CC BY
22
ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИКИ
Рентное налогообложение как механизм повышения доходности бюджета за счёт платежей в недропользовании
И.В. Жукова
Современными течениями экономической науки США и Великобритании в недропользовании выделяются три ренто-образующих фактора: два классических -условия добычи и качество добываемого сырья, и третий фактор - государственная политика1.
Доходы бюджетов субъектов Дальневосточного региона зависят и формируются за счет платежей в недропользовании (от 20% - ЕАО, до 80% - Республика Саха Якутия). Между тем, распределение налоговых доходов, складывающееся сегодня, увеличивает такую зависимость и увеличивает, в связи с этим, дефицит бюджета.
Сопоставляя существовавшую ранее систему платежей и схему распределения налогов и платежей между федеральным (далее -ФБ) и региональным (далее - РБ) бюджетами и ныне существующую, нетрудно заметить отчетливую тенденцию к централизации налогов, аккумуляции ресурсных платежей в федеральном центре.
В распоряжении регионов остаются наи-
менее значимые виды налогов и платежей. Наиболее весомые и собираемые ресурсные платежи все в большей степени перераспределяются в пользу федерального центра. Сохраняемые за территориями налоги и платежи, такие как налог на добычу общераспространенных и других полезных ископаемых (далее - НДПИ) и платежи за проведение геологоразведочных работ, весьма незначительны и составляют в общем объеме платежей не более 7,5%.
В таблице 1 представлены схемы распределения ресурсных платежей до 2002 г., после 2002 г. (в 2004 г.) и распределение в 2006 году.
Как видно из таблицы, органы местного самоуправления фактически отстраняются от управления минерально-сырьевыми ресурсами, находящимися на их территории. Такое перераспределение налоговых платежей лишает муниципальные образования стимулов к поиску новых перспективных месторождений, разработке инвестиционных проектов, связанных с освоением минерально-сырьевого потенциала.
Рентный подход основан на выявлении дополнительного экономического эффекта, возникающего при использовании лучших по качеству и местоположению ресурсов -минерально-сырьевых, лесных, водных, земельных и других. В основе понятия ренты лежат природные свойства, в отличие от существующей системы налогообложения, где в основу заложено право на разработку, т.е. право на владение.
С 1 января 2003 года, когда вступила в силу глава 26 Налогового кодекса о налоге на добычу полезных ископаемых, рентные платежи в доходах бюджета не превышают 7-8%, но могут составлять до 20% доходов бюджета [9]. Применительно к России, по мнению В.П. Орлова, суммарная рента (или
Жукова Инна Викторовна - старший преподаватель кафедры специальных юридических дисциплин Дальневосточной академии государственной службы (г. Хабаровск)
Таблица 1
Распределение ресурсных платежей между федеральным и региональными бюджетами, %
Виды налогов и платежей До 2002 года 2004 год 2006 год
ФБ РБ ФБ РБ ФБ РБ
1. Разовые платежи 40 60 90 10
2. Плата за геологическую информацию 40 60 40 60
- общераспространенных полезных ископаемых 100
- другие полезные ископаемые 100
3. Платежи за поиски и разведку ' 100 40 60
4. Платежи за добычу (ЦДПИ)
- углеводородного сырья 40 60 80 20 85.6 14.4
в том числе природного газа 40 60 80 20 100 -
- общераспространенных полезных ископаемых - 100 - 100 - 100
- другие полезные ископаемые 25 75 40 60 100
5. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы 30 70 отменены
6. Регулярные платежи за пользование недрами от реализации доли продукции по соглашениям о разделе продукции 40 60 40 60 50 50
7. Акцизы 100 - 100 - 100 -
Источник: Федеральные законы «О федеральном бюджете» на соответствующие годы.
сумма налогов) за счет отработки полезных ископаемых может составлять 37-40 млрд. долл. в год [9].
Значение ренты - в смягчении противоречий между общественной собственностью на природные ресурсы и частной формой присвоения прибавочного продукта и сверхприбыли, получаемой за счет использования природных объектов.
