CC BY
225DANILOV, Aleksey Vitalyevich — Candidate of Laws, Associate Professor of Department of the preliminary investigation. Nizhny Novgorod Academy Ministry Internal Affairs of Russia. Russia. Nizhny Novgorod. E-mail:alexdan@mail.ru
MARKELOV, Aleksandr Gennadyevich - Candidate of Laws, Associate Professor, Interim Head of the Department of Criminology. Nizhny Novgorod Academy Ministry Internal Affairs of Russia. Russia. Nizhny Novgorod. E-mail:alexdan@mail.ru
уцк 342.536.7
роль федеративного и иных Договоров в развитии конституционного процесса в России
М.В. Демидов
Исследованы некоторые вопросы, связанные с заключением и реализацией Федеративного договора от 31 марта 1992 г и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Дана оценка Федеративному договору как триединому политико-юридическому документу, положившему начало крупной государственно-правовой реформе.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; Федеральный закон; договор; Совет глав республик; субъекты Российской Федерации; органы государственной власти; суверенитет.
M.V. Demidov. THE ROLE OF THE FEDERAL AND OTHER AGREEMENTS IN THE DEVELOPMENT OF THE CONSTITUTIONAL PROCESS IN RUSSIA
Explore some of the issues related to the negotiation and implementation of the Federal Treaty of March 31, 1992 and other agreements on the division of powers between the federal authorities and the state authorities of the Russian Federation. The estimation of the Federal Treaty as the triune political and legal document, marking the start of a major state and legal reform.
Keywords: the Constitution of the Russian Federation; the Federal Law; the contract and the Council of heads of republics; regions of the Russian Federation; bodies of state power; sovereignty.
Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г., имеет важное историческое значение для Российского государства. Он способствовал сохранению России как целостного государства, положил начало дальнейшему ее развитию на принципах подлинного федерализма. Под Федеративным договором подписались Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин и Председатель Верховного Совета Российской Федерации Р.И. Хасбулатов, с одной стороны, и руководители 86 из 88 субъектов Российской Федерации - с другой. Под Договором не были поставлены подписи представителей Республики Татарстан и Чечено-Ингушской Республики.
Как известно, раньше РСФСР, несмотря на имеющееся формальное определение как федеративного государства, по существу по всем фактическим признакам являлась почти как унитарное государство. В этот период централизация системы государственного управления имела явно гипертрофированные формы. Круг полномочий республик, не говоря
уже о краях, областях и автономиях, был достаточно узок. В конституциях РСФСР 1937 и 1978 гг. не были даже определены, кто же конкретно является субъектом Федерации.
Подписанный вмарте1992 г. Федеративный договор является триединым документом. Он включает в себя три договора: о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России и органами власти республик, органами власти краев, областей, а также органами власти автономных образований [1]. К тому же нужно иметь в виду, что к моменту заключения Федеративного договора все республики в составе России провозгласили себя суверенными государствами, что, конечно же, противоречило общепризнанным принципам федеративного устройства государства. Также в Договоре впервые к числу субъектов Федерации были отнесены края, области, города Санкт-Петербург и Москва, которые считались лишь административно-территориальными единицами и отношения с которыми Рос-
сийского центра строились по унитарной схеме.
Хотя и в тексте Договора его сторонами названы органы государственной власти Российской Федерации и ее республик, краев, областей и автономных образований и говорится главным образом о разграничении полномочий между этими органами, но фактически в нем подразумевалось регулирование отношений между Российским государством и его составными частями, т.е. субъектами. В то же время следует отметить, что это не союзный договор, стороны которого создавали бы федерацию, а договор Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий, причем с учетом особенностей каждого их вида.
Федеративный договор, после его подписания, стал документом конституционного значения. Поэтому, не случайно, 10 апреля 1992 г. постановлением Съезда народных депутатов РФ он был одобрен и включен в действующую Конституцию (Основной закон) Российской Федерации как ее составная часть [2].
