО началась в 1999 г. и включает в себя следующие этапы оценки:
На первом этапе (2000-2002 гг.) проводилась оценка независимости, профессионализма национальных организаций, занимающихся предупреждением коррупции и борьбой с нею, и имеющихся в их распоряжении средств. Оценивались также степень и объём иммунитета государственных должностных лиц от ареста, уголовного преследования и т.д.
На втором этапе оценки (2003-2006 гг.) рассматривались выявление, арест и конфискация коррупционных доходов, предупреждение и выявление коррупции в государственном управлении и предупреждение использования юридических лиц (компаний, фирм и т.п.) в качестве прикрытия для коррупции.
На третьем этапе оценки, начавшемся в январе 2007 г., исследуются два различных круга вопросов: соблюдение Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и соблюдение некоторых положений Рекомендации Совета Европы об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний (Rec(2003)4) и Руководящего принципа № 15 (GPC 15) при рассмотрении темы «прозрачность финансирования партий».
На четвёртом этапе оценки, начавшемся в январе 2012 г., рассматривается предупреждение коррупции в парламентах и судебном сообществе. Следует отметить, что ГРЕКО была очень близка к принятию решения о проведении мониторинга принимаемых государствами-членами мер по борьбе с коррупцией в частном секторе экономики, однако в конечном счёте было принято решение не рассматривать этот круг вопросов. Одной из главных причин принятия такого
решения было то, что Совет Европы просто ещё не в достаточной мере разработал те стандарты, которых следует придерживаться в сфере с коррупцией в частном секторе экономики. Точнее, из всех международно-правовых документов, принятых Советом Европы, лишь в двух затрагиваются вопросы коррупции в частном секторе экономики, а именно в следующих:
> Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS 173), статьями 7 и 8 которой устанавливается обязательное требование для государств-участ-ников Конвенции запретить активный и пассивный подкуп в частном секторе экономики, а статьёй 18 — обязательное требование установить ответственность юридических лиц за коррупционные уголовные преступления;
> Двадцать руководящих принципов Совета Европы по борьбе против коррупции (Резолюция (97)24), принципом № 5 которой закреплено предупреждение использования юридических лиц в качестве прикрытия для коррупции.
> В отсутствие более широких стандартов ГРЕКО сочла, что она пока не имеет возможности заниматься мониторингом принимаемых государствами мер в сфере предупреждения и пресечения коррупции в частном секторе экономики. Однако не подлежит сомнению, что эта сфера скоро станет одним из важнейших направлений будущей работы Совета Европы и ГРЕКО.
III. Коррупция в частном секторе экономики и ОЭСР
ОЭСР — организация, уделявшая и продолжающая уделять самое пристальное внимание вопросам корпоративной этики. Это нетрудно заключить по количеству значимых и существенных публикаций ОЭСР на эту тему, а также по имеющемуся механизму мониторинга исполнения положений этих документов. Помимо уже упоминавшейся Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок3, были приняты ещё несколько документов, предметом рассмотрения которых стала активная сторона подкупа при осуществлении международных сделок: Рекомендация о дальнейшем противодействии подкупу иностранных
3 http://www.oecd.org/mvestment/anti-bribery/anti-brib-
eryconvention/oecdantibriberyconvention.htm
государственных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок 2009 г. («Рекомендация о противодействии подкупу 2009 г.»)4, the Рекомендация о налоговых мерах по дальнейшему противодействию подкупу иностранных государственных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок 2009 г., и Рекомендация о противодействии подкупу и государственной поддержке экспортнъх кредитов 2006 г. К Рекомендации о противодействии подкупу 2009 г. прилагались также Руководство по наилучшей практике исполнения отдельных статей Конвенции (Приложение № 1) и Руководство по наилучшей практике в сфере внутреннего контроля, этики и соответствия нормам5 (Приложение № 2). В самой Рекомендации и Приложении № 1 к ней в большей степени затронуты вопросы, связанные с репрессивной стороной борьбы с коррупцией в частном секторе экономики; что касается Приложения № 2, оно имеет чрезвычайно важное значение для предупреждения коррупционной деятельности в частном секторе. Содержание Приложения № 2, т.е. Руководства по наилучшей практике в сфере внутреннего контроля, этики и соответствия нормам, в большей или меньшей степени соответствует Главе VII Руководящих принципов ОЭСР для транснациональных компаний6, впервые принятых в 1976 г. и регулярно обновляемых, — в пятый и последний раз в 2011 г., - в которой содержатся важные рекомендации относительно ответственного ведения бизнеса, которых государства рекомендуют своим предприятиям придерживаться, где бы эти предприятия ни работали.