Для упрощения понимания ренты, не подразделяя ее на составные части (горную, экономическую и др.), можно ограничиться лишь общим определением этой категории доходов - незаработанная часть прибыли (сверхприбыль), возникающая при разработке лучших по качеству и условиям залегания месторождений полезных ископаемых. Поскольку ее величина определяется как
разность между расчетной и заработанной прибылью добывающего предприятия, то она поглощает и прибыль из-за разницы между внутренними и внешними ценами на продукцию. Рента изымается и сегодня, но преимущественно через сложную налоговую систему.
Отсутствие восполнения минерально-сырьевой базы в настоящее время ставит российскую экономику в практически полную зависимость от конъюнктуры на сырьевые ресурсы на мировых рынках, а невложение средств из бюджета в это восполнение поставит российскую экономику под угрозу провала в ближайшие десятилетия. Аналогичный вывод следует и из доклада В.Н. Бавло-ва, прозвучавшего в июне 2006 года на заседании во ВСЕГЕИ в Санкт-Петербурге, свя-
занном с проблемами в недропользовании [7].
Таким образом, развитие экономического механизма недропользования связано с приоритетом рентных платежей, которые должны прийти на смену фискальному налоговому бремени, в равной степени затрагивающему все добывающие предприятия независимо от дифференциации месторождений по качеству и отработанности сырья и их географической доступности, а следовательно, и рентабельности.
Внедрение рентной концепции развития минерально-сырьевого сектора должно быть основано на создании соответствующих правовых и экономических условий, которые позволят подойти к финансово-налоговой стабильности и сбалансированности экономической политики. Законодательная и нормативная база современной промышленной политики должна определять как общие нормы и правила поведения хозяйствующих субъектов, в целом ориентированных на внутренний рынок и получение средней нормы прибыли, так и специфические регулятивные нормы и правила функционирования предприятий и корпораций, работающих в сфере особо ликвидной продукции и использующих национальные сырьевые ресурсы.
Попытки привести все платежи в недропользовании к налогам вместо платы за ресурсы имеет негативные последствия. Исходя из действующего законодательства, мы платим не ренту собственнику недр, а осуществляем плату за ресурсы или налоги с добытого ресурса. Налоги стимулируют максимальную добычу самых легко добываемых ресурсов. Гибкая же плата в виде ренты стимулирует полное изъятие ресурса, так как речь идет о невозобновляемых природных ресурсах.
При определении размера ренты нужно усилить природную составляющую в нынешней структуре налогов. Такой подход определен в Послании Президента России Федеральному собранию еще в 2001 г. [4].
В частности, в Послании Президента РФ записано: «Сегодня наш стратегический приоритет - это рациональное, справедливое обложение природных ресурсов..., а также последовательное снижение налогообложения нерентных доходов...»2.
Важнейшая задача государственного регулирования рентных отношений в недропользовании состоит не только в изъятии
природной ренты, но и в стимулировании сохранения природной ренты внутри государства, направления ее в перерабатывающие секторы и на развитие новых технологий; диверсификации минерально-сырьевого комплекса; ориентации иностранных инвестиций не только на сырьевой, но и на несырьевые секторы экономики.
Говоря о повсеместном переходе к рентному налогообложению, нельзя оставить в стороне следующие вопросы: достаточен ли налогооблагаемый потенциал природных богатств в России, чтобы связывать с ним ожидания налоговых послаблений на доход предпринимателей? Если да, то, что надо сделать, чтобы этот потенциал стал работать на наполнение бюджета?
Рента - это средства в доходе общества за те преимущества, которые получают люди от природы, выбирая соответствующие вид деятельности и место жительства, поскольку социальная направленность должна соответствующим образом афишироваться.
Существует большое разнообразие в том, как регулируется формирование государственных доходов от добычи полезных ископаемых. Государственные доходы от эксплуатации природных ресурсов в странах с рыночной экономикой, как правило, изымаются через систему налогов, ориентированных на изъятие ренты у недропользователя. В государствах, богатых естественными ресурсами, практикуются такие налоги, как роялти, налог суверена, специальные налоги на прибыль добывающих компаний, дифференцированные рентные платежи, земельный налог и т.д.3. В общем случае государственное регулирование заключается в определении «рамок, в которых частный бизнес осуществляет владение минеральными богатствами, распоряжение ими и присвоение прибыли от их использования»4.
