CC BY
118
ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА
УДК 336.5(045)
РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ: ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ И МОНИТОРИНГА*
С. П. СОЛЯННИКОВА, кандидат экономических наук, доцент, профессор кафедры государственных и муниципальных финансов Е-таН: во!вр@та11. ги Финансовый университет при Правительстве РФ
Управление государственными расходами представляет собой сложный процесс, направленный на своевременное и эффективное принятие решений об использовании бюджетных средств. От его организации напрямую зависят результативность государственного финансового воздействия на социально-экономические процессы, макроэкономическая устойчивость страны. В связи с этим одним из основных направлений бюджетных реформ, проводимых в Российской Федерации начиная с 2004 г., является повышение эффективности управления расходами бюджетов бюджетной системы страны. Однако, как отмечается в проекте программы повышения эффективности управления общественными (государственным и муниципальными) финансами на период до 2018 г., данное управление в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики.
Сложность данной задачи для Российской Федерации, ее значимость требуют научно обоснован-
* Статья подготовлена по материалам журнала «Финансы и кредит». 2013. № 46 (574).
ного подхода к оценке результативности бюджетной политики и государственных расходов.
Концептуальные подходы к оценке результативности государственных расходов. В
современной экономической литературе и нормативных правовых актах прослеживаются разные подходы к трактовке и оценке результативности государственных расходов. В рамках первого подхода результативность рассматривается как одно из понятий для оценки эффективности [1, 17, 16, 18]. Второй подход предполагает использование показателей эффективности для оценки результативности [8, 12, 15, 19].
Исходя из содержания понятий «результат» и «эффективность» в теории финансового менеджмента, закрепленных в стандарте ISO 9000:20081, а также требований концепции нового государственного управления (New Public Management) 2,
'Эффективность — продуктивность использования ресурсов при достижении какой-либо цели. Результат — последствие действий или событий, выраженных качественно или количественно.
2Концепция нового государственного управления является методологической основой современных административных реформ в секторе государственного управления в зарубежных странах, предполагающих переход на клиентскую ориентацию в деятельности органов исполнительной власти, т. е. нацеленность их работы прежде всего на удовлетворение запросов потребителей — граждан и организаций.
результативность применительно к государственным расходам, по мнению автора, может рассматриваться:
1) в узком смысле — как степень достижения целей государственной финансовой политики или запланированных результатов целевых программ, государственных заданий;
2) в широком смысле — как комплексное понятие, охватывающее:
— оценку эффективности расходов;
— оценку качества предоставляемых государственных услуг (работ);
— оценку организации труда по предоставлению государственных услуг (работ).
При этом эффективность государственных расходов может считаться достигнутой, когда стоимость оказанной услуги (выполненных работ) является минимальной за счет использования такого сочетания факторов, что ни один из них не может быть заменен другим без роста расходов, а также если обеспечено удовлетворение спроса потребителя. Техническая неэффективность имеет место в случае, если при законодательно утвержденном размере бюджетных ассигнований не были достигнуты намеченные цели и запланированные результаты [12, 19].
Результативность отражает способность субъекта управления ориентироваться на результат при использовании бюджетных средств, а эффективность как соотношение достигнутых результатов и затраченных ресурсов показывает способность этого субъекта к реализации поставленных целей и планов с заданным качественным уровнем, выраженным определенными требованиями ко времени и предельному уровню расходов на достижение целевых или плановых параметров. То есть результативность государственных расходов содержит в себе оценку и степени достижения, и затрат на получение результата. Поэтому показатели результативности характеризуют степень достижения цели и запланированных результатов, а показатели эффективности отражают, насколько оптимизированы затраты ресурсов (минимизированы на единицу результата) и устранены потери при достижении необходимого результата.
Показатели результативности государственных расходов позволяют сравнить различные варианты достижения цели в пределах запланированного объема бюджетных расходов или наличия каких-либо ограничений по привлечению и использованию бюджетных средств (например, в рамках реализации крупномасштабных инвестиционных проектов).
Такой подход приводит к выводу о том, что одним из основных факторов, влияющих на результативность государственных расходов, является качество целеполагания и обоснованность плановых заданий.
