CC BY
28
П.В. ПАНОВ
РЕКРУТИРОВАНИЕ ГУБЕРНАТОРА В УСЛОВИЯХ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ: «ПЕРМСКИЙ СЛУЧАЙ»1
Новый порядок рекрутирования губернаторов представляет собой весьма сложный политический процесс. Сама процедура подробно прописана в законодательстве. Она включает в себя такие этапы, как подбор кандидатур, представление кандидатов Президенту, внесение последним кандидатуры в региональный парламент, ее согласование с региональными элитами, наделение полномочиями. Тем не менее политические практики в ряде случаев убеждают, что этот способ рекрутирования руководителей субъектов Федерации оказывается более непредсказуемым, чем выборы, и может иметь дестабилизирующие последствия для региональной политии.
Очевидно, что в каждом регионе России существуют обстоятельства неподконтрольные Центру, даже несмотря на усиливающуюся в последние годы тенденцию к централизации. Отраслевая структура экономики и капиталов, распределение экономических и политических ресурсов, в значительной степени вытекающая из него конфигурация региональной элиты, устоявшиеся региональные традиции и практики взаимодействия между политическими акторами2 - все это, так сказать, «эндогенные факторы», которые, несомненно, оказывают влияние на процесс рекрутирования губернаторов, и кремлевская администрация не в силах устранить их. В то же время на этот процесс воздействуют и «экзогенные факто-
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках Научно-исследовательского проекта РГНФ («Пермский край как "политический проект": объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в контексте реформы федеративных отношений в России»), проект 06-03-82302а/У.
2 Как известно, некоторые достаточно устойчивые паттерны взаимодействия между региональными элитными группами уходят своими корнями еще в советскую эпоху (См.: Политика и культура в российской провинции / Под ред. Рыженкова С., Люхтерхандт-Михалевой Г. - М.; СПб., 2001).
ры» - взаимоотношения действующего губернатора и других региональных политиков, а также иных возможных претендентов на должность губернатора с различными группировками в Центре, в том числе личные связи в Администрации Президента, в федеральном округе и т.п.
Таким образом, каждый отдельный случай наделения полномочиями губернатора уникален. Двухгодичная практика рекрутирования губернаторов дает богатый эмпирический материал. В ряде субъектов Федерации констелляция факторов была такова, что с большей или меньшей силой практически все они указывали на одну хорошо известную персону. Если в регионе сильный губернатор, обладающий популярностью среди населения, благосклонным отношением к нему в Кремле, если вокруг его личности консолидированы региональные элитные группы, если нет крупных политических скандалов, Президенту России не остается ничего иного, как выдвинуть именно его на пост губернатора. В качестве примеров можно назвать наделение полномочиями Амана Тулеева в Кемеровской области, Егора Строева в Орловской области.
В других регионах важные для определения кандидатуры будущего губернатора факторы действовали в разных направлениях. Степень неопределенности, конечно, различна в каждом из них. В данной работе я попытаюсь проанализировать один из крайних в этом отношении случаев - Прикамье. Долгие годы этот регион считался «политическим болотом» или «островком стабильности», но в последние годы он оказался в водовороте политических потрясений. Наряду с причинами, свойственными и другим регионам, «непредсказуемость» в «пермском случае» усугублялась как минимум двумя обстоятельствами. Первое - дестабилизация и реструктуризация региональной политической элиты, которая началась после назначения в марте 2004 г. губернатора Трутнева федеральным министром природных ресурсов. Второе - объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в новый субъект Федерации - Пермский край. В связи с этим «пермский случай» представляет особый интерес, на его примере наиболее ярко проявляются некоторые особенности процесса рекрутирования губернаторов в условиях неопределенности.
Пермское «сообщество элит»
В 1990-е годы, когда кроссрегиональные сравнительные исследования политических процессов были весьма популярны, российскими политологами была предложена теоретическая модель «регионального политического режима»1. Как представляется, она до сих пор сохраняет объяснительную ценность, поскольку позволяет анализировать региональные политии как в статике, так и в динамике. Исходя из данной модели, попытаемся выявить основные характеристики пермского регионального политического режима (конфигурацию акторов, их ресурсы, стратегии и институты взаимодействия).
Пермская область представляет собой достаточно типичный для России промышленный регион, расположенный к западу от Урала в бассейне реки Кама. Население - более 2,8 млн. человек (2002), 75% проживают в городах. Регион богат полезными ископаемыми (особенно нефть, калийные соли) и лесными ресурсами. Региональный ВВП на душу населения составляет 8465 долл. (2002), что несколько выше среднероссийских показателей (7278 долл.). По этому и другим социально-экономическим параметрам область прочно занимает место во второй десятке регионов России.
Экономическая трансформация 90-х годов оказала решающее влияние на региональный политический процесс. Приватизация привела к формированию нескольких крупных бизнес-групп. Наиболее важные из них - «нефтяники», лидером которых стал Андрей Кузяев2, «калийщики» (собственник компании «Уралкалий» Дмитрий Рыболовлев известен как самый богатый человек региона)3. На
1 Россия регионов: Трансформация политических режимов. - М., 2000. -С. 16-60.
2 Добыча и переработка нефти в регионе монополизирована НК «ЛУКОЙЛ». Особенность Пермской области, однако, заключается в том, что в сфере нефтедобычи большую роль играли региональные акторы, так как одна из двух «лукойловских» добывающих компаний - ЗАО «ЛУКОЙЛ-Пермь» - была создана по соглашению между НК «ЛУКОЙЛ» и администрацией области на паритетных началах, и «областная часть» была под контролем Пермской финансово-промышленной группы (ПФПГ) А. Кузяева.
3 После распада СССР Пермская область оказалась единственным регионом России, где добывают калийные соли и производят калийные удобрения. На базе Верхнекамского калийного месторождения (второе в мире по величине) действуют ОАО «Уралкалий» и ОАО «Сильвинит».