Международный опыт показывает, что спецификой налогообложения добывающих компаний является максимальное изъятие природной ренты. Так, в ведущих нефтедобывающих странах через механизм налогообложения нефтяных операций изымается до 80% природной ренты. В механизме налогообложения в ведущих добывающих странах (США, Норвегия, Канада, Австралия и др.) присутствует система платежей за природные ресурсы, включающая финансирование затрат на воспроизводство минерально-сырьевой базы и проведение природоохран-
ных мероприятий5.
В соответствии с этим определяющим становится восстановление функций государства по владению, распоряжению и управлению природными ресурсами. Изъятие природной ренты могло бы существенно пополнить бюджет страны независимо от конъюнктуры цен на сырье на мировом рынке, повысить собственные источники инвестирования национальной экономики, решить многочисленные социальные и экологические проблемы, восстановить государственную систему управления воспроизводством минерально-сырьевой базы.
Переход на новую систему налогообложения в недропользовании (рентную, фискальную или смешанную) не означает, что при этом появится сразу возможность значительно увеличить поступления в бюджет за счет добывающих отраслей. В то же время увеличение рентной составляющей в структуре налоговых доходов (при сохранении или даже некотором снижении налоговой нагрузки на добывающие предприятия) позволяет поэтапно приблизиться к наиболее идеальному варианту единого ресурсного налога, заменяющего не только платежи за пользование недрами и акцизы, но и налог на прибыль, и вывозные таможенные пошлины.
В существующей системе налогообложения распределение доходов между федеральным и территориальными бюджетами предусматривается в соотношении 80:20% 6.
В таком подходе содержится не менее трех слабых позиций.
1. Отвергается сама экономическая сущность горной ренты, а следовательно, и учет природной индивидуальности каждого месторождения.
2. Налогообложение в недропользовании сегодня основывается на понятиях части первой Налогового кодекса РФ, и в качестве объекта налогообложения принимается добыча полезных ископаемых, а налоговой базы - стоимость добытых полезных ископаемых7. Налогоплательщик - компания или предприятие. Месторождение как объект добычи, а себестоимость добычи как показатель сложности месторождения в расчете налогооблагаемой базы и ставки налогообложения не учитываются. Тем самым ни один из критериев выявления доли природной ренты в прибыли предприятия в существующей системе налогообложения не применяется. Следовательно, и сам налог на добычу полезных
ископаемых, тем более одинаковый для всех производителей - это своеобразный акциз, а не рентный платеж.
Таким образом, введенных ст. 17 части первой Налогового кодекса РФ стандартных элементов налогообложения недостаточно для полной или частичной реализации рентной системы налогообложения. В частности, если под объектом налогообложения понимать добычу полезных ископаемых как вид деятельности (а именно так учтено в Налоговом кодексе), то природная дифференциация условий добычи, т.е. самый главный принцип рентного подхода, остается неучтенной. Следовательно, в часть первую Налогового кодекса РФ должно быть введено еще одно понятие - «объект рентного налогообложения» или «объект природно-ресурсного налогообложения». А пока в перечне элементов, обязательных для установления налога, этого понятия нет, любые попытки улучшить и сделать более доходным и справедливым налоговое законодательство в природно-ре-сурсной деятельности будут сводиться к простым арифметическим действиям и манипуляциям с уже действующими налогами.
3. Рентная составляющая до вступления в силу главы Налогового кодекса о налоге на добычу формировалась за счет отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ). Но этот платеж по своей экономической сущности - целевой, компенсационный и одновременно инвестиционный, так как он введен Законом РФ «О недрах»8 специально на восстановление отработанной части минерально-сырьевой базы. В 2002 году он отменен. И это в ситуации, когда уже фактически с 1991 года ресурсов добывается больше, чем разведывается, когда сырьевая база по сравнению с 1991 г. и без того сократилась на 13% [6]. Значение восстановления природных ресурсов нельзя переоценить. Как пример, в 2006 году в Хабаровском крае принят Закон «О Фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы Хабаровского края»9.
