Роль государства в управлении высшей школой в процессе формирования постиндустриального общества Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В УПРАВЛЕНИИ ВЫСШЕЙ ШКОЛОЙ В ПРОЦЕССЕ ФОРМИРОВАНИЯ ПОСТИНДУСТРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВА

Г. А. СОСЕДОВ

Статья посвящена исследованию роли государства в управлении высшей школой с учетом специфики формирования постиндустриального общества в России. Выделены основные направления усиления роли государства в управлении высшей школой. Освящены современные основополагающие требования, предъявляемые к системе управления высшей школой.

Ключевые слова: высшая школа, постиндустриальное общество, государственное регулирование.

В свете глобальных тенденций анализ взаимоотношений между государством и университетами требует новых, нетрадиционных подходов. Обыкновенно проблема усматривалась в напряженности между университетской автономией и государственным контролем. Университеты настаивали на расширении автономии и снижении госконтроля. Но рост децентрализации и рыночной ориентированности вынуждает поставить вопрос иначе: кто обеспечит и защитит широкие общественные интересы? Могут ли важные общественные задачи (например, обеспечение равного доступа к образованию или трудоустройству) быть решены в рамках самостоятельной деятельности вузов на свободном рынке? В какой мере последняя (усиливаемая нередко субъективными предпочтениями администрации) отвечает интересам студентов и других заинтересованных сторон (например, бизнеса, промышленности)?

Полезно при таком анализе учитывать и напряженность в отношениях между двумя группами, чьи интересы во многом противоположны: потребителями, с одной стороны (это студенты, работодатели, правительство), и носителями образовательных услуг - с другой. Поведение последних мотивируется императивами профессионального знания и собственными интересами. Потребители желают получить знания и навыки, способные повысить ценность их труда и принести иные выгоды. Интересы государства в этой ситуации двояки.

Государство может выступать в роли рефери, посредника между сторонами, обеспечивающими

спрос и предложение. Его задача - гарантировать исполнение правил игры, предложенных самими ее участниками. Государство может действовать на рынке от имени либо потребителей, либо производителей образовательных услуг. Оно может употребить свой вес в пользу либо студентов и иных потребителей образования, либо вузов, их педагогических коллективов. Во многих индустриальных демократиях государство традиционно держало сторону вузов или, говоря экономическим языком, скорее предложения, чем спроса. В современных условиях на первый план выходит спрос, усиливается роль потребителей (студентов и иных социальных партнеров) [6].

Многие страны, особенно крупные, имеющие федеративное устройство, сталкиваются с проблемой того, как привлечь и удержать внимание органов управления высшим образованием (где явно усиливаются децентрализация и ориентация на рынок) к общественно значимым приоритетам. Эта задача особенно актуальна для стран, переживающих переходный период. В прошлом государство могло централизованно, через соответствующее министерство, финансировать и контролировать большинство вузов. В будущем его роль как источника средств, по-видимому, будет снижаться, зато неизбежно будет расти значение альтернативных источников финансирования и частных, нетрадиционных производителей образовательных услуг. Важный вопрос: какие логические инструменты государство может использовать в этой ситуации, чтобы обеспечить свои интересы, не прибегая в то же время к устарелым формам регулирования?

Сравнительные исследования показывают, как в разных странах идет реформа в области планирования, финансирования, распределения ресурсов, стандартизации и оценки, управления высшим образованием. Нигде перемены не происходят мгновенно и легко. Как правило, старое и новое тесно взаимодействуют. Отсутствие координации между политикой и меняющейся социальной средой ведет к разрыву между поставленными задачами и их осуществлением. Очевидным примером такого разрыва является несоблюдение гарантий качества в заочном образовании. Основные тенденции, наблюдаемые сегодня, таковы [7]:

- от преимущественно государственного финансирования вузов к многоканальному финансированию: это может быть вносимая студентами плата, контракты с бизнесом и промышленностью, многоуровневое финансирование (региональное, местное, сверхнациональное);

- от государственного контроля и отчетности на основе вложений (количество персонала, инфраструктура, академические и прочие ресурсы) к отчетности по результатам работы. Для этого необходимо изменить систему сбора и обнародования данных: информация должна служить не оптимизации управления ресурсами, а оценке результатов работы и помогать студентам (и иным потребителям) правильно делать свои выбор;

- от традиционных моделей планирования (централизованное определение целей и задач, детальная проработка плана внедрения и систем оценки) к стратегическому адаптивному планированию, обеспечивающему соответствие между потребностями развития децентрированной, ры-ночно ориентированной системы и интересами общества;

- от субсидирования институтов (или возмещения средних издержек) к целевому финансированию (покрытию предельных издержек) стратегических инвестиций в университеты для обеспечения их рыночной реакции на общественные приоритеты; от общего финансирования студентов (и прочих потребителей) к их же целевой поддержке через гранты, займы на основе общественных приоритетов и в интересах социальной справедливости.

