CC BY
44
Очевидно, что низкое налоговое бремя в целом положительно сказывается на функционировании предприятий аграрной сферы и должно способствовать привлечению инвестиций в данный сектор экономики страны. Но вместе с тем в существующей налоговой системе РФ имеются определенные противоречия, которые тормозят этот процесс. Речь идет о применении специального режима налогообложения для сельхозтоваропроизводителей (ЕСХН). В работе, основываясь на опыте применения ЕСХН сельскохозяйственными организациями и проведенных расчетах на примере конкретного сельскохозяйственного предприятия, сделан вывод о том, что одна из основных задач данного налогового режима -повышение инвестиционной привлекательности сельского хозяйства - на практике не выполняется, поскольку организациям или индивидуальным предпринимателям, намеревающимся привлекать инвестиционные ресурсы в развитие предприятия, экономиче-
ски выгоднее оставаться на общем режиме налогообложения (при привлечении инвестиции в развитие предприятия сумма экономии от неуплаты таких налогов, как ЕСН, налог на имущество организации, НДС, не компенсирует потери предприятия от суммы возмещения НДС по приобретенным товарам, работам и услугам).
Таким образом, существующая редакция главы 26.1 Налогового кодекса РФ делает экономически не оправданным применение ЕСХН в случае привлечения инвестиционных ресурсов на развитие предприятия. В этой связи на современном этапе развития сельского хозяйства, когда отрасль остро нуждается в инвестициях, видится целесообразным исключение НДС из перечня неоплачиваемых налогов для сельскохозяйственных товаропроизводителей, применяющих ЕСХН.
Поступила в редакцию 16.07.2007 г.
РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМ РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ ИНСТРУМЕНТАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
А.В. Корнев, Г.И. Юрьева
Komev A.V., Yuryeva G.I. Solution of the problems of rural area development by the tools of local government. In order to solve the tasks concerning rural areas development set by the Government and the Ministry of Agriculture of Russian Federation, it is necessary to undertake a number of certain measures which allow launching the mechanism of rural areas development.
Проблемы устойчивого развития сельской территории в последнее время становятся объектом пристального внимания многих ученых-экономистов, это внимание определено множеством причин, но прежде всего связано с пониманием того, что невозможно добиться гармоничного развития общества без устойчивого развития села как парной с городом социально-территориальной подсистемы; осознания неэффективности и невозможности переноса в сельскую местность механизмов развития городских сообществ; кроме того влияние оказывает продолжающийся системный кризис сельских территорий, усиливающееся отставание их от городов по уровню жизни, превращение в
ареалы застойной, самовоспроизводящейся бедности и социального неблагополучия.
Исходя из указанных причин, развитие сельской территории необходимо выделять в особый объект экономической и социальной политики государства. Поэтому устойчивое развитие сельских территорий как специальное направление усилий государства отмечено в «Основных направлениях агропродо-вольственной политики Правительства Российской Федерации на 2001-2010 гг.». Меры по развитию социальной и инженерной инфраструктуры села как одной из основных целей политики сельского развития содержатся в ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года», утвержденной Постановлением
Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2002 г. Создание условий для устойчивого развития сельских территорий, обеспечения занятости и повышение уровня жизни является одной из трех стратегических целей Минсельхоза России на среднесрочную перспективу, что отражено в его «Докладе о результатах и основных направлениях деятельности на 2006 год и на период до 2008 года».
Под устойчивым развитием сельской территории понимается стабильное развитие сельского сообщества (т. е. населения, проживающего на территории вне городов), отвечающее критериям экономической, социальной и экологической эффективности и обеспечивающее: выполнение селом его народнохозяйственных функций; расширенное воспроизводство населения, рост уровня его жизни; улучшение экологической ситуации в сельской местности.
Основными критериями устойчивого развития сельской местности являются:
- рост эффективности сельского хозяйства;
- диверсификация сельской экономики в целом;
- продовольственная безопасность страны;
- естественный прирост сельского населения;
- повышение уровня и качества жизни на селе;
- сохранение социального контроля над исторически освоенными территориями;
- улучшение почвенного плодородия и экологической ситуации в сельских районах.
Направления деятельности по устойчивому развитию сельской территории многообразны и тесно соприкасаются с другими отраслями, требуют для реализации системного подхода, поскольку сложен и не достаточно определен сам объект управленческого воздействия - сельское сообщество. Одним из инструментов, влияющих на развитие сельской территории, является система местного самоуправления, используя ее возможности, можно оказывать серьезное воздействие на развитие сельской территории.
