CC BY
213
Научная дискуссия*
Роль государства в условиях открытой экономики
И.Н. Мысляева
Во второй половине ХХ столетия прочно утвердилось представление о том, что современная рыночная экономика не может нормально функционировать без активного вмешательства государства. Вряд ли кто-то из представителей самых разных экономических школ еще в середине 90-х гг. ХХ столетия осмелился бы оспорить этот вывод. Если экономисты и спорили, то чаще всего не по вопросу о том, должно или не должно государство вмешиваться в регулирование экономики, а относительно того, по каким направлениям в первую очередь должно осуществляться такое вмешательство и каковы его границы.
Однако начиная с конца ХХ столетия ситуация изменилась. Все чаще стали звучать высказывания о том, что в современном мире, когда важным фактором развития является глобализация мировой экономики, когда особая роль в экономическом развитии всех стран принадлежит транснациональным корпорациям (ТНК), когда прочно укрепил свои позиции и стал самостоятельным фактором экономического развития мировой финансовый рынок, прежние представления о роли и функциях государства в экономике должны быть коренным образом пересмотрены.
Такой «пересмотр» в некоторых странах обернулся призывами отказаться вообще от каких-либо мер государственного регулирования экономики и вернуться к модели свободного рыночного хозяйства. Отчасти эти идеи были реализованы в неолиберальной модели глобализации, составившей основу практических действий национальных правительств не только развитых, но и развивающихся стран последних 10 лет. Именно на этой базе широкое распространение в последние годы получила концепция «эффективного государства».
Политика «эффективного государства» исходит из следующих концептуальных положений: государство не должно быть единственным поставщиком общественных благ; деятельность органов государственной власти должна быть более эффективной; социальные функции государства должны быть сокращены (разграничение между страхованием и помощью) и распределены между всеми субъектами рыночной экономики; более широкий доступ частного капитала к
* В рубрику вошли материалы научного семинара «Проблемы современного государственного управления в России», который ежемесячно проходит по инициативе Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.
решению государственных задач; развитие конкуренции в отраслях естественных монополий; усиление открытости экономики (либерализация рынков, налогового и трудового законодательства).
По мнению идеологов либеральной глобализации, в современных условиях существующие в большинстве стран формы и методы государственного регулирования предпринимательской деятельности являются главным препятствием на пути формирования и эффективного функционирования единой глобализированной экономики. Они считают, что сложившиеся мировые рынки могут действовать эффективно, если отсутствует их регулирование со стороны национальных государств. Поэтому национальные правительства должны отказаться от регулирования движения капиталов, должны ликвидировать все ограничения на иностранные инвестиции, отменить какие-либо субсидии для местной промышленности, предоставить иностранцам право покупки любых акций и ценных бумаг, включая акции банковской и телекоммуникационной систем. Государство должно также отказаться от импортных квот, снизить до минимума экспортные и импортные тарифы, максимально уменьшить налоги, сократить до минимума объем государственного сектора. Государство не должно также вмешиваться в решение социальных вопросов, поскольку согласование интересов богатых и бедных будет осуществляться автоматически, как результат действия стихийных рыночных сил.
Безусловно, сторонники неолиберальной модели глобализации не отрицают необходимости регулирования экономических процессов, которые все больше выходят за рамки отдельных национальных хозяйств. Однако, по их мнению, эту роль должны выполнять не национальные правительства, а глобальные компании либо наднациональные организации, вплоть до создания особого субъекта управления в виде «мирового правительства».
Так, например, предлагается, чтобы ТНК самостоятельно, независимо от национальных правительств, определяли меры воздействия на потенциально слабых партнеров, масштабы своей социальной ответственности и даже способы преодоления национальных, политических и культурных препятствий для свободного их продвижения на национальные рынки. При этом управление инвестициями, промышленностью, информацией и индивидуальными потребителями также должно перейти от национальных правительств к частным транснациональным корпорациям. К ним должно перейти и принятие политических решений, определяющих экономические аспекты развития.
Наднациональное регулирование международным бизнес-процессом должно быть передано международным организациям уровня ВТО и МВФ. При этом часть функций национальных правительств, как считают сторонники неолиберальной глобализации, могли бы взять на себя международные неправительственные организации. Это решение таких задач, как защита и обеспечение прав трудящихся в области гарантированного медицинского обслуживания, пенсионных услуг, условий труда, регулирование науки и образования, контроль за миграцией населения, решение экологических проблем.