территории города Перми сосредоточено большое количество индустриальных предприятий, большинство из которых имеют оборонное значение. Особенно развиты химическая и нефтехимическая промышленность (ОАО «Минеральные удобрения», ОАО «Галоген» и т.д.) и машиностроение (ОАО «Мотовилихин-ские заводы», АО «Пермские моторы», ОАО НПО «Искра» и т.д.). Экономический кризис 90-х годов, резкое сокращение государственного заказа привели к огромным трудностям пермского ВПК, но с конца 1990-х годов ситуация стала постепенно улучшаться. Соответственно вырос их политический потенциал. Так, в конце 90-х годов в Законодательном собрании Пермской области (ЗСПО) сформировалась сильная депутатская группа «Промышленники Прикамья». Однако к тому времени в Перми уже сложилась другая мощная элитная группировка. Центром ее стало предприятие «ЭКС»1, основателем и политическим лидером которого был Юрий Трутнев. В 1994 г. он был избран депутатом ЗСПО, затем, в 1996 г., одержал победу на выборах главы города Перми. Одновременно с ним в ЗСПО прошел ряд сторонников, которые образовали так называемую «пермскую группу» («Диалог»).
Высокая степень отраслевой диверсификации региональной экономики способствовала и диверсификации политических ресурсов. Большое значение имело также то, что в 90-е годы высшие должностные лица области не были выходцами из бизнеса. Следовательно, с одной стороны, региональные власти не были «захвачены» какой-либо бизнес-группой (как это случилось в некоторых регионах с моноструктурной экономикой). С другой стороны, региональная администрация не располагала прямым контролем над экономикой области (как, например, произошло в Татарстане и Башкортостане).
Таким образом, Пермская область принадлежала к категории регионов с гетерогенной политической элитой, но последняя не была «фрагментированной». Напротив, оформление конфигурации политической элиты произошло путем заключения «пакта», в результате которого в регионе сложилось некое «сообщество элит». Элитные группы были склонны не к противостоянию, а к согласованию своих интересов. Одна из основных причин этого заключа-
1 Изначально созданная в сфере торговли, которая в 90-е годы в условиях экономического спада в обрабатывающей промышленности была «точкой роста», впоследствии ЭКС диверсифицировала свой бизнес.
ется в том, что интересы большинства влиятельных групп напрямую не пересекались. Каждая из них в той или иной степени контролировала свою сферу. Другая причина - некоторые особенности политической культуры региональной элиты, что является в значительной мере «наследием» советских политических практик. В этих условиях региональная администрация весьма активно играла важную роль «медиатора» («брокера») межэлитных взаимоотношений, а региональный парламент, сформированный в 1994 г., стал площадкой для координации и согласования интересов. Как правило, депутаты стремились найти компромисс как между собой, так и во взаимоотношениях с областной администрацией. Острые конфликты были редким явлением, однако сам факт того, что они случались, доказывает наличие разных интересов1.
Заключенный «пакт» достаточно эффективно действовал до 2000 г. В Прикамье установилась стабильная, предсказуемая политическая ситуация. Помимо прочего, предполагалось, что губернатором области еще на четыре года останется Г. Игумнов, а Ю. Трутнев сохранит за собой пост главы областного центра. При таком сценарии итоги предстоящих губернаторских выборов были фактически предопределены. Однако в 2000 г. в стратегии ведущих элитных группировок произошли существенные изменения. Условия «пакта» были нарушены. Это привело к острому политическому кризису в период избирательной кампании по выборам губернатора области в декабре 2000 г. Накануне выборов Г. Игумнов сначала неожиданно отказался от борьбы за кресло губернатора, призвав жителей области голосовать за Ю. Трутнева, но спустя несколько дней взял свои слова назад и вернулся в предвыборную гонку. Однако теперь репутация Г. Игумнова была серьезно подмочена, да к тому же ему противостоял сильный соперник. В результате Ю. Трутнев одержал победу уже в первом туре2.
1 Подробнее см.: Панов П.В. Законотворческий процесс в Пермской области (институциональный аспект) // Политический альманах Прикамья. - Пермь, 2001. - Вып. 1. - С. 93-103; Пунина К.А. Практика взаимоотношений Законодательного собрания и администрации Пермской области // Политический альманах Прикамья. - Пермь, 2003. - Вып. 4. - С. 177-188.
2 Анализ выборов 2000 г. см.: АшихминаЯ.Г. Губернаторские выборы и имидж региона // Панорама исследований политики Прикамья. - Пермь, 2002. - Вып. 1. С. 4853; Мохов В.П. Пермская элита в период губернаторских выборов 2000 г. // Выборы и проблемы гражданского общества на Урале. - М., 2001. - С. 6-14.
После победы на губернаторских выборах «трутневская группа» стала значительно сильнее, поскольку приобрела «административный ресурс», но сама по себе победа не сделала Ю. Трутнева «доминирующим актором». К тому времени основные экономические ресурсы в области уже были распределены, поэтому Трутнев был вынужден считаться с интересами других элитных групп и согласовывать свои действия с позициями других «игроков». Как отмечал в своем интервью депутат Государственной Думы В.В. Похмелкин, «Трутнев баланс в регионе обеспечивает. Баланс в отношениях с Москвой, баланс внутри»1. В целом за 2001— 2002 гг. политическая жизнь в области стабилизировалась, что дает основание говорить о том, что Прикамье «вышло из неопределенности» путем заключении нового «пакта элит».
Распад «сообщества элит»
Ситуация в области изменилась в одночасье, когда, формируя новое Правительство накануне президентских выборов, в марте 2004 г. В. Путин назначил Ю. Трутнева федеральным министром природных ресурсов. Покидая губернаторский пост, Ю. Трутнев оставил исполняющим обязанности своего представителя в Совете Федерации Олега Чиркунова. По мнению наблюдателей, Ю. Трутнев всегда имел политические амбиции федерального уровня, и по большому счету его отъезд в Москву не стал неожиданностью. Достаточно естественным выглядело и назначение Чиркунова, который был давним партнером и близким соратником Трутнева и всегда считался «первым человеком» в его «команде».