Исходя из федеративного устройства РФ, а также с учетом того, что установление общих принципов организации местного самоуправления в соответствии с Конституцией
РФ относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ, вопросы осуществления местного самоуправления регулируются также Конституциями (Уставами) и законами субъектов РФ. Пределы такого правового регулирования и основные требования к нему определены федеральным законодательством. В основном, к компетенции субъектов РФ в области регулирования местного самоуправления отнесены вопросы, связанные с необходимостью учета местной специфики, расселения населения, его традиций, экономического, социального, национального, исторического развития территорий, регулирования отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Именно региональное законодательство должно учитывать специфику осуществления местного самоуправления в сельской местности. Это связано как с определением территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, и установлением их границ, так и с изменением объема полномочий органов местного самоуправления сельских территорий за счет передачи отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ. В настоящее время в субъектах РФ необходимо создавать свою законодательную базу, обеспечивающую реформирование местного самоуправления, в которую кроме законов об организации местного самоуправления, о выборах в органы МСУ, местных референдумах, формах участия населения в осуществлении местного самоуправления, о муниципальной службе, необходимо принять и законы об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления. Однако, к сожалению, такие законы действуют лишь в части, а не во всех субъектах РФ, что не обеспечивает функционирования реального механизма ответственности за несоблюдение решений органов и должностных лиц местного самоуправления и снижает эффективность функционирования местной власти. На органы государственной власти субъектов РФ ложится основная обязанность по обеспечению финансово-экономических основ местного самоуправления. Они обязаны устанавливать нормативы минимальной бюджетной обеспеченности;
осуществлять бюджетное выравнивание, в том числе путем передачи средств из фондов
финансовой поддержки муниципальных образований; обеспечивать сбалансированность местных бюджетов и гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; передавать необходимые финансовые ресурсы для реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, решений органов государственной власти; закреплять за муниципальными образованиями доли отчислений от федеральных и региональных налогов. В большинстве субъектов РФ межбюджетное регулирование осуществляется в законах о межбюджетных отношениях, при этом в большинстве случаев названный закон не регулирует специфические вопросы региона в установлении нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, распределении фондов финансовой поддержки муниципальных образований в бюджеты сельских поселений, а повторяет нормы, установленные федеральным законодательством. Вместе с тем, в большинстве субъектов РФ отсутствует необходимое правовое регулирование для обеспечения финансовоэкономической самостоятельности местного самоуправления, формирования муниципальной собственности, развития местных финансов, а в ряде субъектов РФ отмечается прямое нарушение прав местного самоуправления, что особенно выражено по отношению к сельским муниципальным образованиям. Серьезным препятствием для развития сельских муниципальных образований является отсутствие необходимого правового регулирования законами субъектов РФ разграничения предметов ведения, доходных источников местного бюджета, объектов собственности в случаях, когда в границах одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. В этих случаях сельские муниципальные образования часто бывают лишены необходимой экономической основы для осуществления местного самоуправления и оказываются в прямой зависимости от органов местного самоуправления районов. Таким образом, законодательство субъектов РФ по вопросам местного самоуправления в сельской местности не обеспечивает необходимых условий для развития сельских муниципальных образований.
Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление - организационно обособленная форма осуществления народом своей власти, основанная на наличии собственной компетенции и самостоятельности в пределах этой компетенции. Это определяет возможность и необходимость регулирования ряда вопросов Уставами муниципальных образований и местными правовыми актами, носящими общеобязательный характер. Помимо Устава большой круг вопросов местного значения регулируется иными местными правовыми актами. По оценке специалистов, только по наиболее важным вопросам муниципального управления должно быть принято более 20 различных Положений, таких как Положения об органах местного самоуправления и их структурных подразделениях; о бюджетном процессе и бюджетном устройстве; о муниципальном заказе; о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; о муниципальной службе; о различных формах участия населения в осуществлении местного самоуправления; о контроле использования земель и т. п. Нормотворчество является важной функцией местного самоуправления. Однако органы местного самоуправления сельских муниципальных образований, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов. Как показывает практика, сельским муниципальным органам требуется квалифицированная правовая и организационная помощь специалистов по проблемам местного самоуправления в повседневной юридической практике.