Государственные расходы обеспечивают реализацию стратегических целей и тактических задач долго- и среднесрочной государственной социально-экономической политики. При этом:
— стратегические цели (Goals) — самые крупные общественно значимые цели, достижению которых призваны способствовать реализуемые государством программы или проекты. Стратегические цели, как правило, состоят в получении общественно значимых результатов, для достижения которых может потребоваться несколько лет, а также использование значительных ресурсов, выполнение множества мероприятий по различным направлениям деятельности, многочисленные промежуточные результаты;
— тактические задачи (Targets) — это задачи, предусматривающие достижение конкретных результатов, которые поддаются точному измерению (время, стоимость, количество, качество) и могут быть достигнуты в более короткий период времени, чем тот, который требуется для достижения стратегических целей. Они являются промежуточным этапом на пути к стратегической цели.
Для результативности государственных расходов большое значение имеет выбор приоритетов государственной социально-экономической политики, обеспечение их обоснованности и преемственности. Но ограниченность бюджетных ресурсов требует определения приоритетности в государственных расходах с учетом стратегических целей и тактических задач социально-экономического развития страны. Хотя ресурсные ограничения могут значительно корректировать масштабы (а зачастую и саму направленность действий), отправной точкой результативного управления государственными расходами является именно планирование от конечных целей к средствам, вплоть до программы конкретных работ, обеспечивающих достижение поставленной цели.
Следовательно, цели использования бюджетных средств должны быть:
— конкретными, четко и однозначно определенными в документах, имеющих юридическую силу;
— измеримыми, т. е. цель должна подразумевать количественную измеримость результата;
— достижимыми (выполнимыми для конкретного исполнителя);
— реальными (достижение цели должно быть обеспечено ресурсами), направленными на измеримый результат;
— имеющими временную определенность, так как без привязки к конкретной временной точке или интервалу времени нет цели, а есть мечта.
Цель обычно детализируется посредством задач, на основе которых разрабатываются конкретные мероприятия для их достижения. Результаты реализации государственной финансовой политики, мероприятий целевой программы, государственных заданий разделяются на непосредственные и конечные, которые по-разному характеризуют поставленные задачи. Непосредственный результат — показатель, отражающий объем произведенных продуктов, проделанной работы или оказанных государственных услуг установленного качества. Конечный результат — показатель, отражающий качественно и количественно измеримый результат реализации государственной финансовой политики, целевой программы, государственного задания.
В рамках концепции результативного управления государственными расходами — бюджетирования, ориентированного на результат — для показателей устанавливаются плановые значения, что создает предпосылки для управления не затратами, а результатами. Объемы финансирования связываются с ожидаемыми результатами выполнения конкретных мероприятий, т. е. целевых показателей программы, задания.
Необходимо отметить, что зависимость результатов реализации мероприятий от уровня их финансирования всегда выше в тех случаях, когда влияние неподконтрольных факторов, в том числе факторов внешней среды, минимально. Особенно важным является правильный выбор целевых показателей программы, задания, так как ошибка может привести к следующим негативным последствиям:
а) необоснованные санкции в отношении органа власти, не обеспечившего достижение целевого показателя, в условиях, когда на его достижение влияет ряд неподконтрольных ему факторов;
б) отсутствие системных действий, направленных на достижение цели, когда целевой показатель может быть достигнут только при реализации мер в различных сферах национальной экономики;
в) «работа на показатель», когда деятельность направлена на достижение значения целевого показателя, а не целей программы, государственного задания [13].
В связи с этим существуют требования к показателям результатов целевой программы, государственного задания [9, 11, 17]:
1) соотнесенность целевых показателей с целями и задачами государственной финансовой политики, программы;
2) важность — отражение какого-либо значимого аспекта результата;
3) контроль — соотнесенность только с теми результатами, на которые программа, задание оказывают влияние;
4) измеримость — количественная определенность показателя;
5) невозможность манипулирования — отсутствие ложных стимулов к перерасходу средств или снижению качества услуг за счет их количества;
6) уникальность — отсутствие дублирования целевых показателей;
7) полнота — всестороннее отражение ожидаемых положительных результатов, а также возможных негативных результатов, охватывающих все качественные характеристики, имеющие значение для целевой группы населения;
8) достоверность — учет возможности сбора достоверных данных для расчета показателя;
9) регулярность сбора данных для расчета показателя для обеспечения возможности принятия оперативных решений;
10) сопоставимость показателей в каждом периоде реализации программы.