Под воздействием этих взглядов в развитых странах на протяжении последних 10 лет происходило не просто свертывание экономических функций государства, сколько их изменение в сторону более активного участия в борьбе за
мирохозяйственные позиции. Это нашло свое проявление в поддержке крупного транснационального капитала, а также отраслей, работающих на внутренний рынок, увеличении государственных инвестиций в наукоемкие технологии и на покупку новых технологий, привлечении высококвалифицированных специалистов со всего мира.
Развивающиеся страны, напротив, в течение долгого времени пытались проводить политику протекционизма в целях защиты своей промышленности. Во многом это объяснялось стремлением обеспечить себе возможность независимого экономического развития после приобретения большинством развивающихся стран в 1950-60-е гг. ХХ столетия политической независимости. Поэтому многие из них встали на путь импортозамещения и развития собственных отраслей промышленности, вводя количественные ограничения и высокие таможенные пошлины на импорт продукции, которую начинали производить национальные предприятия.
Правда, позднее ряд стран переориентировались и пошли по пути экспортно ориентированного развития (Гонконг, Сингапур, Тайвань, Китай и др.). Но встать на этот путь они смогли только после того, как в этих странах были созданы основы развития для собственного производства. Например, Республика Корея долгое время защищала даже те отрасли промышленности, которые изначально были ориентированы на экспорт. Она имела довольно жесткие ограничения на ввоз бытовой электроники. И лишь тогда, когда национальные производители встали на ноги, эти ограничения стали ослабевать.
Но такая политика не позволила большинству развивающихся стран заранее подготовиться к глобализации, как это сделали развитые страны. В итоге к началу XXI столетия развитым странам, и прежде всего США, удалось извлечь максимальную выгоду и навязать остальным странам такую модель глобализации, которая в наибольшей степени отвечает их интересам. Развивающиеся страны, оказавшись на обочине, стали активно выступать против глобализации.
Сегодня ситуация постепенно меняется. Развивающиеся страны, в том числе и Россия, все активнее вовлекаются в процессы глобализации. Однако в отличие от развитых стран они не успели в полной мере перестроить систему государственного регулирования и столкнулись в большей мере, чем развитые страны, с целым рядом негативных тенденций.
Прежде всего это усиление влияния транснациональных корпораций на развитие национальных экономик, в том числе политическое. Превращение ТНК в одного из главных субъектов экономики усилило проявление монополистических тенденций в большинстве стран. Это происходило либо посредством прямого захвата ТНК наиболее развитых и перспективных сегментов промышленного производства принимающей стороны, либо посредством втягивания мелкого и среднего бизнеса в орбиту деятельности ТНК. В результате пострадал национальный бизнес, а правительство утратило возможность в полном объеме контролировать экономическую ситуацию внутри страны, в том числе и реализовывать меры по защите отечественного капитала.
С приходом ТНК начала постепенно разрушаться система социального партнерства, которая долгое время являлась механизмом регулирования социально-трудовых отношений между бизнесом и наемными работниками при
посреднической роли государства. Это связано с тем, что в рамках ТНК капитал становится более мобильным, а значит, он приобретает больше способов давления на рабочих. Сегодня, опасаясь перевода предприятия в другую страну, рабочие вынуждены соглашаться на более низкую заработную плату и худшие условия труда1.
Кроме того, деятельность ТНК, как правило, связана с запретом организации профсоюзов в тех отраслях, где они занимают господствующее положение. Но даже если бы профсоюзы были разрешены, то в рамках ТНК заключить действенный, работающий коллективный договор не представляется возможным. Это объясняется тем, что головная компания далеко, а работодатель, представляющий интересы ТНК в данной стране, не обладает всей информацией и правомочиями для обеспечения гарантий в области повышения заработной платы или увеличения социальных выплат.
В рамках ТНК реальный собственник может никогда не сталкиваться с работником, а работнику очень сложно влиять на собственника, который находится на другом краю света. Все протесты работников в лучшем случае будут наталкиваться на сопротивление работодателей, которые лишь представляют интересы собственника в данной стране, но которые не правомочны брать на себя принятие важных социальных решений.