Жизненно важным для сельских территорий является развитие газификации и энергоснабжения. Однако, как правило, из-за значительных затрат на формирование данной инфраструктуры и недостаточности у сельских муниципальных образований ресурсов эти вопросы не решаются на должном уровне. Для разрешения сложившейся ситуации необходимо либо принятие государственных программ развития данной сферы, либо создание условий для кредитования данных проектов на приемлемых для сельских муниципалитетов условиях, либо развитие кооперации, в том числе и межмуници-пальной. Последний процесс сдерживается как законодательными ограничениями, так и
недостаточным правовым и методическим обеспечением деятельности органов местного самоуправления в области развития кредитования и кооперации. На данном этапе возникает также необходимость более четко осуществить разграничения государственных полномочий для сельских поселений, поскольку ранее законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации предусматривало ведение органами местного самоуправления сельских территорий записей актов гражданского состояния, совершение отдельных нотариальных действий и исполнение иных государственных полномочий. В настоящее время в соответствии с законом эти полномочия не возлагаются на органы местного самоуправления сельских поселений. В частности, запись актов гражданского состояния должна производиться органами государственной власти субъектов РФ, учет недвижимости осуществляют федеральные органы государственной власти и т. п., однако практика показывает, что, несмотря на законодательный запрет, органы государственной власти субъектов РФ все же возлагают полномочия по записи актов гражданского состояния, ведение воинского учета, совершению нотариальных действий на сельские органы местного самоуправления сельских поселений. Понятно, что сделано это вынуждено, т. к. создание здесь органов государственной власти экономически неэффективно, а решение названных вопросов требуется максимально приблизить к населению, однако необходимо юридически закрепить передачу соответствующих государственных полномочий на уровень сельских поселений и обеспечить их государственное финансирование.
Необходимо более внимательно подходить к вопросам полномочий в случае, когда в границах одного муниципального образования (как правило, район) находятся другие муниципальные образования (сельские и городские поселения), предметы ведения, доходные источники, объекты собственности этих муниципальных образований должны разграничиваться законом субъекта РФ. Необходимо таким образом разделить полномочия, чтобы каждый круг вопросов предоставления услуг власти населению решался самым эффективным образом. Однако органы государственной власти субъектов РФ
поверхностно подходят к этому вопросу и принимают решение сразу по всем муниципальным образованиям с однотипной территорией, что абсолютно недопустимо. В каждом конкретном случае в муниципальном образовании имеются разные объекты инфраструктуры и возможности их создания; различаются возможные способы предоставления услуг населению (в собственных муниципальных учреждениях либо по договору с другими муниципальными образованиями, частными предприятиями, с приглашением необходимых специалистов и иное); существенно отличаются расстояния между муниципальными образованиями; различна
транспортная доступность поселений, а следовательно, и временная доступность услуг власти местного самоуправления; имеются исторически сложившиеся и национальные особенности; различен кадровый потенциал, ресурсная обеспеченность, демографический состав населения, определяющий те или иные потребности населения в составе услуг; различна экологическая ситуация и т. п. Это не позволяет однотипно подходить ко всем муниципальным образованиям. Вместе с тем, очевидно, что принятие законов по каждой паре муниципальных образований - процесс длительный и сложный. Здесь уместно сформировать и использовать специальную методику по разграничению полномочий между районом и сельским, городским поселением. Необходимо также отметить, что при разграничении предметов ведения между муниципальными образованиями возможно отнести одни и те же вопросы к компетенции каждого муниципального образования, определив лишь территорию, на которую распространяется юрисдикция каждого муниципального образования.
Проблемой, затрудняющей функционирование местного самоуправления на селе, является сложившаяся неблагоприятная кадровая ситуация. При достаточно большом количестве образовательных учреждений, имеющих лицензию на подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров по специальности «Государственное и муниципальное управление», во многих из них преподавание оторвано от практики муниципальной службы и качество образования не отвечает предъявляемым к муниципальным служащим требованиям. Острый дефицит
квалифицированных управленцев препятствует рациональному использованию ресурсов, снижает качество предоставляемых населению услуг, снижает общую эффективность местного уровня власти, особенно в сельской местности. Ситуация осложняется и плохим информационным обеспечением органов местного самоуправления. Только силами муниципальных образований и за счет местного бюджета создать систему информационного обеспечения населения и органов местного самоуправления невозможно. В результате целостная система информационной поддержки органов местного самоуправления отсутствует. Информатизация муниципального управления в течение ряда лет осуществлялась стихийно, причем речь практически не шла об информационной поддержке органов местного самоуправления со стороны государства. В результате в отдельных муниципальных образованиях созданы локальные сети и используются отдельные информационные технологии. Это практически не свойственно сельским муниципальным образованиям поселенческого типа. Не только информационные технологии, но и получение информации становится иногда для органов местного самоуправления сельских поселений трудноразрешимой задачей. У сельских муниципальных образований не хватает средств на приобретение необходимых информационных материалов (даже первоисточников, не говоря уже о методической и научной литературе). За последнее время практически перестали пополняться фонды сельских библиотек. В результате сельские муниципальные образования испытывают острейшую нехватку информации по наиболее важным вопросам осуществления муниципального управления.