На основе показателей результатов целевой программы, государственного задания должна проводиться оценка результативности государственных расходов. Поэтому в ходе реализации целевой программы, государственного задания целесообразно осуществлять мониторинг результативности государственных расходов. Выводы по итогам данного мониторинга являются основой для осуществления предварительного, текущего финансового контроля (в том числе внутреннего). Они позволяют ориентировать исполнителей на обеспечение достижения целей бюджетной политики, программы, задания и повышение эффективности расходов на их реализацию. Мониторинг результативности государственных расходов помогает выявлять различные проблемы непосредственно в ходе реализации целевой программы, государственного задания, что позволяет вносить коррективы в перечень программных мероприятий, задание, сроки и объемы финансирования.
К основным задачам мониторинга относится обеспечение:
— достижения стратегических целей и задач исполнительными органами государственной власти;
— высокого качества услуг, предоставляемых за счет средств бюджета;
— эффективного использования государственных финансовых ресурсов.
Анализ факторов, влияющих на оценку и мониторинг результативности государственных расходов в Российской Федерации. Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ предполагает подготовку документов, отражающих цели бюджетной и налоговой политики, условия макроэкономического развития и поддающиеся оценке финансово-бюджетные риски как основу обеспечения финансовой прозрачности.
Формально данное требование в Российской Федерации выполняется. Приняты Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2023 года (далее — Бюджетная стратегия). Президент Российской Федерации ежегодно направляет Федеральному Собранию Российской Федерации Бюджетное послание на среднесрочную перспективу. Разрабатываются основные направления бюджетной, налоговой и долговой политики РФ на очередной финансовый год и плановый период. Однако анализ данных документов позволяет сделать вывод о том, что они носят несистемный характер, слабо увязаны друг с другом, а также во временном аспекте.
Например, в Бюджетной стратегии к приоритетным направлениям бюджетно-налоговой политики отнесены:
— повышение уровня и качества жизни населения;
— создание условий для будущего развития.
При этом сформулирована задача обеспечения
долгосрочной бюджетной стабильности как фактора устойчивого экономического роста, т. е. концепция долгосрочной бюджетной стабильности построена
на признании бюджета важнейшим инструментом стимулирования экономического роста, модернизации социальной инфраструктуры, снижения дифференциации уровня потребления.
Цели бюджетной политики Российской Федерации на среднесрочную перспективу представлены в таблице. При этом следует отметить, что они слабо увязаны со стратегическими целями, сформулированными в Бюджетной стратегии. Сами цели и задачи по их реализации даны в бюджетных посланиях без определения целевых критериев или параметров, позволяющих оценить их достижение, не увязаны с мероприятиями денежно-кредитной и тарифной политики. Бюджетные послания отличаются фрагментарностью и техническим подходом к определению задач бюджетно-налоговой политики и мероприятий по их реализации (например, одной из задач бюджетной политики на 2012—2014 гг. является обеспечение соответствия российской налоговой системы современным вызовам в условиях глобализации экономики, справедливое налогообложение доходов экономических агентов; на 2014—2016 гг. ставится задача оптимизации структуры расходов федерального бюджета без определения критериев оптимизации).
Задачи повышения результативности расходов бюджетов, развития программно-целевых методов управления и улучшения качества государственных услуг, оказываемых населению, присутствуют во всех проанализированных бюджетных посланиях. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы рассматривается либо как стратегическая цель, либо как тактическая задача практически в каждом из этих документов. В связи с этим возникает вопрос о том, что является критерием для оценки решения задач бюджетно-налоговой
Цели бюджетной политики в Российской Федерации на 2010—2016 гг. [2, 3, 4, 5, 6]
Период Стратегическая цель
2010- 2012 Ориентация на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период
2011- -2013 Нацеленность на проведение всесторонней модернизации экономики, создание условий для повышения ее эффективности и конкурентоспособности, долгосрочного устойчивого развития, на улучшение инвестиционного климата, достижение конкретных результатов
2012— 2014 Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как предпосылки и условия для формирования новой модели экономического роста
2013— -2015 Повышение качества стратегического управления экономикой и общественными финансами
2014— -2016 Повышение эффективности расходов и переориентация бюджетных ассигнований в рамках существующих бюджетных ограничений на реализацию приоритетных направлений государственной политики, достижение измеримых, общественно значимых результатов, наиболее важные из которых установлены указами Президента Российской Федерации
политики. Отсутствие четко сформулированных целей, системы количественных параметров для определения времени и степени их достижения делает невозможной реальную оценку как эффективности управления государственными финансами в Российской Федерации, так и результативности расходов бюджетов бюджетной системы страны. Кроме того, и в Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 года, и в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на среднесрочную перспективу все цели, задачи и мероприятия определяются исходя из сложившейся на момент подготовки документов ситуации. То есть они носят статичный характер и при изменении социально-экономической ситуации, внешнеэкономической конъюнктуры требуют серьезной корректировки. При этом оцениваются только риски, связанные с внешнеэкономической конъюнктурой цен на энергоносители.