В Руководстве по наилучшей практике в сфере внутреннего контроля, этики и соответствия нормам указывается, что оно «предназначено для компаний, имея целью установление и обеспечение действенности программ внутреннего контроля, соблюдения этических требований и соответствия нормам или мер по предупреждению и выявлению подкупа должностных лиц иностранных государств при осуществлении международных коммерческих сделок (в дальнейшем «подкуп иностранных должностных лиц»), а также для деловых организаций и про-
4 http://www.oecd.org/investment/anti-bribery/anti-brib-eryconvention/oecdantibriberyrecommendation2009.htm
5 http://www.oecd.org/investment/anti-bribery/anti-brib-eryconvention/44884389.pdf
6 http://www.oecd.org/investment/mne/oecdguidelinesform ultinationalenterprises.htm
фессиональных объединений, играющих существенную роль в оказании компаниям помощи при осуществлении указанных усилий и мер». Руководство состоит из двух глав: первая, глава А, посвящена содержит руководящие принципы по наилучшей практике для компаний, а вторая, глава Б, — руководящие принципы по наилучшей практике для деловых организаций и профессиональных объединений.
В главе А подчёркивается, что все меры по борьбе с коррупцией в компаниях должны основываться на регулярно проводимых и уточняемых оценках рисков, учитывающих конкретные условия работы компаний. Вслед за этим введением в Руководстве по наилучшей практике приводится полный перечень возможных мер по обеспечению действенного внутреннего контроля, соблюдения этики и соответствия нормам при борьбе против подкупа, которые компаниям следует рассмотреть и, возможно, использовать в своей ежедневной работе и практической деятельности. Этот перечень является исчерпывающим и содержит следующее:
> поддержка и заинтересованность со стороны высшего руководства;
> ясно сформулированная и явно проводимая корпоративная политика, запрещающая подкуп (иностранных) должностных лиц;
> соблюдение указанного запрета является обязанностью всех сотрудников компании;
> надзор за выполнением программ соблюдения этики и соответствия нормам является обязанностью одного или большего числа представителей высшего руководства, при обеспечении необходимого уровня независимости от руководства, ресурсов и власти;
> программы соблюдения этики и соответствия нормам, обязательные для исполнения всеми сотрудниками компании, а также всеми организациями, находящимися под действенным котролем компании, в т.ч. дочерними компаниями и филиалами, должны регулировать в том числе следующие вопросы: подарки, приём гостей, представительские расходы, транспортные расходы клиентов, пожертвования на политические кампании, благотворительные пожертвования и спонсорские взносы, настойчивое требование дачи взятки и вымогательство взятки;
> программы соблюдения этики и соответствия нормам должны быть обязательны для исполнения всеми третьими лицами и включать
процедуры надлежащей проверки при найме и контроле третьих лиц, информирование третьих лиц о том, что компания со всей строгостью принимает меры по борьбе против коррупции и ожидает от третьих лиц приверженности тем же принципам;
> обеспечение точного и добросовестного проведения финансовых и бухгалтерских процедур;
> принятие мер по регулярному информированию и обучению всех сотрудников мероприятиям по борьбе с коррупцией;
> принятие мер поощрения и конструктивной поддержки анти-коррупционных мероприятий на всех уровнях;
> дисциплинарные процедуры в отношении лиц, нарушающих положения программ соблюдения этики и соответствия нормам и не соблюдающих меры по борьбе с коррупцией;
> обеспечение консультирования, механизмов информирования о нарушениях и реагирования на основании полученных от информаторов сведений;
> периодические пересмотры программ соблюдения этики и соответствия нормам и мер по борьбе с коррупцией.
> В главе Б подчёркивается важность деловых организаций и профессиональных объединений, оказывающих компаниям помощь путём проведения следующих мероприятий:
> распространение информации по вопросам, касающимся подкупа;
> обеспечение доступа к организации обучения, предупреждения, надлежащих проверок и других средств по обеспечению соблюдения норм;
> консультирование по процедурам надлежащей проверки;
> консультирование и поддержка противодействия требованиям дачи взятки и вымогательству взятки.