Развитие сельских муниципальных образований невозможно без финансово-экономической основы, законодательных норм о бюджетных и налоговых правах органов местного самоуправления, правах муниципальных образований на местные финансы и муниципальную собственность. Экономическую базу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность; местные финансы; имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления; а также, в соответствии с Законом, иная
собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Вместе с тем, существенным для гарантий осуществления местного самоуправления является и право органов местного самоуправления на участие в экономической деятельности, а также возможность координации деятельности иных хозяйствующих субъектов в целях развития муниципального образования. Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность МСУ, возможность органов местного самоуправления влиять на экономическое развитие и закрепляя право муниципальных образований на обладание необходимыми ресурсами, служат, прежде всего, созданию условий для обеспечения жизнедеятельности населения, удовлетворения его потребностей, создания конкурентной среды в сфере производства материальных благ и услуг. Муниципальная собственность как одна из форм собственности признана и защищается на основании ст. 8 Конституции РФ. Процесс разграничения муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных типов, в том числе и законодательством субъектов РФ, к сожалению, не завершен. Первичное формирование муниципальной собственности происходит на основе разграничения общегосударственной. В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения, получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхозяйных объектов и другими законными способами, в том числе путем принудительного изъятия для муниципальных нужд в судебном порядке объектов частной собственности. Вместе с тем, сельские муниципальные образования, как правило, лишены даже самых необходимых объектов муниципальной собственности. Данные по наличию муниципальной собственности показывают, что около 1/3 муниципальных образований не имеют основных объектов муниципальной собственности. Причем основная доля не имеющих необходимых объектов муниципальных образований приходится на городские и сельские поселения районного подчинения. Органы местного самоуправления могут не только осуществлять властные полномочия, но и заниматься хозяйственной деятельностью, соз-
давая предприятия и учреждения, способствуя решению целого ряда проблем, связанных с традиционным ведением хозяйства, обеспечением сбыта произведенной продукции и созданием рабочих мест.
Исходя из вышеизложенного, можно выявить основные недостатки складывающейся государственной политики по отношению к сельским территориям.
Во-первых, несмотря на принятые законы о местном самоуправлении, почти полностью отсутствует законодательная база по специфике сельских территорий. Как следствие остаются без правового регулирования важнейшие направления и механизмы развития сельской территории; нет даже законодательного определения, что такое «сельская территория».
Во-вторых, не отлажено финансовое обеспечение устойчивого развития сельской территории. Причем речь идет не только о недостатке средств, но и о несовершенстве самого механизма финансирования, т. к. в стране законодательно не установлены стандарты обеспеченности сельского населения общественными услугами, что не позволяет обоснованно планировать и финансировать программы сельского развития.
В-третьих, особенно остро ощущается дефицит информации о развитии сельской территории, поскольку у нас не ведут статистических наблюдений на уровне сельских поселений. В связи с этим, необходимо вслед за Всероссийской сельскохозяйственной переписью организовать проведение переписи сельских населенных пунктов с целью выяснения их социально-демографического экономического, инфраструктурного, рекреационного и экологического потенциала для того, чтобы определить перспективы их развития, составить схемы расселения, провести классификацию сельских административных районов по тенденциям и моделям социально-экономического развития. В конечном счете речь идет о налаживании мониторинга сельского развития не только по субъектам РФ, но и по их районам, поскольку социальные различия между районами больше, чем между областями.