В ряде указов Президента РФ в 2012 г. были определены приоритеты и цели социально-экономического развития страны на период до 2020 года и цели деятельности Правительства России, органов государственной власти субъектов РФ. Например, в Указе Президента РФ от 07.05.2012 N° 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» в качестве целей выделены:
— увеличение инвестиций не менее чем до 25 % от ВВП к 2015 г. и до 27 % к 2018 г.;
— рост производительности труда к 2018 г. не менее чем в 1,5 раза к уровню 2011 г.;
— создание и модернизация 25 млн высокопроизводительных рабочих мест к 2020 г.
В Указе Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» предусматривается увеличение к 2018 г. размера реальной заработной платы в стране в 1,4—1,5 раза.
Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» предусматривает повышение к 2018 г. суммарного коэффициента рождаемости до 1,753.
Однако эти цели вряд ли можно назвать достижимыми и реальными для Правительства России и органов государственной власти субъектов Федерации, так как у них отсутствуют необходимые полномочия и инструменты.
Проблема, связанная с низким качеством целеполагания, характерна в нашей стране и для целевых программ (государственных, федеральных, региональных, ведомственных), а также для целе-
вых значений показателей результативности. В разделе оценки эффективности некоторых программ можно встретить фразы общего характера: «создать условия», «повысить», «улучшить» и т. д. То есть оценить реальный социально-экономический эффект от их выполнения будет сложно. Например, для государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19.06.2013 № 997-р, в качестве цели ее реализации утверждено создание конкурентоспособной, структурно сбалансированной промышленности, способной к эффективному саморазвитию. В качестве индикаторов выбраны индексы роста объемов производства, производительности труда, инвестиций и т. п., а результативность предполагается оценивать с помощью таких показателей, как повышение конкурентоспособности промышленных предприятий, расширение ассортимента и значительный рост объемов выпускаемой продукции, значительный рост инвестиций в расширение производственных мощностей и т. д. Это осложняет мониторинг и контроль за степенью достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программы и оценку результативности расходов на ее реализацию.
При утверждении показателей результатов целевых программ, реализуемых в здравоохранении3, не учитывался тот факт, что на эти показатели влияет большое количество факторов, не зависящих от системы здравоохранения. По экспертным оценкам, определяющим условием уровня здоровья населения является образ жизни человека, в 20—25 % оценивается вклад экологической обстановки, в 15—20 % — генетических факторов. А влияние системы здравоохранения на состояние здоровья человека оценивается только в пределах 10—15 % [10]. То есть вклад природоохранных программ в улучшение здоровья населения может оказаться выше вклада целевых программ, реализуемых в здравоохранении, в регионах с неблагоприятной экологической обстановкой.
В результате количественная взаимосвязь между мероприятиями целевых программ, государственными расходами на их реализацию выражена слабо, в том числе из-за отсутствия количественно
3В этой сфере одновременно реализуются приоритетный национальный проект «Здоровье» (с 2006 г.), федеральная целевая программа «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007—2012 гг.)», программы и мероприятия по модернизации здравоохранения (2011— 2013 гг.), утверждена государственная программа «Развитие здравоохранения» (на срок до 2020 г).
измеримых показателей ожидаемых непосредственных и конечных результатов мероприятий программ.
Таким образом, цели, определяющие основные направления использования бюджетных средств в Российской Федерации, не в полной мере соответствуют критериям измеримости, достижимости, реальности и временной определенности.