В то же время не было сомнений и в том, что смена лидера дестабилизирует ситуацию в области. Модель власти, сложившаяся при Трутневе, характеризовалась концентрацией принятия решений в его руках, его имидж как авторитетного политического лидера, который держит под своим контролем все нити управления регионом, усиленно конструировался в течение многих лет. Свойственная российской политике персонализация власти делала невозможным «передачу» преемнику тех ресурсов, которыми обладал бывший губернатор, тем более что последние три года, пока
1 Новый компаньон. - Пермь, 2002. - 17 сент.
Чиркунов работал в Москве, он практически исчез с региональной публичной повестки дня.
Таким образом, «баланс сил» в региональной элите оказался нарушенным. Смена власти стала сигналом для всех влиятельных политиков к активизации своей деятельности. До истечения срока полномочий губернатора Пермской области оставался 1 год и 9 месяцев. Совершенно очевидно, что в «нормальных» условиях были бы назначены досрочные выборы, поучаствовать в которых нашлось бы немало желающих. Однако особенность ситуации была в том, что после референдума, состоявшегося в декабре 2003 г., начался процесс объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Юридически это открыло возможность решения вопроса о замещении освободившейся должности губернатора «за рамками Устава области». При этом рассматривалось два варианта: 1) назначение Чиркунова исполняющим обязанности Указом Президента на, так сказать, «экстраординарной основе»; 2) то же -но через федеральный закон. Этот вариант был возможен в связи с тем, что как раз в это время в Думе рассматривался проект федерального конституционного закона (далее - ФКЗ) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа».
Очевидно, что ни Чиркунов, ни сам Трутнев не были заинтересованы в досрочных выборах. Можно предположить, что и некоторые другие влиятельные политики не были готовы к такому развитию событий. По крайней мере такой потенциальный претендент на пост губернатора, как А. Кузяев, публично высказался против досрочных выборов: «Сейчас такой момент, когда здравый смысл и закон вступают в противоречие. Очевидно - здравый смысл противится тому, чтобы выбирать губернатора всего на полтора года»1. Впрочем, есть ряд свидетельств тому, что Трутнев заранее согласовал кандидатуру Чиркунова как возможного «преемника» и с Кузяевым, и с Рыболовлевым, и, вероятно, с другими влиятельными политика-ми2. Видимо, при этом обговаривались и механизмы передачи ему власти. Таким образом, большинство элитных групп склонилось к тому, чтобы не проводить досрочных выборов. Работа над ФКЗ ус-
1 Новый компаньон. - Пермь, 2004. - 16 марта.
2 Пермский обозреватель. - Пермь, 2004. - 15 марта.
корилась. Уже 19 марта он был принят Государственной Думой, а 25 марта подписан Президентом. В Законе определялось, что «в случае досрочного прекращения полномочий губернатора Пермской области или главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа выборы высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации после подведения итогов референдума об образовании Пермского края не проводятся, а временно исполняющий обязанности губернатора Пермской области или главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа назначается Президентом Российской Федерации»1.
Показательно, что в тот же день Президент подписал Указ о назначении Чиркунова исполняющим обязанности губернатора области до декабря 2005 г., и в тот же день (!) Указ был опубликован в «Российской газете». Таким образом, практика «назначения губернаторов» впервые оказалась «обкатана» на Пермской области. Характерно, что федеральный центр стремился сделать это в «правовом поле», не допуская явного нарушения конституционного порядка формирования органов государственной власти в субъектах Федерации, к чему привело бы издание президентского Указа без ФКЗ. Следовательно, власть умеет быстро согласовывать и принимать решения в форсмажорных обстоятельствах.
Вместе с тем президентский Указ лишь отложил, а не отменил выборы губернатора, дал время новому руководителю наилучшим образом к ним подготовиться. Фактически сразу после назначения Чиркунов начал активную предвыборную кампанию. Показательно в связи с этим назначение на должность советника Григория Куранова - известного политического технолога и руководителя агентства «Кучер». По оценкам наблюдателей, «Кучер» мобилизовал все возможные медиаресурсы в поддержку Чуркуно-ва. За первые две недели пребывания его в должности в телеэфир вышло почти 500 сюжетов, а в печатных СМИ было опубликовано более 100 материалов с его участием2.
Таким образом, назначение исполняющим обязанности губернатора Пермской области Чиркунова, устранив «текущую» не-
1 Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, о создании Пермского края», ст. 6; п. 2.
2 Новый компаньон. - Пермь, 2004. - 30 марта.
определенность, ни в коей мере не ликвидировало, а, скорее, напротив, институционализировало «долговременную» неопределенность, пролонгировав ее до декабря 2005 г. В течение всего этого времени в пермской политической жизни бушевал вулкан страстей.
В целом это объясняется базовыми характеристиками региональной политики. Хорошо известно, что «пакт элит» может эффективно работать лишь в условиях политической стабильности. Последняя, в свою очередь, базируется на сложившемся балансе сил и моделях взаимодействия между политическими акторами -участниками «пакта». Все это создает предсказуемость, а отсюда -необходимый уровень доверия внутри политической элиты. Если нарушается баланс сил и (или) подрываются сложившиеся модели взаимодействия, предсказуемость падает, «пакт» перестает работать, в результате происходит «распад сообщества элит». Именно это случилось в пермской политике. Замена Трутнева Чиркуновым «объективно» ослабляла одну из ключевых элитных группировок, которая ассоциировалась с ЭКС и областной исполнительной властью. Дело здесь не столько в личных качествах, хотя и в них тоже1, сколько в том, что стержнем современной российской политики являются «системы персонифицированных обменов» между ключевыми политическими акторами как на отдельных уровнях власти, так и в «вертикальном измерении». Такие системы выстроены на персональных сетевых взаимодействиях, неформальных договоренностях, контрактах. Они могут быть весьма устойчивыми, но персональная смена руководителя всегда продуцирует системный сбой, так как все контракты и договоренности мгновенно теряют силу. Поэтому «проблема преемника» так остро стоит в России, ему можно «передать» экономические, финансовые, административные ресурсы, но невозможно передать важнейший ресурс - систему персональных сетевых взаимодействий.