Рассчитывать на государство в этой ситуации также не приходится. Попытки национальных правительств привлечь в свою страну иностранный капитал заставляют их идти на поводу у ТНК, поэтому они снижают налоги, стараются снять дополнительные социальные гарантии для работников, что в большей степени отвечает интересам ТНК.
Но снизив налоги и сократив поступления в бюджет, национальные правительства тем самым сокращают возможности государственного финансирования социальных расходов. В свою очередь, низкая заработная плата в стране — это и низкие налоги, и сокращающиеся отчисления в социальные фонды. Поэтому получается порочный круг. Государство снижает налоги и заработную плату работникам, чтобы привлечь капитал, но тем самым сокращаются доходы бюджета. Но если сокращается бюджет, то сокращаются возможности бюджета повысить заработную плату и увеличить социальные выплаты. Уменьшается заработная плата, уменьшаются налоги, уменьшается бюджет. Государство опять уменьшает свои социальные расходы, но это ведет к дальнейшему сокращению бюджета и возможностей государства по финансированию социальных расходов и т. д. Тем самым государство своей собственной политикой загоняет себя в угол.
Выйти из этой ситуации оно, как правило, пытается лишь одним способом — переложить большую часть социальных расходов на самих граждан либо вообще отказаться от системы социальной защиты. Вот почему в последнее время все более широкое распространение получают накопительные пенсионные системы, а работники начинают нести все большую нагрузку при формировании фондов социального страхования.
1 Так, по мнению одного из ведущих деятелей крупнейшего американского профсоюзного объединения АФТ-КПП Дж. Мазура, «компании США активно используют угрозу перевода своих мощностей в Китай или Мексику, чтобы понизить наши зарплаты и увеличить свои доходы». См.: Mazur J. Labor’s New Internationalism // Foreign Affairs. January / Fabruary. 2000. P. 79.
Поэтому складывается весьма специфическая система социальной ответственности бизнеса, когда эта ответственность все больше перекладывается на плечи самих работников. Государство самоустраняется под предлогом все увеличивающегося дефицита бюджета, а бизнес, требуя понижения налогов, уже не является основным плательщиком взносов в системе обязательного социального страхования.
По мере того как бизнес по своему характеру все более становится интернациональным, теряется его прежняя связь с уровнем доходов граждан той или иной страны. Все дело в том, что до тех пор, пока бизнес был преимущественно национальным, он в основном ориентировался на национальный рынок. Ему было не безразлично, какая ситуация складывается в стране и каков уровень доходов большинства граждан, поскольку объем продаж его продукции и, соответственно, размер прибыли, полностью определялись возможностями платежеспособного спроса населения.
На такой зависимости долгие годы строились теории макроэкономического равновесия, начиная от классиков политической экономии — А. Смита и Д. Риккардо, включая неоклассическую и кейнсианскую школу, и заканчивая современными посткейнсианскими теориями. Считалось, что стоимость продукта, созданного в обществе, должна быть равна величине тех доходов, которые получают различные социальные группы и которые они готовы потратить на произведенный предпринимателями товар. Но даже если они отказываются от приобретения товаров, то должны работать стимулы, которые бы заинтересовывали их инвестировать эти средства в производство. Только таким образом можно обеспечить макроэкономическое равновесие и, соответственно, стабильность в обществе. В условиях, когда главную роль в экономике начинают играть ТНК, и не просто ТНК, а глобальные сети, созданные этими ТНК, которые в то же время включают основную массу национальных мелких и средних предприятий, картина принципиально меняется.
Сегодня, например, при производстве автомобилей в Германии почти половина комплектующих производится за ее пределами — в Чехии, Италии, Франции, Мексике и США. Это означает, что в окончательную цену автомобиля включены затраты труда мексиканских, французских, итальянских и других рабочих. И если сборка автомобиля была сделана в Германии, и там же он был реализован, то немецкого производителя вряд ли интересует, какова зарплата рабочих в других странах, где производились комплектующие, и могут ли они на эту зарплату купить автомобиль.
Таким образом, в условиях, когда бизнес становится мобильным, его совершенно не интересует уровень доходов и покупательная способность населения той или иной страны. Он всегда сможет покинуть одну страну и переместиться в другую, найти более выгодные условия приложения для своего капитала. Такая ситуация не может не выступать дестабилизирующим фактором для национальных хозяйств, поскольку разрушает основы устойчивого развития современных национальных государств, усиливает вероятность экономических кризисов, социальной и политической нестабильности.