Отношение к Федеративному договору было неоднозначное. На тот момент возникал вопрос: считать ли его как основополагающим документом конституционного значения или же рассматривать как временная уступка национальным государственным образованиям и территориям в целях сохранения целостности Российского государства. На наш взгляд, здесь имеются элементы и того, и другого. Прежде всего нужно исходить из того, что Федеративный договор - это политико-юридический документ. В условиях политической нестабильности и углубления экономического кризиса, необходимости сохранения государственности и целостности России на основе качественного обновления федеративных отношений он имел принципиально важное значение для стабилизации конституционного строя Российской Федерации.
Подписание Федеративного договора во многом способствовало сглаживанию политической остроты отношений России с ее составными частями. Оно ознаменовало начало крупной государственно-правовой реформы. Принятый документ оценивался как Договор, имеющий самостоятельное конституционное значение. Согласно постановлению VII Съезда народных депутатов РФ от 12 декабря 1992 г. «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» Федеративный договор подлежал обязательному включению в новую Конституцию Российской Федерации [3]. Данное положение в последующем было подтверждено и постановлением VIII
Съезда народных депутатов РФ от 12 марта 1993 г. «О мерах по осуществлению конституционной реформы в Российской Федерации (о постановлении седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации»)» [4].
Договорной принцип в Федеративном договоре главным образом распространялся на разграничение компетенции между федеральными органами власти и органами власти республик, краев, областей и автономных образований. Такой подход к разграничению предметов ведения и полномочий в какой-то степени косвенно подтверждал добровольность вхождения прежде всего республик и автономных образований в состав Российской Федерации. Наиболее четко это выражено в первом документе - договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. В частности, в преамбуле Договора его цель определена как стремление к качественному обновлению федеративных отношений на основе добровольного распределения полномочий и эффективного их осуществления. Таким образом, подписание Федеративного договора свидетельствует об отказе федерального центра от определения правового статуса субъектов Федерации в одностороннем порядке.
Однако после подписания Федеративного договора существенных изменений в организации отношений федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации не произошло. Реализация Договора столкнулась с серьезными трудностями. Верховным Советом РФ, Президентом и Правительством Российской Федерации не были приняты какие-либо основополагающие правовые акты, определяющие механизм реализации положений Федеративного договора. В связи с этим насущным стал вопрос о законодательном оформлении механизма реализации Федеративного договора. Особенно последовательно на этом настаивал Совет глав республик, который был образован распоряжением Президента Российской Федерации от 23 октября 1992 г. в целях выработки основных принципов реализации Федеративного договора и государственного управления Российской Федерацией на основе ее новой Конституции, согласованных решений по обеспечению территориальной целостности и государственной независимости России [5].
Учитывая сложившуюся ситуацию в 1993 г., было разработано несколько вариантов проектов федеральных законов о механизме реализации Федеративного договора. В частности, такие проекты законов были представлены Комиссией Совета Национальностей Верховного Совета Российской Федерации по федеративным и межнациональным отношениям, а также рабочей группой экспертов Совета глав республик. Основная цель подготовленных законопроектов заключалась в том, чтобы определить процедуры, позволяющие реализовать компетенцию органов федеральной власти и органов власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения, поскольку подробное регулирование процессов осуществления указанных полномочий являлось настоятельной потребностью того периода развития федеративных отношений.
Однако в силу ряда причин: в связи со сложностью установления правовой природы Федеративного договора (многие субъекты Федерации на тот момент настаивали на том, чтобы Федеративный договор рассматривался как исключительно договорной акт, стоящий над Конституцией и близкий по своему духу к классическим международным договорам), с трудностями определения его места в системе актов федерального законодательства, отсутствием нормативно прописанного механизма внесения изменений и дополнений в Федеративный договор, неопределенностью применения на практике положений договора, в котором существуют дублированные в части исключительных и совместных полномочий формулировок, а также в связи с интенсивной работой над проектом новой Конституции РФ указанные законопроекты не были официально рассмотрены на законодательном уровне.
Несмотря на то, что Федеративный договор явился важным политико-правовым актом, способствовавшим сохранению государственности и целостности России, он не стал основополагающим документом, на основе которого бы в последующем осуществлялось реформирование государственного устройства России. Анализ дальнейших событий в стране показывает, что тогдашнее политическое руководство страны, составители проекта новой Конституции Российской Федерации относились к Федеративному договору как к временному документу, фактически отрицая его самостоятельное конституционное значение, принижая его роль и сводя его к материалу, который может быть учтен или не учтен при принятии новой Конституции.