В рамках лучшей практики управления общественными финансами мониторинг рассматривается как инструмент, позволяющий уполномоченным органам, должностным лицам принимать обоснованные решения. Его действие основано на использовании системы показателей, характеризующих результаты деятельности органа власти, организации или реализации программы, а также эффективность государственных расходов на эти цели. Результаты мониторинга должны учитываться на всех стадиях бюджетного процесса.
Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденный постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 594, определяет структуру и периодичность отчетности о реализации федеральных целевых программ (ФЦП), т. е. задает определенный формат сбора и анализа информации. Однако он не устанавливает каких-либо стандартов организации мониторинга, оставляя этот вопрос на самостоятельное решение государственного заказчика ФЦП. При этом в Бюджетном кодексе РФ отсутствуют требования к организации мониторинга реализации бюджетных целевых программ [1]. Анализ федеральных целевых программ, реализуемых в настоящее время, свидетельствует о том, что в них и нормативных правовых актах, их регламентирующих, описание механизма мониторинга, как правило, отсутствует, не определены регулярность соответствующих процедур, а также показатели, служащие основой для проведения мониторинга, нет документально зафиксированной методики сбора информации.
По результатам анализа и обобщения отчетов государственных заказчиков о реализации ФЦП за прошедший финансовый год Минэкономразвития России с участием Минфина России, государственных заказчиков целевых программ, заинтересованных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ организуют экспертные проверки хода реализации отдельных целевых программ. При этом особое внимание уделяется срокам реализации программных мероприятий, целевому и эффективному использованию средств, выделяемых на их
реализацию, привлечению средств внебюджетных источников финансирования и бюджетов субъектов Российской Федерации, конечным результатам. Результаты экспертных проверок в настоящее время не публикуются. По их итогам должны готовиться предложения для внесения в Правительство РФ о целесообразности продолжения работ и финансирования программ или об их прекращении, по уточнению льгот или применению санкций к участникам реализации программ, которые могут быть реализованы лишь при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Следовательно, признание низкой результативности ФЦП и государственных расходов на ее реализацию в истекшем году может привести к каким-либо корректировкам только по окончании очередного финансового года.
В Методических указаниях по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 26.12.2012 № 817, раздел IV посвящен вопросам мониторинга реализации государственных программ, который должен осуществляться ежеквартально, при этом разработана табличная форма для него. Однако проблема нормативно-правовой и методической увязки процедур мониторинга с процедурами бюджетного процесса остается нерешенной. Это позволяет сделать вывод о том, что результативность мониторинга реализации государственных программ как инструмента управления государственными финансами будет низкой.
Мониторинг выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг в течение года не осуществляется. Действующей правовой базой предусмотрено только представление отчетности о выполнении задания. При этом ответственность учреждения и его должностных лиц за невыполнение задания, выполнение его не в полном объеме или с несоблюдением отдельных требований в действующих нормативных правовых актах не установлена.
Проведенный анализ свидетельствует, что для повышения эффективности управления общественными финансами и результативности государственных расходов в Российской Федерации необходимо:
— повысить качество документов, определяющих стратегические цели и тактические задачи государственной социально-экономической политики, изменить методологические подходы к их определению с учетом критериев измеримости, достижимости, реальности и временной определенности;
— создать систему мониторинга результативности государственных расходов, интегрированную в бюджетный процесс и позволяющую принимать решения в рамках оперативного управления государственными финансами.
Оценка результативности государственных расходов в Российской Федерации. Если рассматривать результативность государственных расходов в Российской Федерации с учетом предложенных концептуальных подходов, то она представляется низкой.