В основе системы образования в России свободное предпринимательство не присутствует. Магистральный путь решения данной проблемы -изменение статуса вузов в сочетании с их государственной поддержкой. Модернизация образования, в том числе высшего профессионального

образования, - это масштабная программа государства, которую нельзя провести в жизнь усилиями одного только аппарата управления системой образования. Такая государственная программа должна осуществляться при активном содействии всего общества, самих образовательных учреждений. При этом необходимым условием и важнейшим направлением модернизации образования становится оптимизация системы управления им [10].

В современной постиндустриальном обществе процессы управления образованием - это, в первую очередь, управление его развитием и модернизацией. Поэтому одной из ближайших целей является формирование оптимальной модели управления, в которой должны быть определены, структурированы и нормативно закреплены полномочия, функции всех субъектов управления данной системой, определена компетенция и границы ответственности управленческих структур различного уровня и образовательных учреждений.

Управление модернизацией и развитием высшего профессионального образования может рассматриваться как относительно самостоятельная система, выполняющая ряд специфических функций по отношению к самой системе высшего профессионального образования (распорядительные, распределительные, контролирующие функции).

К важнейшим аспектам этой деятельности следует отнести [10]:

- формирование необходимой управленческой вертикали в создании системы управления модернизацией и развитием образования;

- консолидацию ресурсов, выделяемых на цели модернизации и развития, и обеспечение их рационального использования;

- перевод практической работы по ключевым направлениям модернизации образования на проектный метод с соответствующим ресурсным обеспечением;

- кадровое обеспечение всей системы и отдельных механизмов управления модернизацией;

- обеспечение общественной поддержки модернизации как в профессиональной среде, так и в обществе в целом.

Концепция модернизации российского образования основывается на трех принципах: качество, эффективность, доступность. Формулирование названных принципов определено тем, что на современном этапе хозяйствования образование является «...одним из важнейших факторов, обеспечивающих социально-экономический рост, ста-

бильность, развитие институтов гражданского общества» [12]. Непременным условием формирования общества и экономики становится создание и обеспечение эффективной научной и образовательной инфраструктуры.

К настоящему времени в части создания системы управления реализацией Концепции модернизации российского образования в дополнение к аппарату Минобрнауки России на федеральном уровне сформирована трехуровневая схема, включающая [2]:

- Правительственную комиссию по образованию под председательством Председателя Правительства РФ;

- Координационный совет Минобрнауки России по реализации Концепции модернизации российского образования под председательством Министра образования и науки РФ;

- рабочие группы по основным направлениям модернизации образования.

Деятельность перечисленных органов управления модернизацией образования всех трех уровней дополняется работой общественногосударственных структур (Российский общественный совет по развитию образования, Экономический совет Минобразования России, Научнотехнический совет Минобразования России, Федеральный координационный совет, Совет по единому государственному экзамену, Совет руководителей органов управления образованием, Российский Союз ректоров и др.). Несмотря на значительное количество различных советов и комиссий, на уровне которых проходит выработка и обсуждение решений по развитию нормативной базы и другим аспектам, все они руководствуются единым принципом программно-целевого подхода в реализации планируемых мероприятий.

На основе Концепции модернизации российского образования, других концептуальных документов, действующего законодательства можно сформулировать три главных направления модернизации российского образования, которые в полной мере относятся и к уровню высшего профессионального образования [1]:

- повышение доступности качественного образования;

- повышение качества образования;

- повышение эффективности образования.

Вмешательство федерального правительства в

региональный рынок образовательных услуг может осуществляться в трех основных формах [3]:

- институционализация процессов распределения полномочий по управлению разными уровнями системы образования;

- регулирование, направленное на обеспечение свободы выбора и суверенитета потребителя на рынке образовательных услуг, а также желательных социальных условий и условий окружающей среды. Регулирование контролирует деятельность частных учебных заведений, для пользы потребителя и общества в целом;

- стимулы в форме налоговых льгот или субсидий, которые побуждают частные вузы проводить научные исследования и разработки, внедрять новые технологии и модифицировать производственные программы с целью увеличения внешних социальных выгод или снижения внешних социальных затрат.

К современным основополагающим требованиям, предъявляемым к системе управления высшей школой, должны быть отнесены следующие.

Соответствие системы управления высшим образованием условиям гражданского общества. Это подразумевает развитие общественных форм управления высшим образованием, наряду с имеющимися формами государственного управления и профессионального самоуправления; повышение прозрачности принимаемых решений; введение, помимо государственного, независимого общественного контроля за деятельностью высших учебных учреждений; недопустимость некорректного поведения управленческого аппарата, отсутствия нацеленности на решение проблем граждан и поддержки гражданского общества.