В этих условиях интересам национальных государств могла бы соответствовать такая система регулирования поведения деятельности ТНК на тер-
ритории национальных государств, которая могла бы обеспечить реализацию интересов не только национальных государств, но и граждан, которые живут в этой стране. К сожалению, в большинстве случаев реальная ситуация складывается с точностью до наоборот.
В условиях глобализации рынки развивающихся стран все более испытывают на себе негативное воздействие спекулятивного финансового капитала. Усиление отрыва финансовой сферы от реального сектора экономики проявляется в виде огромного количества «горячих денег», курсирующих между странами. При любых признаках нестабильности «быстрые капиталы» покидают объекты инвестирования, способствуя дестабилизации экономики стран и даже целых регионов. В современных условиях мировые финансовые рынки начинают определять не только поведение частных инвесторов и заемщиков, но также оказывать влияние на правительства суверенных государств при принятии ими управленческих решений. Экономические решения правительств по защите национальной экономики от рыночного давления, в свою очередь, выливаются в резкое колебание валютных курсов и отток капитала, что усиливает нестабильность.
В условиях глобализации усилилась также неравномерность развития между богатыми и бедными странами. Так, если в 60-е гг. ХХ столетия разрыв между указанными странами составлял 20 раз, то в настоящее время он составляет уже 60-70 раз. Кроме того, усилился разрыв в уровне экономического развития развивающихся стран. Это объясняется тем, что выгоды глобализации для разного типа развивающихся стран не всегда очевидны вследствие их более слабых конкурентных позиций на мировых рынках. Поскольку развитые страны являются поставщиками технологий, информации, наукоемкой продукции и капитала, то чаще всего развивающиеся страны попадают в технологическую зависимость от развитых.
В условиях усиливающейся открытости национальных экономик наибольшую ценность начинают играть такие ресурсы, как финансовые и интеллектуальные, что еще более обостряет противоречие между развитыми и развивающимися странами. Поскольку не всегда развивающиеся страны способны обеспечить необходимый уровень образования населения, развитие науки и качества информационной среды, они неминуемо обречены на углубление зависимости от внешних финансовых и информационных центров.
Данные негативные тенденции особенно усилились на фоне призыва большинства развитых стран к усилению либерализации внешнеэкономической деятельности и сокращению государственного вмешательства в регулирование экономики. В ответ на перечисленные негативные тенденции многие развивающиеся страны, хотя и с опозданием, стали перестраивать систему регулирования национальной экономики.
Часть стран продолжили движение по пути экпортно ориентированного развития. И даже те страны, которые были ориентированы на импортозамеще-ние, были вынуждены шире открыть свои границы. Это было связано с тем, что развитие национальной промышленности этих стран столкнулось с ограниченностью внутреннего рынка в силу невысокого уровня доходов большинства граждан. Поэтому расширить спрос можно было только за счет экспорта. В то
же время развитие национальной промышленности развивающихся стран требовало усиления импорта определенных видов продукции и прежде всего машин и оборудования. В этих условиях объем экспорта из развивающихся стран стал постепенно увеличиваться.
Что касается промышленности экспортно ориентированных развивающихся стран, то к началу XXI века она уже оказалась достаточно глубоко втянута в международные промышленные комплексы на основе специализации и кооперирования. Это, в свою очередь, позволило этой группе развивающихся стран получить доступ к новейшим технологиям и развивать свое собственное производство на новом техническом уровне, увеличивая экспорт готовой продукции.
В настоящее время по доле экспорта машин и оборудования большая часть новых индустриальных стран (НИС) первого и второго поколения уже вышли на уровень промышленно развитых стран. Возрос также вывоз капитала в новые индустриальные страны в виде прямых инвестиций. Хотя по-прежнему большая часть вывоза прямых инвестиций приходится на промышленно развитые страны, однако за последнее десятилетие он увеличился в развивающиеся страны почти в 4 раза. Значительная часть вывоза капитала приходится на Гонконг и Китай — 43,8% от всех вложений в развивающиеся страны.