Нечто подобное имело место и в 2000 г., когда Игумнов проиграл Трутневу губернаторские выборы, и тогда тоже требовалось время, чтобы новые персональные взаимоотношения в какой-то мере институционализировались. Но в отличие от того случая те-
1 В персональном плане у Трутнева и Чиркунова есть некоторые общие черты. Оба - выходцы из комсомола и бизнеса, смелые, порой жесткие люди, амбициозные, уверенные в себе. Вместе с тем все отмечают такие свойства Трутнева, как умение слушать других, договариваться и адекватно, даже тонко оценивать ситуацию. Похоже, все эти качества не столь развиты у Чиркунова.
перь сам статус высшего руководителя был временным, «неполным», что просто не могло привести к институционализации.
Ситуация осложнялась еще и тем, что практическая деятельность исполняющего обязанности скорее усугубляла, чем ослабляла неопределенность. Природа политики такова, что действия публичных властей затрагивают интересы разных групп и в связи с этим, как правило, вызывают противоречивые оценки. Поэтому подчеркну, что здесь речь идет отнюдь не об оценке политики Чиркунова в целом, а лишь о том, как она была воспринята в обществе и как это повлияло на положение дел в региональной элите. Во-первых, новый руководитель начал свою деятельность с радикального обновления управленческой команды. Уже летом из девяти вице-губернаторов трутневской администрации осталось всего три, причем только двух Трутнев взял с собой в Москву, а четверых успел заменить Чирку-нов. Спустя еще год из «дочиркуновского» состава вице-губернаторов остался вообще один - Валерий Сухих, да и тот был назначен заместителем губернатора практически накануне ухода Трутнева. Наибольший резонанс вызывали даже не столько персональные замены сами по себе, сколько тот факт, что они превратились в перманентное явление, причем некоторые высшие чиновники приходили и снова уходили из администрации. Так, назначенный на должность первого заместителя Геннадий Буничев проработал менее года, и для публики так и осталось тайной, какую цель имело его приглашение в областную администрацию. Естественно, назначения сопровождались перераспределением полномочий, а также структурными преобразованиями в областной администрации.
Последнее само по себе имело дестабилизирующее воздействие, так как Чиркунов обозначил реформу системы управления регионом в качестве одного из своих приоритетов. Наверное, это был правильный выбор, но разработка новой системы растянулась более чем на два года, каждый новый проект апробировался на отдельных подразделениях, но так и не был доведен до конца до тех пор, пока в 2006 г. не было принято решение о создании краевого правительства.
В обществе не мог не вызвать беспокойства тот факт, что с самого начала в заявлениях и действиях Чиркунова определился сугубо технократический, «менеджералистский» подход к политическому управлению. Он не просто не скрывал, а всячески подчеркивал, что в своих действиях будет руководствоваться теми же соображениями, что и при управлении частной компанией. Похоже,
он искренне полагает, что регион - это всего лишь большое «предприятие», и для его процветания достаточно, чтобы эффективный менеджер осуществлял мероприятия по увеличению доходов и снижению «издержек». Как отмечают эксперты, «человек рассматривается нынешним руководством Пермского края как рабочая сила. Вопрос о повышении качества его жизни сведен к экономической составляющей»1.
Сама риторика публичных (как устных, так и печатных) выступлений нового руководителя области с точки зрения публичного восприятия оказалась крайне неудачной. В частности, говоря о собственной деятельности, он постоянно подчеркивал, что он -вполне самодостаточная личность, и управление областью представляет собой лишь интересный для него «проект»: «Я знаю, что это последний проект в моей жизни... потому что проектов такого масштаба быть уже не может. Так что завершу проект рано или поздно и буду писать книжки»2.
Исполняющий обязанности губернатора области демонстрировал наступательный, безапелляционный стиль во взаимоотношениях с контрагентами. Очень быстро стало ясно, что если у него имеется определенная позиция по какому-либо вопросу, он готов ее отстаивать «всеми возможными способами». Такой стиль явно не способствовал реконструкции «сообщества элит». Напротив, у многих политических акторов возникало ощущение, что с ними «вообще перестали считаться».
Неоднозначно были восприняты и экономические инициативы нового регионального руководителя. Его надежды на то, что снижение налоговой нагрузки3, позиционирование области как «авангарда реформ»4, усилия по созданию «привлекательного для
1 Дерягина О. Путинизация Чиркунова // Новый компаньон. - Пермь, 2005. - 27 дек.
2 Пермский обозреватель. - Пермь, 2004. - 19 июля.
3 Налог на прибыль предприятий в региональной части был снижен на 4% (с 24 до 20%).
4 Область оказалась среди тех немногих регионов, где, например, в полном объеме были введены «монетизация льгот», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об обшдх принципах местного самоуправления в РФ» и т.д.
инвесторов» имиджа региона1 автоматически приведут к притоку инвестиций и экономическому росту, может быть, и соответствовали экономической теории. Однако российский бизнес привык к выстраиванию персональных отношений с властными структурами, которые позволяют выдавливать конкурентов, получать преференции, бюджетные средства и т.д., поэтому вяло реагировал на инициативы региональной власти. Скорее, наоборот, у бизнеса возникало небезосновательное опасение, что политика Чиркунова откроет двери для конкурентов из других регионов, прежде всего для московских фирм, которые «захватят Прикамье».
Итак, ситуация неопределенности естественным образом требовала от ключевых политических акторов быть готовыми к любому варианту развития событий, в том числе некоторые не исключали и собственного участия в губернаторских выборах. Среди последних такие знаковые для пермской политики фигуры, как депутат Государственной Думы Павел Анохин, еще в 2000 г. участвовавший в губернаторских выборах, бывший Генеральный прокурор РФ Валентин Степанков. В этом же ряду был и один из «региональных олигархов» - чрезвычайно популярный в области Андрей Кузяев2. Все они обладали мощным потенциалом, амбициями, известностью и вполне могли рассчитывать на победу в губернаторской гонке. Кроме того, среди возможных претендентов эксперты называли и людей из «команды Трутнева» - к примеру, назначенного заместителем министра бывшего первого вице-губернатора Анатолия Темкина.