Однако, несомненно, есть и положительные стороны в новой системе налогообложения: во-первых, это сокращение числа налогов, унификация порядка их расчета и сбора; во-вторых, независимость массы налоговых сборов от уровня внутрикорпоративных или трансфертных цен.
В 2001 г. существовавшая система платежей позволила направить в консолидирован-
ный бюджет РФ за счет природоресурсных платежей, налогов и сборов около 340 млрд. руб. (8 млрд. дол. США), или почти 15% всех консолидированных бюджетных поступлений. В доходах федерального бюджета такие платежи составляли свыше 200 млрд. руб. (18%), в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации - около 100 млрд. руб. (8%) [5].
Рентные же платежи должны позволить государству поставить недропользователей в равные экономические условия и при этом повысить доходы консолидированного бюджета в 2-3 раза (до суммы, эквивалентной 20-30 млрд. долл. США), а по некоторым субъектам Федерации - более чем в 5 раз [9].
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. Принятые в 2001 году налоговые решения под видом упрощения действующей налоговой системы и усиления в их составе рентной составляющей не улучшают, а еще более ухудшают структуру и размывают экономическую сущность налогообложения в недропользовании (речь идет о вступлении главы 26 Налогового кодекса), приведя к выборочной отработке лучших запасов и резкому сокращению активной части минерально-сырьевой базы страны.
2. Принятые меры по ликвидации отчислений на ВМСБ и централизация 80% налоговых сборов за добычу полезных ископаемых в федеральном бюджете резко сократили бюджетные доходы горнодобывающих регионов и полностью лишили их источника финансирования геологоразведочных работ для собственных нужд. Сокращение бюджетных доходов сырьевых территорий от добычи полезных ископаемых исключили их заинтересованность в развитии и поддержании горнодобывающих предприятий, оформлении им земельных отводов, работе с экологической общественностью, выступающей против усиления нагрузки на природную среду.
Литература и источники:
1. Материалы Интернет-сайта: www. renta.ru .
2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Рос-
сийская газета. - 2001. - №66.
3. Анохин, Е.С. Зарубежный опыт в области налогообложения природных ресурсов / Е.С. Анохин // Экономика и организация производства. - 1996. - №6. - С. 62.
4. Борисов, ЕА. Северо-Восток России: региональная экономика и управление / ЕА. Борисов, E.H. Галичанин и др. - М.: Финт-рекс. - 2006. - С. 419.
5. Стейнер, Р. Реструктуризация налогообложения нефтедобычи с целью максимизации общественной выгоды / Р. Стейнер. -М.: Бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в России». - 2001 г. -Мб.
6. Ст. 24 Федерального закона от
26.12.2005 №189-ФЗ (ред. 01.12.2006 г.) «О федеральном бюджете на 2006 год» // Собрание законодательства РФ, 26.12.2005. -№52 (ч.2).- Ст. 5602.
7. Ст. 336, 338 НК РФ.
8. Закон РФ от 21 февраля 1992 № 2395-1 (ред. от 15.04.2006) «О недрах» // Собрание законодательства РФ. - 1992. - №16.-Ст. 834.
9. Закон Хабаровского края №г46 от
26.07.2006 г. «О краевом бюджетном фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы».
10. Налоговый кодекс Российской Федерации по состоянию на 1 января 2007 г. Ч. 1, 2.
- М.: Омега-Л, 2006. -672с.
11. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2002 году». - М.: Министерство природных ресурсов, 2003.
12. Пресс-релиз МНС России от 27.03.2003 года.
13. Бавлов, В.Н. Роль и место минерально-сырьевого комплекса в социально-экономическом развитии регионов России. Доклад на заседании Круглого стола «Правовые, экономические и информационные основы недропользования в России и привлечение инвестиций в воспроизводство минерально-сырьевой базы» / В.Н. Бавлов. - СПб.: Изд-во ВСЕГЕИ, 2006. - 104 с.
14. Винокуров, АА. Природно-ресурсная и экологическая политика, экономические механизмы ее осуществления в России / АА, Винокуров II Вестник ФА. - 2004. - 1(29).
15. Орлов, В.П. Рента в новой системе налогообложения / В.П. Орлов, Ю.В. Неме-рюк II Минеральные ресурсы России. - 2000.
- №3.