В новую Конституцию Российской Федерации, принятую всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., Федеративный договор не был включен. В ней он упоминается только в числе договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ) [6]. Таким образом, в настоящее время трудно говорить о нем как о документе, имеющем конституционное значение. К тому же нужно учитывать тот факт, что в соответствии с заключительными и переходными положениями действующей Конституции РФ в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции РФ действуют положения Конституции (ч. 4 п. 1).
Федеративный договор закрепил общие принципы федеративного устройства России и установил разграничение полномочий по ряду вопросов осуществления государственной власти. Но он не установил такого же разграничения по многим другим вопросам осуществления этой власти и прежде всего в части хозяйственно-экономической компетенции субъектов Российской Федерации. Относительно этой группы вопросов в отношении республик в составе Российской Федерации в Договоре содержится лишь положение о том, что они обладают всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеративным договором. Применительно к другим субъектам была применена формулировка о том, что они осуществляют все полномочия государственной власти, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Отсутствие в Федеративном договоре указания конкретно хозяйственно-экономической компетенции, а также механизма реализации в целом положений Федеративного договора сделало Договор трудно реализуемым на практике. Ситуация усложнялась и тем, что в условиях перехода на рыночные отношения, отказа от централизованной плановой системы управления возникла острая необходимость выработки новых форм и механизмов реали-
зации хозяйственно-экономической компетенции субъектов Федерации.
Одной из попыток реализации указанной компетенции стало принятие Указа Президента Российской Федерации от 23 декабря 1992 г «О мерах по реализации Федеративного договора в Республике Коми» [7]. Механизм, предусмотренный в Указе Президента РФ, включал в себя:
- разработку Программы развития экономики Республики Коми как совокупности приоритетных задач, инструмент мобилизации финансовых, материальных и других видов ресурсов;
- образование Фонда реализации Программы на принципах акционерной финансовой компании закрытого типа с участием в нем российских и иностранных инвесторов, а также Правительства Российской Федерации;
- образование уполномоченного банка для проведения необходимых операций со средствами Фонда.
Указом также решался ряд других вопро сов регулирования хозяйственной деятельности на территории Республики Коми.
Подобный акт был принят и в отношении Республики Саха (Якутия). Так, Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1993 г. «О первоочередных мерах по реализации Федеративного договора в Республике Саха (Якутия)» [8] было поручено Правительству Российской Федерации и Правительству Республики Саха (Якутия) разработать Программу социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) как совокупность целевых приоритетных задач, обеспечивающих мобилизацию финансовых, кредитных, материальных и других видов ресурсов в целях структурной перестройки экономики Якутии. В Программе необходимо было предусмотреть образование Фонда ее реализации в форме акционерной финансовой компании закрытого типа с участием в нем российских и иностранных инвесторов, а также участие Правительства Российской Федерации в формировании уставного капитала этого Фонда.
После принятия Конституции РФ в практику правового и организационного регулирования между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации широко было введено подписание договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Первые три договора были заключены в 1994 г.: 15 февраля был подписан с Республикой Татарстан, 1 июля - с Кабардино-Балкарской Республикой и 3 августа - с Республикой Башкортостан. При этом знаменателен тот
факт, что вышеуказанные договоры назывались не «Договором о разграничении предметов ведения и полномочий...», а «Договором о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий.».
После этого подписание договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации, можно сказать, вошло в моду. В соответствии с Указом Президента РФ от 20 июля 1994 г. «Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [9] подготовкой таких договоров занималась специальная Комиссия, которую возглавил С.М. Шахрай.
Указом Президента РФ от 8 августа 2001 г. в связи с созданием 21 июня 2001 г. «Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» были отменены все ранее принятые указы, касающиеся Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации [10].