Отказ от выборов губернаторов внес существенные изменения в стратегии политических акторов. Правда, какое-то время в СМИ активно обсуждался и такой вариант, что губернатор Пермского края все же будет рекрутирован по прежней системе, а не по новым правилам, так как ФКЗ назначил именно выборы губернатора. Но уже в
1 С этой целью в области активно проводятся масштабные мероприятия федерального уровня (социальный форум, экономический форум), в 2006 г. Пермь объявлена «культурной столицей Поволжья» и т.п.
2 Последние годы Кузяев работал в Москве, возглавляя одну из лукойловских структур - «ЛУКОЙЛ-Оверсиз». Показательно, что лето 2004 г. ознаменовалось активизацией его публичной деятельности в регионе: под его патронажем были организованы несколько помпезных выставок в картинной галерее. Осенью на экраны областного телевидения вышел фильм с весьма двусмысленным названием «Андрей Кузяев. Раунд первый».
июне 2005 г. в ФКЗ были внесены поправки, расставившие «точки над и». Они установили, что «гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями первого высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) Пермского края (далее - губернатор Пермского края) по представлению Президента Российской Федерации Законодательным собранием Пермской области и Законодательным собранием Коми-Пермяцкого автономного округа сроком на пять лет»1.
«Политическое поле» в условиях неопределенности: игроки новые и старые...
Дестабилизация положения дел в региональной элите стимулировала выход на политическую арену «новых игроков». Строго говоря, экономический рост, да и другие процессы в экономике региона еще раньше привели к появлению новых группировок, не имевших адекватного представительства в региональной политике. Они уже давно «стучались в дверь», но в условиях «пакта элит» на их «стук» не очень-то обращали внимание. Будучи аутсайдерами в прежнем «сообществе элит», теперь подобные группы решили использовать открывшиеся возможности и начали «открывать дверь без стука».
Наибольшую активность среди «новых акторов» проявила «группа Владимира Плотникова» - успешного предпринимателя с криминальным прошлым. Имя Владимира Плотникова связывалось и с мэром г. Перми Аркадием Каменевым, который был избран в 2000 г. исключительно благодаря поддержке Юрия Трутнева. До этого он не рассматривался в качестве самостоятельного политического актора, хотя и располагал некоторыми ресурсами, прежде всего административно-силовыми (проработав всю жизнь в милиции, до победы на выборах мэра он возглавлял УВД г. Перми). Летом 2004 г. Каменев открыто заявил о своем желании переизбираться на пост мэра. Трудно сказать, когда возникла связь между Каменевым и группой Плотникова. Вероятно, она имеет длинную историю. Вероятно, о ней были хорошо осведомлены и в областной
1 Федеральный конституционный закон от 30 июня 2005 г. №5-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, о создании Пермского края"», ст. 2.
администрации1, но в условиях «пакта», видимо, не было нужды как-то противодействовать этому.
Ситуация изменилась, когда летом 2004 г. Плотников начал готовиться к тому, чтобы выйти из тени и стать публичным политиком. На 21 ноября были назначены дополнительные выборы в Законодательное собрание, в том числе по округу, освободившемуся после назначения Никиты Белых заместителем главы областной администрации. Трудно сказать, зачем нужно было производить это назначение, когда было хорошо известно, что именно на территории этого округа (преимущественно «спальный» микрорайон с большой долей пожилого населения) «группа Плотникова» давно и достаточно эффективно работала среди населения. Одновременно сложил с себя полномочия один из депутатов городской Думы, что открыло Плотникову дорогу и в публичную политику городского уровня. Коллизия заключалась в том, что собрать внеочередное заседание городской Думы в такой срок, чтобы можно было назначить выборы на тот же день, что и в Законодательное собрание, Каменев не успел, поэтому областная администрация начала проталкивать через избирательную комиссию перенос выборов в Законодательное собрание на 28 ноября. По словам чиновников, существовала некая договоренность с Плотниковым, что если выборы совместят, он не будет баллотироваться в Законодательное собрание. Через своих представителей в избиркоме властям удалось провести это сомнительное в юридическом плане решение. Оно оказалось не менее сомнительным и в политическом плане, поскольку Плотников разорвал договоренности (если таковые были) и пошел на выборы в областной парламент. В русле «нового стиля», свойственного новой администрации области, ему было оказано достаточно жесткое (а порой политически грубое) противодействие2, но, несмотря на массированную
1 Сам Плотников неоднократно публично приводил факты, которые свидетельствовали о том, что у него всегда были и деловые, и политические контакты со многими влиятельными политическими акторами, в том числе и с группой Трутнева. Эти заявления ни разу не были опровергнуты.
2 Видимо, еще одной причиной, по которой региональные власти заняли жесткую позицию по отношению к Плотникову, было требование федерального Центра «не допускать криминал во власть».
кампанию в СМИ и акции правоохранительных органов1, Владимиру Плотникову удалось мобилизовать своих сторонников и стать депутатом Законодательного собрания области.
В ходе избирательной кампании и после победы на выборах Плотникова достаточно активно поддержал депутат Государственной Думы Виктор Похмелкин. Он - единственный из пермских политиков, кто выигрывал все выборы в Думу (начиная с 1993 г.). Похмелкин обладал существенным влиянием в региональной политической элите, однако скандальный альянс с Борисом Березовским (создание «Либеральной России») и выход из СПС в 2002 г. нанесли ему серьезный урон. Теперь, вероятно, он стремился восстановить утраченные позиции. Объединившись со сторонниками Похмелкина, Плотников создал в региональном парламенте фракцию из четырех депутатов «Гражданское общество» (журналисты тут же окрестили ее «Гроб»), которая стала позиционировать себя в качестве основной оппозиции областной администрации. Кроме того, они весьма успешно освоили такое поле, как защита интересов социально уязвимых категорий населения. В январе 2005 г. началась «монетизация льгот», которая сопровождалась в областном центре массовыми выступлениями протеста со стороны ущемленных пенсионеров. Обладая парламентской трибуной, «Гроб» принял активное участие в этих событиях. Учитывая, что Чиркунов однозначно был за монетизацию, вся эта история принесла Плотникову немало очков. Одновременно ему удалось значительно укрепить медиаресурсы. Ежедневная газета «Вечерняя Пермь» и еженедельник «Пермский обозреватель» превратились в рупор анти-чиркуновской пропаганды.