В этих условиях постепенно набирают силу новые тенденции и новые противоречия. Прежде всего стремительный рост промышленности в новых индустриальных странах приводит к его существенному уменьшению в развитых странах. Происходит своеобразная деиндустриализация развитых стран, которая сопровождается увеличением безработицы, разрушением системы социальной защиты работников вплоть до полного демонтажа социальных функций государства.
Несмотря на то что большинство наиболее крупных и влиятельных ТНК имеют в качестве страны базирования одну из развитых стран (США, Япония, Германия, Великобритания), это не означает, что население этих стран или национальные правительства извлекают наибольшую выгоду. Выгода достается собственникам капитала ТНК, которые могут свободно перемещаться по миру и не связывать свое проживание с одной из стран.
При этом перемещаемые в развивающиеся страны производства или вновь создаваемые там предприятия чаще всего функционируют на принципиально иной основе — основе максимального использования дешевой рабочей силы без каких-либо существенных социальных гарантий со стороны ТНК, выступающей в роли работодателя.
Это, в свою очередь, не способствует формированию условий, при которых обеспечивается соответствующее развитие человеческого капитала как главного фактора современного общества, основу которого составляют информационные технологии. Формируется порочный круг. В развитых странах в результате деиндустриализации система подготовки высококвалифицированной рабочей силы и развития человеческого потенциала постепенно разрушается, а в развивающихся странах — новых индустриальных странах — такая система не создается. В конечном счете проигрывают как развитые, так и развивающиеся страны.
В этих условиях развивающиеся страны должны не просто приспосабливаться к меняющейся глобальной системе, но и участвовать в ее формирова-
нии в соответствии со своими потребностями. При этом государство не может не играть решающей роли. Деятельность государства при этом, по мнению Дж. Стиглица, должна состоять не только в том, чтобы корректировать провалы рынка, но и в том, чтобы обеспечивать социальную справедливость, ибо рыночный механизм, предоставленный самому себе, оставляет большому числу людей слишком мало ресурсов для выживания2.
В полной мере это сегодня касается и России. С начала 90-х гг. ХХ столетия, когда в России начались радикальные экономические реформы, начался и процесс активного включения России в систему мирохозяйственных связей. Причем этот процесс оказался для России очень сложным. Сложность состояла в том, что, во-первых, это включение совпало с радикальными экономическими реформами. Во-вторых, Россия не имела своего опыта такого включения, а опыт других стран был мало пригоден для специфической российской ситуации. В-третьих, в порыве всеобщей приватизации и необходимости до минимума сократить роль государства в экономике, которое до этого обладало неограниченной властью, государство фактически оказалось отстраненным от этого процесса и не смогло своевременно выработать необходимые меры по нейтрализации негативных последствий включения России в систему мирохозяйственных связей.
В итоге доля нашей страны в совокупном мировом ВВП сократилась в 2 раза. Сегодня интеграция России в мировое хозяйство основана главным образом на вывозе за рубеж углеводородного сырья (нефть и газ — 45%) и изделий первых этапов переработки сырья (продукция черной и цветной металлургии, химической и нефтехимической промышленности — 15%).
Не лучшим образом обстоит дело и с включенностью России в международный рынок капитала. На Россию приходится от 0,4 до 0,8% ввоза прямых иностранных инвестиций и примерно 1% накопленных прямых иностранных инвестиций в мире. Причем иностранные инвестиции в основном идут в торговлю, общественное питание и в так называемую общую коммерческую деятельность, а также в экспортно ориентированные сырьевые отрасли — нефтяную, металлургическую (23%). Приток иностранных инвестиций в машиностроение, сельское хозяйство и производственную инфраструктуру невелик (10%). Поэтому можно сказать, что иностранные инвестиции способствуют лишь консервации сложившейся сырьевой модели ее развития.
Все эти факторы нельзя не принимать в расчет, когда мы говорим о роли государства в экономическом развитии России. Политика Российского государства, с одной стороны, должна быть построена с учетом очевидных рисков глобализации и должна быть направлена на их нейтрализацию. В то же время она должна способствовать раскрытию потенциальных выгод глобализации для субъектов рынка российской экономики и обеспечить управление процессом адаптации национального хозяйства к требованиям изменяющейся внешней среды.
Для того чтобы сегодня защитить российскую экономику от негативных последствий глобализации, Российскому государству прежде всего необходимо обратить особое внимание на разработку промышленной политики в целях повышения конкурентоспособности национальной экономики. Государство должно в
2 Стиглиц Дж. Глобализация: тревожные тенденции. М.: Мысль, 2003. С. 23-24.