Оценка результативности расходов федерального бюджета исходя из степени достижения цели, на которую были выделены бюджетные средства, свидетельствует:
1) в части расходов федерального бюджета на реализацию федеральных адресных инвестиционных программ (ФАИП) уровень фактического ввода в эксплуатацию пусковых объектов не превышает 75 % от запланированного, при этом остается большой объем незавершенного строительства [20]. Несмотря на значительные объемы бюджетных инвестиций в 2000—2012 гг., темпы экономического роста — низкие, отсутствуют качественные сдвиги в отраслевой структуре национальной экономики;
2) при реализации федеральных целевых программ в 2007—2012 гг. в полном объеме были достигнуты около 76 % целевых индикаторов и показателей эффективности, утвержденных в паспортах этих программ. Ежегодно треть целевых программ признавалась неэффективной [21]. Например, по результатам проведенного Счетной палатой РФ в 2012 г. аудита эффективности использования бюджетных средств, направленных на государственную поддержку учреждений общего образования за 2005—2010 гг., было выявлено, что из 81 показателя оценки эффективности использования бюджетных средств соответствует установленным критериям и подкритериям лишь 2, не соответствует — 8, соответствует не в полной мере — 71 показатель. Таким образом, основная цель государственной политики в сфере общего образования — обеспечение доступности качественного бесплатного образования — до настоящего времени не достигнута. В связи с этим можно сделать вывод о низкой результативности данных расходов федерального бюджета [7].
При проведении аудита эффективности использования средств федерального бюджета на финансирование федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006—2015 годы» (проверяемый период — 2006—2010 гг.) Счетной палатой РФ было обнаружено, что из 16 основных целевых индикаторов и показателей эффективности реализации
программы и входящей в ее состав подпрограммы «Развитие футбола» плановые значения не достигнуты лишь по 8 индикаторам и показателям. С нарушением установленных программой сроков введены в эксплуатацию 216 спортивных объектов, или 59,2 %, предусмотренных к вводу в эксплуатацию в 2006—2010 гг. [7].
Если оценивать государственные расходы с точки зрения оценки затрат на достижение цели, то для крупных российских инновационных проектов с участием государства характерны, как правило, высокие затраты, длительные сроки разработки и низкая коммерческая эффективность. Например, ОАО «Российская корпорация нанотехнологий», уставный капитал которой был сформирован за счет средств федерального бюджета, к настоящему времени одобрила к софинансированию 145 проектов на сумму 568,5 млрд руб. (19 млрд долл.). Это больше, чем потратили США на нанотехнологии в 1997—2012 гг. (17 млрд долл.). При этом завершенных проектов мало: в 2011 г. их было только 13 [14].
Низкая эффективность государственных расходов на социальные цели обусловлена также и отсутствием системности при выделении бюджетных средств. Наиболее ярко эти проблемы проявляются в отношении государственных расходов на здравоохранение, так как в этой сфере в 2007—2012 гг. одновременно реализуются приоритетный национальный проект «Здоровье» (с 2006 г.), федеральная целевая программа «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007—2012 гг.)», программы и мероприятия по модернизации здравоохранения (2011—2013 гг.), утверждена государственная программа «Развитие здравоохранения» (на срок до 2020 г.).
Правовой статус приоритетных национальных проектов, программ и мероприятий по модернизации здравоохранения не определен, национальные проекты не утверждены нормативными правовыми актами, т. е. согласно ст. 6, 65 и 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации они не могут рассматриваться как расходные обязательства РФ и финансироваться из бюджета. Однако реализация приоритетного национального проекта «Здоровье» (далее — ПНП) осуществляется за счет средств федерального бюджета. Однако мероприятия4 в рамках проекта финансировались одновременно с реализацией аналогичных мероприятий5 федеральной целевой программы
4 Совершенствование оказания медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями, совершенствование организации онкологической помощи населению.
5 В рамках подпрограмм «Артериальная гипертония» и «Онкология».
«Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007—2012 гг.)». Программы по модернизации здравоохранения, реализуемые за счет средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (как и мероприятия ПНП), связаны с финансированием капитальных расходов (строительство, ремонт, приобретение медицинского оборудования), укреплением первичного звена оказания медицинской помощи, информатизацией здравоохранения. Это свидетельствует о слабой координации мероприятий различных программ, что приводит к дублированию мероприятий, финансируемых в рамках ПНП и целевых программ, снижению результативности государственных расходов на их реализацию.