История с Плотниковым стала своего рода «лакмусовой бумажкой». Она продемонстрировала, что «сообщество элит» распалось и новый руководитель области слабо контролирует политический процесс в регионе. Это стимулировало других влиятельных акторов к самостоятельным действиям, хотя возникшая «угроза Плотникова» была в какой-то мере и сдерживающим фактором.
Кроме «группы Плотникова» среди тех, кто воспользовался ситуацией, следует назвать Андрея Агишева. Давно известный как
1 Обыски на предприятиях, подконтрольных Плотникову, не дали результатов. Можно предположить, что силовики вынуждены были обозначать свою активность, уступая требованиям федеральных властей.
успешный предприниматель и один из самых близких деловых партнеров Андрея Кузяева, после разрыва с последним Агишев занялся собственным бизнесом (под его контролем оказалась крупная газовая компания «Уралгазсервис»), но вплоть до 2004 г. оставался вне политики. Теперь он явно проявил политические амбиции, вступил в «Единую Россию» и стал открыто критиковать администрацию Чиркунова.
Региональные отделения политических партий заслуживают отдельного разговора. В рассматриваемый период (2004-2005) в Прикамье, как и в других регионах России, появился феномен «партийной политики». Раньше партии не играли сколько-нибудь серьезной роли в политической жизни региона. Достаточно сказать, что лишь 3 из 40 депутатов ЗСПО, избранного в 2001 г., обозначали свою партийность. Ситуация принципиально изменилась после создания «Единой России» и перехода к смешанной системе на выборах в региональные парламенты. Партийное строительство резко активизировалось, и партии стали превращаться в значимых политических акторов.
Естественно, самым влиятельным региональным отделением является «Единая Россия». Изначально в составе областного руководства «Единой России» присутствовали представители различных элитных групп (группа Трутнева, «нефтяники», «газовики», директорат промышленных предприятий и т.д.). В целом региональное отделение в 2001-2003 гг. представляло собой один из компонентов «сообщества элит». Наряду с региональным парламентом оно было площадкой для согласования интересов1.
В 2004-2005 гг. ситуация в региональном отделении «Единой России» обострилось. С одной стороны, в преддверии предстоящих в декабре 2006 г. выборов в Законодательное собрание края региональное руководство заинтересовано в вовлечении в партию влиятельных политиков, и наоборот, многие влиятельные политические фигуры (в том числе и бывшие «аутсайдеры») вступают в партию, чтобы использовать ее для продвижения собственных интересов. Однако чем более успешно идет этот процесс, тем более аморфным
1 Другие региональные отделения политических партий значительно слабее с точки зрения представительства элитных групп. Как правило, они контролируются одной из них и не играют самостоятельной роли: ЛДПР подконтрольна «калийщикам», Партия пенсионеров - «газовикам» и т.д.
и конкурентным становится региональное отделение. К примеру, уже упомянутый Агишев создал «тандем» с одним из лидеров пермской партийной организации Владимиром Нелюбиным. Вместе они составили весьма внушительную оппозицию руководству регионального отделения, что явно проявилось на городских выборах в марте 2006 г. Как считают наблюдатели, именно «под крылом» этих политиков действует молодежная организация, которая неоднократно устраивала шумные античиркуновские акции.
С другой стороны, в 2004-2005 гг. даже самые сдержанные и умеренные партийные лидеры (активные члены прежнего «сообщества элит») были вынуждены дистанцироваться от исполняющего обязанности губернатора области. Чиркунов позиционировал себя самостоятельным политиком; более того, он не раз публично заявлял, что убеждения не позволяют ему быть членом «Единой России». Вряд ли это могло найти понимание у руководства организации, претендующей на звание «партии власти», тем более что в других регионах губернаторы все активнее вступали в ряды «единороссов».
2005 год: «Борьба за город»
Итак, к началу 2005 г. в региональной политике сложилась новая ситуация. Во-первых, определились правила, по которым в декабре должен был быть наделен полномочиями губернатор Пермского края. Во-вторых, стало ясно, что «сообщество элит» распалось и региональная администрация не способна полностью контролировать ситуацию. В этих условиях акторы с губернаторскими амбициями сделали акцент не на «публичной кампании», а на работе в «кабинетах власти». Те же, кто не имел таковых, получили мощный стимул воспользоваться ситуацией неопределенности для того, чтобы увеличить собственные ресурсы и занять более выигрышную позицию в той конфигурации, которая будет сопровождать процесс наделения полномочиями. В условиях, когда выборы губернатора были отменены, центр политической борьбы переместился на уровень города Пермь, где в декабре 2005 г. должны были пройти выборы органов городского самоуправления. Именно на этом поле ключевым игрокам предстояло померяться силами. Именно здесь готовилась дать бой «группа Владимира Плотникова». Именно «борьба за город» стала для областной власти главной.
В 2005 г. стало понятно, что Плотников и Каменев идут на городские выборы в одной связке, было лишь не ясно, кто из них будет выдвигаться на должность главы города. Кроме того, в связи с реформой местного самоуправления (МСУ) встал вопрос о статусе градоначальника, поскольку ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает возможность разделения функций главы города и главы администрации города, а кроме того, допускает выборы главы города как населением, так и депутатами представительного органа. В связи с этим весной 2005 г. на первый план в политической борьбе вышла структура органов городского самоуправления. Не обладая значительной «командой», Каменев как инкумбент, естественно, был заинтересован в сохранении существовавшей модели, когда мэр города избирается напрямую населением и одновременно возглавляет городскую администрацию. Чиркунов, напротив, предложил отказаться от прямых выборов мэра, а также ввести должность главы администрации («сити-менеджера»). Впрочем, когда стало ясно, что идея отменить всенародные выборы главы города не вызвала энтузиазма среди населения, он смягчил позицию, согласившись на выборы, но продолжая настаивать на фигуре «сити-менеджера». Вернувшийся в администрацию Николай Яшин (признанный мастер политических комбинаций, бывший при Трутневе «политическим» вице-мэром, а потом вице-губернатором) начал вести активные консультации с депутатами городской Думы, которые готовились внести поправки в Устав города. Каменев в ответ на это заявил, что «Яшин - откровенный шантажист»1.