Обеспечение условия общедоступности и бесплатности (на конкурсной основе) высшего образования. Это подразумевает обеспечение честной конкуренции граждан, стремящихся получить высшее образование; обеспечение честной конкуренции учреждений высшего образования за потребителей образовательных услуг; обеспечение конкурсного распределения общественных ресурсов между этими учреждениями на основании качества предоставляемых образовательных услуг, а не исходя из ведомственной и иной принадлежности образовательных учреждений, форм учредительства и собственности.

Сохранение единого образовательного пространства. Это подразумевает управление разработкой разветвленной и динамичной системы образовательных стандартов; тестирование и контроль качества образования с ориентацией на открытое, вариативное и непрерывное образование; мониторинг как основных параметров системы образования, так и системы управления образованием, позволяющий в совокупности эффек-

тивно и гибко реагировать на современные потребности общества и опережающе влиять на эти потребности; разделение и взаимосвязь сфер компетенции принятия решений и ответственности за исполнение решений по уровням системы управления; создание единого информационного пространства образования.

Профессионализм системы управления высшим образованием. Это подразумевает: внедрение в управление высшим образованием принципов merit system, применяющихся для отбора и продвижения кадров государственного управления в гражданском обществе (подготовки, кадрового роста, повышения квалификации и переподготовки администраторов образования в соответствии с их профессиональными управленческими знаниями, заслугами и достоинствами); использование новых управленческих технологий и технических средств.

Кратко суммируя указанные выше положения, можно утверждать, что фундаментальные требования, предъявляемые к системе управления высшей школой, таковы: это должно быть профессиональное управление, осуществляемое в условиях единого общественного организма, построенного на принципах гражданского общества, нацеленное на удовлетворение требований последнего к высшему образованию, при условии обеспечения эффективного использования общественных ресурсов.

В то же время чрезвычайно острой остается проблема несоответствия действующего организационно-правового статуса высших учебных заведений как государственных учреждений и необходимости ведения вузами эффективной хозяйственной деятельности в условиях значительной нехватки бюджетного финансирования. Крайне противоречивой остается ситуация в сфере регулирования прав вузов на объекты интеллектуальной собственности, создаваемые при использовании средств государственного бюджета. Это существенно снижает эффективность использования вузами результатов творческой деятельности персонала, формирует неконтролируемую передачу охраноспособных результатов третьим лицам, снижает инвестиционную привлекательность вузов на рынке научно-технических разработок [8].

Естественно, что достаточно принципиальные изменения во внешней среде функционирования вузов требуют адекватного изменения внутреннего менеджмента, перехода на принципы стратегического планирования, маркетинга рынка образовательных услуг, управления персоналом вуза и т. д.

Существует значительное количество примеров успешных решений управленческих задач на локальном уровне. Отдельные вузы и регионы накопили значительный позитивный опыт эффективного решения управленческих задач в рамках реализации международных проектов (Всемирный банк, ОЭСР, ТаСиС, Бюро Кросс, СКВР и др.) - от переподготовки администраторов образования до модернизации системы образовательной статистики. Существенным вкладом в развитие менеджмента российских университетов явилась подпрограмма «Совершенствование управления в вузах», реализованная в рамках первого образовательного займа Мирового банка [11].

Усиление роли государства должно идти в трех направлениях.

Первое. Переход к экономической политике, с одной стороны, позволяющей привлекать больше средств в бюджет, в том числе перекрытие каналов утечки капитала и ухода от налогообложения, с другой стороны, предполагающей доведение суммарной доли затрат на образование и науку до 12 % от ВВП. Для предотвращения «утечки мозгов» необходимо введение обязательной компенсации затрат за полученное бесплатное образование [4].

Второе. Переход к системе долевого участия государства в образовательном процессе: либо путем компенсации самостоятельным вузам части затрат на одного студента по заранее установленному нормативу, в рамках установленной квоты приема; либо путем введения государственного образовательного кредита, право на который имеет каждый гражданин России, впервые получающий высшее образование, выдержавший приемные экзамены в интересующий его вуз [5].

Третье. В рамках политики разгосударствления учреждений высшей школы важным направлением является придание государственным вузам статуса некоммерческих организаций с предоставлением широких льгот в области налогообложения, кредитования, землепользования при условии соблюдения требований выполнения уставных задач и соответствующего законодательства [9].

Практические мероприятия можно сгруппировать в четыре блока.

1. Активизация социальной среды. Обществу в целом, педагогической общественности, государственной власти, политическим партиям необходимо достижение консенсуса о том, что проблема образования является приоритетом для страны, для ее безопасности, возможностей самосохранения, будущего развития.