первую очередь изыскать внутренние источники финансирования высокотехнологичного сектора экономики. Делать ставку на иностранные инвестиции в решении этого вопроса вряд ли следует. При этом необходимо выделить приоритетные крупные направления возможного экспорта готовой продукции из России и способствовать развитию и качественному совершенствованию этих отраслей (авиационный комплекс, производство грузовых автомобилей, электро техническая промышленность).
Осуществление Российским государством промышленной политики, нацеленной на всемерное поддержание отечественной экономики, немыслимо без налаживания эффективного взаимодействия государственной власти и предпринимательского сообщества. После приватизации в России образовалось большое число частных предприятий. Однако по своему размеру даже самые крупные из них существенно уступают зарубежным компаниям и не в состоянии конкурировать на мировых рынках. Исключение составляют лишь единицы компаний, которые можно отнести к транснациональным (Газпром, ЛУКОЙЛ и др.). Однако большинству российских компаний далеко до транснациональных. А вместе с тем, как показал опыт других стран, в условиях глобализации выигрывают крупные компании и те страны, которые представляют собой страны базирования этих компаний.
В этих условиях именно государство должно содействовать формированию крупных структур, способных в полной мере использовать конкурентные преимущества страны и благодаря этому успешно конкурировать с иностранными компаниями на внутреннем и зарубежных рынках. Это должно относиться не только к нефтяным компаниям и Газпрому, но и к машиностроительным, химическим и другим компаниям.
Российскому государству необходимо предпринять ряд мер, направленных на привлечение иностранного капитала в высокотехнологичные отрасли, развитие которых в будущем смогло бы самым благоприятным образом сказаться на конкурентоспособности российской экономики в целом. И здесь важную роль могли бы сыграть дополнительные государственные гарантии иностранным инвестициям.
Вместе с тем, привлекая капитал, не стоит забывать, что в условиях глобализации существенно усиливается давление спекулятивного капитала, Поэтому, привлекая капитал, необходимо учитывать интересы политической и экономической безопасности страны. В этих условиях целесообразно, так же как это делают в других странах, более четко определить те отрасли, куда следует ограничивать вложения иностранного капитала. Ограничительную практику по отношению к иностранным инвестициям следует применять и в тех случаях, когда они направлены на монополизацию отдельных отраслей, препятствуют укреплению конкурентоспособности отечественного производства на внешних и внутренних рынках, ведут к безработице, способствуют нелегальному вывозу стратегических материалов, технологий и капитала за рубеж.
В настоящее время на изменение мер государства по регулированию деятельности хозяйствующих субъектов существенное влияние оказывает мировой финансовый кризис, для борьбы с которым предлагается использовать четыре группы мер.
Первая группа — это меры, связанные с расширением государственного присутствия в экономике: национализация обанкротившихся предприятий, имеющих стратегическое значение; передача в собственность государства части акций банков; поддержка внутреннего спроса, в том числе за счет увеличения госзаказа; усиление государственного регулирования операций на фондовом рынке.
Вторая группа — меры бюджетно-налоговой политики. Они включают бюджетные вливания в банковскую сферу и реальный сектор экономики; использование госрезервов; снижение налогов для реального сектора при одновременном увеличении налогов на капитал, дивиденды, а также на прибыль нефтяных компаний; отмена налоговых льгот для компаний, переносящих производство за границу.
Третья группа — меры кредитно-денежной политики, включающие широкий спектр мероприятий, начиная со снижения ставки рефинансирования, реализации мер, обеспечивающих доступность кредитов и заканчивая мерами по созданию обеспеченных золотом мировых денег.
Четвертая группа — это меры, стимулирующие переход на инновационный путь развития. К ним относятся расширение финансирования НИОКР, включая развитие корпоративного НИОКР; стимулирование инновационного развития; поощрение создания рабочих мест в высокотехнологичных и экологических отраслях.