Летом 2005 г. между областной администрацией и мэрией развернулась настоящая «информационная война». Мощным информационным поводом стала масштабная реконструкция дорог в центральной части города. Средства были выделены областным бюджетом, что давало региональной администрации повод взять осуществление проекта под свой контроль. Мэрия была обвинена в некомпетентности, бездарном управлении. Это должно было способствовать продвижению идеи о введении в городе должности профессионального главы администрации. Наряду с «дорожным скандалом» сильным ходом против Каменева - Плотникова стало возбуждение уголовных дел по ряду сомнительных действий го-
1 Новый компаньон. - Пермь, 2005. - 2 авг.
родской администрации в связи с передачей частным лицам муниципального имущества. В ряде случаев явные выгоды получили фирмы, так или иначе связанные с Владимиром Плотниковым.
В августе, воспользовавшись принятием Федерального закона, по которому устанавливались единые сроки голосования, Чир-кунов внес в Законодательное собрание законопроект о переносе выборов в местные органы власти, полномочия которых истекают после 9 октября 2005 г., на март 2006 г. (кроме Перми, в эту группу вошли еще 10 муниципалитетов). Было ясно, что он не уверен в своих силах, не желает рисковать, поэтому хотел бы сначала получить статус губернатора края, а потом уже бороться за контроль над столичным муниципалитетом. Похоже, обсуждение этого вопроса стало «моментом истины» для региональной элиты. Целый ряд депутатов, включая некоторых членов «Единой России», а не только «группа Плотникова», выступили против этого законопроекта. Среди них были прежде всего те, кто уже развернул пропагандистскую кампанию, планируя избираться на пост мэра города, и потратил на нее немалые деньги, - Николай Демкин, Константин Окунев, Юрий Борисовец. Действия Чиркунова в очередной раз демонстрировали, что он склонен не к согласованию позиций с другими, даже потенциально лояльными ему акторами, а к жесткому продавливанию собственных решений. Обнаружив, что идея переноса выборов не набирает большинства голосов, 18 августа сторонники администрации сорвали кворум, необходимый для заседания Законодательного собрания. На следующий день им удалось спасти законопроект, лишь с трудом уговорив депутатов снять его с повестки дня. Выиграв время, администрация начала активные переговоры с «Единой Россией». Чиркунов пообещал региональному отделению «Единой России» консультироваться с ними по всем значимым политическим вопросам. С высокой долей уверенности можно предположить, что в события вмешались самые влиятельные политики Прикамья - Трутнев и Кузяев. Последний даже лично присутствовал на заседании Законодательного собрания 31 августа (что в последние годы случалось не часто), чтобы публично поддержать пресловутый законопроект, который в итоге был все-таки принят.
Таким образом, победа Чиркунова по вопросу о переносе выборов стала возможной лишь благодаря согласованию позиций, компромиссу, в котором поучаствовала по крайней мере часть
элитных группировок. Большинство экспертов считали, что это событие оказало ключевое влияние на принятие решения по поводу кандидатуры будущего губернатора Пермского края1.
Ландшафт после битвы
1 сентября полномочный представитель Президента в Приволжском федеральном округе Сергей Кириенко направил В. Путину список кандидатов на должность губернатора Пермского края. Кроме Чиркунова, в него был формально включен федеральный инспектор по Пермской области Виктор Шеин. В течение сентября в Перми побывала заместитель полномочного представителя Любовь Глебова, которая провела консультации с депутатами областного Законодательного собрания. Посетил Пермь и глава Правительства Михаил Фрадков, продемонстрировавший поддержку Чир-кунову. Наконец, 4 октября Президент официально внес кандидатуру Олега Чиркунова на должность губернатора. В соответствии с ФКЗ 10 октября прошло заседание двух парламентов (Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа), которые наделили его соответствующими полномочиями. Если в округе кандидатура была поддержана единогласно, то в областном парламенте из 37 депутатов 3 члена группы «Гроб» проголосовали «против»2. Представитель оппозиции Вячеслав Вахрин зачитал заявление и предложил провести тайное голосование, что было отвергнуто. Зато лидер «Единой России» Владимир Рыбакин выразил удовлетворение, что в последнее время Чиркунов стал «более губернатором»3, имея в виду, что он теперь готов сотрудничать с «партией власти».
Статус губернатора края, несомненно, значительно увеличил политический вес Чиркунова. Это позволило ему продолжить наступление на «пермском фронте». В ноябре 2005 г. он добился внесения изменений в Устав города: должности главы города и главы администрации были разделены. Оказавшись под следствием, А. Каменев был вынужден уйти в отставку с должности главы города. Указом губернатора исполняющим обязанности был назначен генеральный директор «Пермрегионгаза», а в прошлом вице-
1 Новый компаньон. - Пермь, 2005. - 6 сент.
2 Три депутата отсутствовали, а одно место в ЗСПО оставалось вакантным.
3 Новый компаньон. - Пермь, 2005. - 11 окт.
губернатор в администрациях Игумнова и Трутнева и депутат ЗСПО, член «Единой России» Игорь Шубин. Он же стал и официальным кандидатом (совместным для губернатора и «единорос-сов») на предстоящих выборах градоначальника.