2. Активизация внутренних возможностей страны. Выработать адекватный внутренним и внешним мировым экономическим условиям механизм выживания и функционирования образовательной системы исходя из реальной ситуации - денег у государства мало, но их нет и у населения. А это означает, что ни чисто рыночный, ни чисто плановый путь функционирования и реформирования образования для России неприемлем.

Конкретный механизм функционирования субъектов образовательной системы вырабатывается в рамках реализации данного подхода.

3. Активизация зарубежных источников финансирования образования. Переориентировать внешние заимствования государства на сферу образования, распределяя кредиты МВФ, МБРР и других организаций на конкурсной, приоритетновозвратной основе, шире привлекать иностранных студентов на платное обучение.

4. Расширение сферы государственного кредитования, которое предпочтительнее, доступнее и более гарантированное. Во-первых, государственные кредиты делают высшее образование более доступным для потенциальных студентов. В частности, дети из малообеспеченных семей имеют возможность получить высшее образование на льготных условиях. Во-вторых, государственные программы кредитования позволяют повысить эффективность высшего образования, когда доступ к нему получают не только те, кто может оплатить обучение. Повышение качества высшего образования, в свою очередь, приведет к повышению экономической эффективности и конкурентоспособности государства.

Однако в контексте данного исследования актуальным является вопрос о степени участия в процессе разгосударствления высшей школы. Как мы уже отмечали, государство, даже при условии автономности высшей школы, не должно уходить из сферы образования, а должно поменять формы своего участия в данном процессе, которые по существу представляют собой институционализацию процессов распределения полномочий по управлению разными уровнями системы образования.

На первом этапе трансформации отношений собственности государство должно определить параметры отнесения вуза к разряду трансформируемых.

1. Определение сфер подготовки специалистов в вузах, которые должны остаться под юрис-

дикцией государства: медицина, ядерная физика, генная инженерия и т. д.

2. Ограничение деятельности вузов, направленной на сокращение имущественной базы: на этапе частичной автономности высшая школа имеет право на увеличение и перепрофилирование имеющейся ресурсной базы; сокращение ее (продажа, сдача в аренду) должно быть запрещено.

3. Переход к системе долевого участия государства в образовательном процессе: либо путем компенсации самостоятельным вузам части затрат на одного студента по заранее установленному нормативу, в рамках установленной квоты приема; либо путем введения государственного образовательного кредита, право на который имеет каждый гражданин России, впервые получающий высшее образование, выдержавший приемные экзамены в интересующий его вуз.

Таким образом, представленная теоретическая модель перехода ко второму этапу остается ориентиром для развития в случае, если первый этап станет результативным в плане обеспечения перехода к инновационно-интеллекутальному этапу постиндустриального общества и развития высшей школы; практическая модель являет собой изложение теоретического прообраза.

Предлагаемый концептуальный подход позволит сформировать стратегическое направление развития высшего образования в стране, однако потребует дальнейшей, более детальной проработки.

Литература

1. Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Высшее образование - основа устойчивого развития России // Известия СПбУЭФ. 2000. № 1.

2. Байденко В. Компетенции в профессиональном образовании (К освоению компетентностного подхода) // Высшее образование в России. 2004. № 11.

3. Веряскина В. Динамика развития человеческого потенциала и приоритеты высшего образования // Высшее образование в России. 2005. № 2.

4. Взгляд на образование: десятый ежегодный доклад о состоянии образования в ОЭСР. М., 2002.

5. Высшее образование в России: правила и реальность / А. С. Заборовская [и др.]. М., 2004.

6. Гареев В. М., Зиннуров У. Г. Основы хозяйственного механизма управления ВУЗом как целостной системой // Управление ВУЗом в новых условиях хозяйствования: тез. докл. Рос. науч. -метод. конф. Уфа, 1992.

7. Лобанов Н.А. Всемирная реформа образования. СПб., 1999.

8. Марцулевич Л.М. Концептуальные и информационные основы финансово-хозяйственных управленческих решений в вузе // Известия СПбУЭФ. 2000. № 1.

9. Научный потенциал вузов и научных организаций Минобразования России. 2003: стат. сб. СПб., 2004.

10. Романова И. Б. Организация и управление внебюджетной образовательной деятельностью государственного вуза: дис. ... канд. экон. наук. Ульяновск, 2002.

11. Управление развитием ВУЗа / Васильев Ю. С. [и др.]. СПб., 1997.

12. иКЬ: http://www.ed.gov.ru/files/materials

* * *

STATE ROLE IN HIGHER SCHOOL ADMINISTRATION IN FORMING POSTINDUSTRIAL SOCIETY

G. A. Sosedov

This article is devoted to the investigation of the state role in the Higher School administration in terms of the specific of forming the post-industrial society in Russia. The main directions of increase of the state role in the Higher School administration are marked out. The modern ground requirements laid to the Higher School administration system are reported.

Key words: Higher School, post-industrial society, government regulation.