Для повышения результативности государственных расходов необходимо предпринять следующие шаги:
— четко определить приоритеты государственного финансирования отраслей национальной экономики в России (с учетом опыта США, стран ЕС, Японии целесообразно осуществлять приоритетную государственную финансовую поддержку трех базовых отраслей: сельского хозяйства, транспорта и энергетики);
— распределение бюджетных средств между инновационными программами и проектами должно осуществляться с количественной привязкой к величине улучшения основных экономических и социальных показателей производства товаров (выполнения работ, оказания услуг), технологий в заданные сроки;
— параметром отбора исполнителей для инновационных и инвестиционных программ и проектов должна служить в том числе и результативность их деятельности в реализованных ранее программах и проектах;
— бюджетные инвестиции следует расценивать как эффективные только в том случае, если они стимулируют высокие темпы экономического роста в Российской Федерации;
— объемы бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг необходимо увязать не только с результатами деятельности учреждений, их оказывающих, но и с целевыми индикаторами социально-экономического развития публично-правового образования;
— сформировать механизм оперативного уточнения объемов бюджетного финансирования реализации целевых программ, государственных заданий, инвестиционных проектов на основе результатов мониторинга результативности использования бюджетных средств;
— закрепить в нормативных правовых актах меры юридического воздействия в случае низкой результативности использования бюджетных средств. В бюджетном законодательстве Российской Федерации не определено содержание понятия «результативность расходов бюджета», правила и критерии оценки результативности и эффективности бюджетных расходов, нет норм, устанавливающих ответственность за неэффективное и нерезультативное использование бюджетных средств. В связи с этим отсутствуют и основания для применения мер юридического воздействия к участникам бюджетного процесса за неэффективное или нерезультативное использование бюджетных средств.
Все это создаст основу для повышения как обоснованности и результативности государственных расходов, так и эффективности управления государственными финансами в Российской Федерации.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010—2012 годах».
3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 29.06.2010 «О бюджетной политике в 2011—2013 годах».
4. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012—2014 годах».
5. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013—2015 годах».
6. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014—2016 годах».
7. Итоги работы Счетной палаты Российской Федерации в 2012 году и основные направления ее деятельности в 2013 году. М. 2013.
8. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг.: утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249.
9. Кларк Д. Я., Суэйн Г. Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления: граница между реальным и
сюрреальным (Предложения по проведению административной реформы в Канаде) // Экономическая политика. 2006. № 3.
10. ЛисицинЮ. П. История медицины: учебник. М.: ГЭОТАР-Медиа. 2008.
11. Модернизация государственных финансов: учеб. пособие. М.: Изд. ГУ ВШЭ. 2007.
12. Премчанд А. Управление государственными расходами. Вашингтон: Международный валютный фонд.1994.
13. Тамбовцев В. Л. Бюджетирование, ориентированное на результаты: какие именно? // Общественные финансы. 2008. № 3.
14. Финансирование нанотехнологий в мире. URL: http://www. portalnano. ru/read/ms/articles/ finans mir.
15. Хакет Р. Программно-целевой метод. М.: Финансы и статистика. 1999.
16. Ханс Де Брюйн. Управление по результатам в государственном секторе. M.: Институт комплексных стратегических исследований. 2005.
17. Хатри Г. П. Мониторинг результативности в общественном секторе: пер. с англ. М.: Фонд «Институт экономики города». 2005.
18. Экономика общественного сектора. М.: Теис. 1998.
19. Fiscal policies in economies in transition. Washington: International Monetary Fund. 1992.
20. URL: http://www. ach. gov. ru/userfiles/ tree/ %202007-tree_files-fl-45.pdf.
21. URL: http://fcp. economy. gov. ru/analit_ otchet/fer34 % 90876.
Вниманию бухгалтеров, экономистов, юристов, аудиторов, преподавателей, аспирантов и студентов экономических вузов!
Журнал «Все для бухгалтера»
ISSN 2079-6765
Выпускается с 1996 года. Включен в Российский индекс научного цитирования (РИНЦ).
Формат A4, объем 60 - 68 с. Периодичность - 1 раз в 3 месяца.
ПОДПИСКА ПРОДОЛЖАЕТСЯ!
Индекс по каталогу «Почта России» Индекс по каталогу «Роспечать» Индекс по каталогу «Пресса России»
33605 72007 45305
За дополнительной информацией обращайтесь в отдел реализации Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» телефон/факс: (495) 989-96-10, E-mail: [email protected]
Возможна подписка на электронную версию журнала, а также приобретение отдельных статей: Научная электронная библиотека: eLibrary.ru Электронная библиотека: dilib.ru
www.fin-izdat.ru