На основании исчерпывающей и всеобъемлющей системы стандартов орган антикоррупционного мониторинга ОЭСР — Рабочая группа ОЭСР по подкупу при осуществлении международных коммерческих сделок7 — вы-
7 Образована в 1994 г., в настоящее время в неё входят следующие страны: Аргентина, Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Болгария, Канада, Чили, Колумбия, Чешская Республика, Дания, Эстония, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Венгрия, Исландия, Ирландия, Израиль, Италия, Япония, Корея, Люксембург, Мексика, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Португалия, Россия, Словацкая Респу-
полняет мониторинг исполнения и соблюдения положений Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом, Рекомендации о дальнейшем противодействии подкупу иностранных государственных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок 2009 г. и связанных с ними правовых документов. Работа этой основанной на экспертных оценках системы мониторинга осуществляется в три этапа, что даёт возможность государствам, в отношении которых выполняется оценивание, в полной мере и со всей ответственностью обеспечить соответствие стандартам, установленным указанными выше документами. Заседания Рабочей группы проводятся четыре раза в год в штаб-квартире ОЭСР в Париже; все доклады о результатах мониторинга отдельных стран публикуются онлайн, в электронном виде8. Работа Рабочей группы до сих пор основывается на трехэтапной структуре мониторинга, и мониторинг государств-членов производится в соответствии с продолжительностью их членства в Группе: государства-основатели группы уже прошли все три этапа мониторинга, а новые участники Конвенции — только два, а иногда лишь один этап.
В марте 2012 г. был выпущен доклад т.н. «первого этапа оценивания» по исполнению Конвенции ОЭСР Российской Федерацией, в котором Рабочая группа перед представлением стране 12 рекомендаций выразила некоторую обеспокоенность в отношении российского законодательства, особенно в следующих областях: определение преступления «подкуп иностранных должностных лиц», ответственность юридических лиц, конфискация и отсутствие возможности удержания налога из средств, полученных в качестве взятки. Исполнение рекомендаций и способы устранения указанных замечаний, которые Рабочая группа представила Российской Федерации, будет предметом оценивания на втором и (если потребуется) третьем этапе.
Обычно на первом этапе Рабочая группа рассматривает в основном вопросы уголовной ответственности за подкуп иностранных должностных лиц и вопросы, связанные с этими. Но уже в докладах второго этапа можно встретить элементы, чрезвычайно важные для предупреждения коррупции в частном секторе
блика, Словения, Южно-Африканская Республика, Испания, Швеция, Швейцария, Турция, Великобритания, США.
8 На сайте: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/countryr eportsontheimplementationoftheoecdanti-briberyconvention.
экономики. Доклады третьего этапа, особенно представленные после принятия Рекомендации о дальнейшем противодействии подкупу иностранных государственных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок 2009 г. и двух приложений к ней, будут уделять всё большее внимание вопросам, затрагиваемым в Рекомендации и особенно в Приложении № 2 к ней, — в Руководстве по наилучшей практике в сфере внутреннего контроля, этики и соответствия нормам. Таким образом, впервые в истории международной борьбы с коррупцией меры по борьбе с коррупцией в частном секторе экономики подвергаются мониторингу, псоле чего даются обязательные для исполнения рекомендации относительно заполнения возможных лакун в частных секторах экономики государств-членов Рабочей группы. Вне всяких сомнений, это огромный шаг вперёд к установлению по всему миру такой деловой практики, которая никоим образом не стимулировала бы коррупцию и была бы в состоянии противостоять любой просьбе, требованию дачи взятки или вымогательству взятки, а также любому иному противозаконному или неэтичному поведению.
Заключение
Сколь ни удивительным может представляться тот факт, что международное сообщество, в данном случае в лице ОЭСР, а не компании и не сами государства, возглавило борьбу против коррупции в частном секторе экономики, однако то же самое произошло в сфере коррупции в государственном секторе экономики некоторое время назад. Похоже, жертвам коррупции гораздо легче обращаться к международным стандартам и требованиям, чем к своим национальным источникам. Однако не столь важно, кто начинает вести какую-либо деятельность — важно, каков результат. Принимая во внимание действия ОЭСР по установлению стандартов и мониторингу, приобретающие всё большую важность усилия ООН9 и весьма вероятную дальнейшую деятельность Совета Европы в сфере предупреждения и пресечения подкупа в частном секторе экономики, и всё это при полном уважении к частной инициативе в национальных экономиках, — можно ожидать улучшения ситуации в сфере корпоративной этики. Это будет непросто и не случится быстро, но деловая конъюнктура как в отдельных странах, так и за рубежом станет лучше. А это главное.
Перевод с английского Т.В. Галатонов
9По оценке Конвенции ООН против коррупции.