Уже к середине 1998 г. было подписано 42 договора с 46 субъектами Российской Федерации. Затем процесс подписания таких двухсторонних договоров приостановился. В 2001 г. даже ряд регионов проявил инициативы о расторжении договоров о разграничении полномочий. За 2001-2002 гг. были подписаны 28 двухсторонних (трехсторонних) документов о прекращении действия указанных договоров. Но, несмотря на это, 24 июня 1999 г. был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [11].
Указанный закон установил, что федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения
74
Вестник Российского университета кооперации. 2012. №4(10)
не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Он определил, что в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов.
В последующем, в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [12], Федеральный закон от 24 июня 1999 г. был признан утратившим силу. Этим же законом было установлено, что общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и принятия федеральных законов устанавливаются Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Согласно внесенным изменениям впредь заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. Закон установил, что срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.
Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действующие на день вступления в силу Федерального закона, подлежали утверждению федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу Закона. Договоры, не утвержденные в порядке, установленном Федеральным законом, прекращали свое действие по истечении указанного срока.
Инициативу по обновлению ранее заключенного договора проявила Республика Татарстан. Федеральным законом от 24 июля 2007 г. был утвержден новый «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» [13], подписанный 26 июня 2007 г. В Договоре предусматривается, что государственными языками в Республике Татарстан являются русский и татарский языки. В нем определено, что для кандидатур на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан устанавливаются дополнительные требования, предусматривающие владение обоими этими языками, которое устанавливается в заявительном порядке.
В целом анализ становления и развития договорного процесса в федеративных отношениях показывает, что он имел большое политико-правовое значение на начальных этапах формирования новой обновленной федерации в России. По мере укрепления и развития российской государственности после принятия новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и ряда федеральных законов, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации, дальнейшее активное развитие договорных отношений не стало настоятельной потребностью современного периода развития федеративных отношений в России.
Список литературы
1. Федеративные договоры от 30 марта 1992 г.: «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» (вместе с «Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации»); «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» (вместе с «Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы
и Санкт-Петербурга Российской Федерации»); «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» // Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.
2. Постановление Съезда народных депутатов РФ от 10 апреля 1992 г. N 2689-1 «О Федеративном договоре» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 17, ст. 898.
3. Постановление Съезда народных депутатов РФ от 12 декабря 1992 г. № 4079-1 «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 51, ст. 3016.
4. Постановление Съезда народных депутатов РФ от 12 марта 1993 г. № 4626-1 «О мерах по осуществлению конституционной реформы в Российской Федерации (о постановлении седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации»)» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12, ст. 439.
5. Распоряжение Президента Российской Федерации от 23 октября 1992 г. № 603-рп «Об образовании Совета глав республик» (вместе с «Положением о Совете глав республик», «Регламентом Совета глав республик») // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 44, ст. 2522.
6. Конституция Российской Федерации. М.: ООО «Поматур», 2009. С. 6.
7. Указ Президента Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 1622 (ред. от 27.06.2000) «О мерах по реализации Федеративного договора в Республике Коми» // Ведомости СНД и ВС РФ.
1992. № 52, ст. 3139.
8. Указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1993 г. № 1249 (ред. от 06.03.1995) «О первоочередных мерах по реализации Федеративного договора в Республике Саха (Якутия)» // Собрание актов Президента и Правительства РФ.
1993. № 34, ст. 3195.
9. Указ Президента Российской Федерации от 20 июля 1994 г. № 1499 (ред. от 28.04.1997) «Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. №13, ст. 1475.
10.Указ Президента РФ от 8 августа 2001 г. № 1003 «О признании утратившими силу Указов Президента Российской Федерации в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 г. № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 2001. № 33. (ч. II), ст. 3439.
11.Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ (ред. от 20.05.2002) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26, ст. 3176.
12.Федеральный закон от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ (ред. от 02.05.2012) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 27. (ч. 2), ст. 2709.
13. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. №199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2007. № 31, ст. 3996.
ДЕМИДОВ Михаил Васильевич - доктор юридических наук, зав. кафедрой административного и финансового права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: m.v.demidov@rucoop.ru
DEMIDOV, Mikhail Vasilyevich - Doctor of Laws, Head of Department of Administrative and Financial Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: m.v.demidov@rucoop.ru