В-четвертых, следует отметить слабое внимание к развитию селообразующей инфраструктуры сельских сообществ. В дореформенной экономике селообразующие
функции выполняли сельскохозяйственные предприятия, бывшие по существу центрами сельской жизни. Кроме производства сельскохозяйственной продукции, они держали на своем балансе социальную и инженерную инфраструктуру, предоставляли услуги для личных подсобных хозяйств, выступали в качестве информационно-консультационных и даже культурно-просветительских центров. Эта многофункциональная роль крупных хозяйств не была в достаточной степени учтена в процессе их рыночной трансформации. К сожалению, сельские муниципальные образования не могут играть равноценную роль в развитии сельской местности из-за ограниченности ресурсов. В большинстве сельских муниципальных образований необходимы дополнительные механизмы организации сельского развития. Речь идет о поддержке кооперативного, фермерского хозяйства, развитии несельскохозяйственной занятости, в том числе посредством малого предпринимательства, использовании рекреационного и культурно-исторического потенциала территорий. А для этого необходимо создать новую сельскую инфраструктуру - сеть микро-финансовых организаций, консультационных центров, демонстрационных хозяйств, сбытовых и снабженческих кооперативов и т. д.
Для преодоления отмеченных недостатков и решения поставленных проблем сельских территорий необходимо реализовать ряд конкретных мер, позволяющих запустить механизм развития сельской территории. Органы государственной власти субъекта РФ должны разработать и сформировать программу развития сельских территорий, которая предусматривает следующие этапы:
1 этап - подготовительный (пилотный), где разрабатывается и реализуется пилотный проект по развитию сельской территории, который включает создание комиссии (совета, в том числе рабочей группы) проекта, принятие необходимых нормативно-правовых актов, организацию инфрастуктуры развития сельских территорий (фондов поддержки сельского развития, сельских кредитных кооперативов, сельскохозяйственных потребительских кооперативов, информационноконсультационных пунктов, демонстрационных хозяйств и т. д.), осуществление пилотных схем в области диверсификации сельской экономики, развития малого бизнеса и т. д.;
провести мониторинг и оценку эффективности реализации пилотного проекта; исследовать потенциал и проблемы развития сельской территории с помощью анализа статистической информации, экспертных оценок (включая SWOT-анализ сельских административнотерриториальных образований), переписи
сельских населенных пунктов и т. д.
2 этап - разработка программы. В ходе данного этапа разрабатывается проект рассматриваемой программы, включая постановку проблем; анализ основных факторов, влияющих на развитие сельской территории;
оценку возможных рисков; формулирование целей и задач программы, направлений, сроков и этапов реализации; определение индикаторов, характеризующих достижение поставленных целей; перечень мероприятий по реализации задач устойчивого развития (в т. ч. в области нормативно-правового, финансового, информационного и кадрового обеспечения); механизм управления программой; мониторинг и оценку влияния программы на процесс сельского развития.
Поступила в редакцию 17.07.2007 г.
НЕКОТОРЫЕ ИТОГИ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Н.В. Щербаков, И.П. Шаляпина
Shcherbakov N.V., Shalyapina I.P. Some land reform results in Tambov region. The article reflects the following aspects: land reform in Russia, ways of forming various forms of landed property, evaluation of land property state and effectiveness of its use in Tambov region, market land turn-over and forming efficient owners, basic principles of land relationship and agricultural land turn-over improvement at regional level.
Земельная реформа, начавшаяся в конце 80-х гг. XX в., представляет собой процесс целенаправленного изменения системы земельных отношений и структуры землепользования, внедрение прогрессивных методов государственного управления земельными ресурсами и предполагает осуществление комплекса мер, призванных реализовать следующие цели:
- осуществить переход к многообразию форм собственности на землю, владения и пользования землей;
- обеспечить социально справедливое и экономически обоснованное перераспределение земель и создание равных условий для всех форм хозяйствования;
- создать экономический механизм регулирования земельных отношений, стимулирования рационального использования и охраны земель;
- остановить процессы деградации земли и связанных с ней других природных ресурсов, обеспечить их восстановление.
К сожалению, отказ государства от монопольной собственности на землю и распределение закрепленных за колхозами и совхозами земель между новыми собствен-
никами не привело к формированию эффективного землепользования.
Отсутствие правового механизма наделения землей новых собственников и унифицированный подход к определению размера земельного пая в виде среднерайонной величины земельной доли в расчете на работающих в сельском хозяйстве пенсионеров, проживающих на территории сельскохозяйственных предприятий, а также работников социальной сферы села привело к тому, что земельные доли оказались в руках временных собственников, не способных эффективно ими распоряжаться.
Следующим этапом земельной реформы после наделения граждан земельными долями стал переход к целенаправленному правовому и экономическому регулированию земельных отношений. Главная задача периода состояла в юридическом оформлении и закреплении права собственности на земельные доли. В результате были заложены основы смешанной экономики, создан слой средних и мелких собственников земли; фактически в России начал формироваться регулируемый государством рынок земли [1-4].