Все эти меры вряд ли можно назвать новыми. Отчасти они уже знакомы и неоднократно использовались в других странах в условиях экономических потрясений. Исключительность современной ситуации состоит в том, что меры поддержки со стороны государства должны быть реализованы в принципиально иной ситуации — ситуации, когда национальные экономики стали более открытыми, когда главным хозяйствующим субъектом являются транснациональные корпорации, когда сформировались мировые финансовые рынки, способные деформировать цель предпринимательской деятельности, перемещая интересы бизнеса из сферы реального производства в финансовую сферу. В этих условиях нельзя не учитывать тот факт, что именно глобализация явилась тем фактором, который позволяет крупному капиталу действовать исключительно в своих интересах.
Как бы ни старалось государство ограничить объем операций на фондовом рынке, как бы оно ни старалось поддержать бизнес за счет налоговых и иных льгот, оно не сможет заставить крупный капитал действовать вопреки своему главному экономическому интересу — получению максимальной прибыли. Глобализация экономики не отменяет этой закономерности. Она лишь усиливает это стремление, создавая для этого дополнительные механизмы.
В этих условиях ограничить негативные последствия экономических кризисов в условиях глобализации становится возможным только при условии перехода на новую модель рыночной экономики. Применительно к России в данном случае речь не идет о переходе к прежней плановой экономике и тотальному огосударствлению. Речь не идет также о замене рыночной экономики какой-то иной системой. Речь идет о переходе к реальной демократической модели рыночной экономики, в рамках которой принципиально иной должна быть роль
государства и системы государственного управления в целом. Именно движение в этом направлении и должно составить сегодня главную и эффективную антикризисную меру.
Формирование новой модели государственного управления должно исходить, с одной стороны, из необходимости создания системы ограничений для крупного капитала использовать государство, другие институты и даже отдельные национальные экономические системы исключительно в своих интересах. С другой стороны, должна быть создана система, позволяющая в условиях современной глобальной экономики со всеми сложившимися ее характеристиками и институтами учитывать и реализовывать интересы не только крупного капитала, но и большинства граждан.
Важным направлением совершенствования системы государственного управления, рассматриваемой в качестве меры по выходу из кризиса, является расширение социальной базы государственного управления. Такое расширение, на наш взгляд, должно осуществляться посредством более широкого привлечения общественных организаций к управлению обществом, включая формирование реальной системы местного самоуправления.
Необходимость более широкого участия граждан в управлении в настоящее время обусловлена двумя причинами. Первая, более общая причина, связана с усложнением системы экономических отношений и невозможностью из единого центра эффективно и в полном объеме удовлетворять потребности, существующие в обществе. Поэтому вполне закономерно, что сегодня в некоторых странах, например в Канаде, государство пытается переложить часть своих функций на общественные организации. В первую очередь это касается социальных функций, связанных с организацией общественных работ, социальным страхованием и социальным обеспечением, поддержкой безработных, решением жилищных вопросов. Именно общественные организации, которые не просто тесно связаны с населением, но и призваны представлять и отстаивать интересы разных социальных групп, способны в конечном счете выстроить эффективную систему решения ряда социальных вопросов.
Вторая причина обусловлена особенностями современного экономического развития, включая мировой финансовый кризис. Как уже отмечалось выше, сегодня правительства большинства стран, преодолевая последствия мирового финансового кризиса и разрабатывая программу антикризисных мер, все чаще идут по пути поддержки крупного бизнеса, перекладывая основную часть бремени финансового кризиса на плечи граждан. В этих условиях особое значение приобретает, с одной стороны, контроль за целевым использованием выделяемых в рамках антикризисных программ финансовых средств государства, поскольку увеличивается вероятность взяток со стороны чиновников в обмен на государственную помощь бизнесу. С другой стороны, активизация деятельности общественных организаций, а также системы местного самоуправления позволит в условиях неустойчивости и неопределенности повысить оперативность и эффективность принимаемых решений. Их активная деятельность может выступить гарантом того, что принимаемые решения в большей степени будут учитывать особенности местных сообществ, для которых разрабатываются эти решения.
В некоторых странах включенность общественных организаций в систему управления позволяет более эффективно также решать вопросы государственного контроля, что становится особенно важным в условиях кризиса. Наиболее известна в настоящее время бразильская система участия граждан в бюджетном процессе (город Порту-Алегри), которая представляет собой особым образом выстроенный бюджетный процесс на уровне города, позволяющий гражданам принимать самое активное участие не только в определении приоритетов бюджетного финансирования, но и в расходовании бюджетных средств.