Казалось бы, ситуация стала стабилизироваться. Однако, как показали мартовские выборы, это далеко не так. Оппозиция приняла активное участие в выборах. Владимир Плотников баллотировался на должность главы города. Одновременно «группа Плотникова» выдвинула почти во всех округах своих кандидатов в депутаты городской думы. Что касается Шубина, поначалу его кандидатура достаточно позитивно воспринималась населением, но избирательная кампания велась настолько топорно, что постепенно он начал терять популярность. Когда власти осознали опасность победы Плотникова, они решили не рисковать. За неделю до выборов за допущенные нарушения избирательного законодательства суд постановил отменить его регистрацию. Это устраняло самого страшного конкурента, однако сильно ударило и по Шубину как кандидату от «власти» - он набрал всего 30,32% голосов, тогда как более 25% проголосовали «против всех» (очевидно, что среди них были далеко не только сторонники Плотникова). Во втором туре количество голосов «против всех» еще больше увеличилось и достигло 29,43%, Шубин же победил, получив чуть более 37%. Как представляется, на выборах еще раз в полной мере проявился политический стиль губернатора края -его установка «достигать поставленной цели любой ценой». Цена была заплачена немалая: администрация края продемонстрировала собственную слабость и тем самым отбросила назад наметившуюся тенденцию к выходу из неопределенности.
Не все гладко получилось и с выборами депутатов городской думы. Хотя «группа Плотникова» смогла провести всего трех депутатов, выборы продемонстрировали явный раскол в региональном отделении «Единой России». Шубин от имени партии представил список кандидатов, но одновременно «тандем» Агишев - Нелюбин сформировал группу кандидатов под названием «Единая Пермь». Формально «Единая Пермь» была поддержана городской партийной конференцией, фактически же партия имела два списка кандидатов, которые совпадали не в полной мере. В результате в некоторых округах кандидаты от «Единой России» и «Единой Перми» конкурировали между собой.
Таким образом, само по себе наделение Чиркунова полномочиями губернатора Пермского края не вывело региональный политический процесс из ситуации неопределенности.
* * *
«Пермский случай» убедительно показывает, насколько сложным и противоречивым оказывается выбор кандидата на должность губернатора в «ситуации неопределенности» - в обстоятельствах, когда различные факторы действуют в разных направлениях. Чем выше степень неопределенности, тем в большей мере выбор кандидатуры губернатора зависит от случайных обстоятельств, таких, как лоббистские возможности отдельных политических деятелей, стремящихся продвинуть собственную креатуру. Кроме того, «пермский случай» свидетельствует, что сам по себе факт наделения полномочиями «от имени Президента» не гарантирует того, что региональные элитные группы консолидируются вокруг фигуры губернатора. Напротив, приход к власти губернатора, не настроенного на взаимодействие с региональными элитами, на продолжение «политического торга» и согласование интересов, может дестабилизировать ситуацию даже в политически стабильном регионе.
В целом отказ от прямых выборов губернаторов, очевидно, вписывается в логику стремления к политической централизации. Предполагается, что новый порядок рекрутирования губернаторского корпуса позволит вывести высших должностных лиц субъектов Федерации из-под пагубного влияния элитных группировок, преследующих свои корыстные интересы, а также противодействовать популистским или криминальным политическим деятелям. Однако, как показывает практика наделения полномочиями губернаторов, эффективная политическая централизация возможна лишь на почве неких универсальных политических ценностей, программ, идей, которые бы позволяли (в том числе и Президенту) идентифицировать «политических сторонников» и «политических противников». Российский же политический процесс основывается на «системе персонифицированных обменов ресурсами», сложившейся в 1990-е годы. Сломать эту систему чрезвычайно сложно вследствие «зависимости от предшествующего пути развития» (path-dependency), а также в связи с диверсификацией ресурсов и между отдельными группами региональной элиты, и между Центром и
регионами. Центр вынужден учитывать расстановку сил внутри региональной элиты. Не случайно по представлению Президента полномочиями губернаторов наделены такие одиозные фигуры, как Кирсан Илюмжинов или Роман Абрамович.
Не решив пока задачи политической централизации, отказ от прямых выборов губернатора вместе с тем существенно изменил взаимоотношения в треугольнике «Центр - губернатор - региональная элита». Баланс здесь оказался нарушен. Думается, в данном случае важны не только (и, быть может, не столько) отмена выборов, но и «обратный механизм» - возможность отстранения главы региона до истечения его полномочий1. Именно несменяемость в течение законодательно определенного срока (4-5 лет), на мой взгляд, делала фигуру губернатора (по крайней мере, потенциально) достаточно автономной как от Центра, так и от региональной элиты. Теперь губернатор может быть уволен в любой момент, и это, как представляется, усилило не только Центр, но одновременно и региональную элиту. Дело, конечно, не столько в том, что ее лидеры (депутаты региональной легислатуры) формально наделяют его полномочиями (хотя значение этой процедуры должно возрасти, когда победившая на выборах в региональный парламент партия будет предлагать Президенту кандидатуру губернатора). Сама возможность увольнения губернатора усиливает региональную элиту, так как многие элитные группы обладают собственными каналами взаимодействия с Центром и тем самым приобретают новый рычаг давления на губернатора.
Кроме того, потенциально новая система содержит возможности усиления позиций региональной элиты не только относительно губернатора, но и относительно Центра. Ведь если отбросить вариант конфликта между ними как маловероятный, Центр в некотором отношении «связал себе руки». Раньше он мог сыграть
1 Практика губернаторских выборов 2000-2004 гг. показывала, что Центр имел достаточно большие возможности активно участвовать в губернаторских выборах, и если он не всегда добивался успеха, то скорее вследствие субъективных ошибок (порой откровенно грубых и нелепых), чем институциональных ограничений. Кстати, постепенно ошибок становилось все меньше (подробнее об этом см.: Ашихмина Я.Г., Панов П.В., Подвинцев О.Б. Губернаторские выборы как индикатор политических тенденций в регионах-донорах // Россия и современный мир. - М., 2004. - № 2. - С. 52-76). Однако принцип выборности по своей сути не совместим с возможностью отстранения губернатора от власти.
на губернаторских выборах «самостоятельную партию», поддерживая «собственного кандидата», и если последний побеждал, он приобретал «легитимность снизу», с которой региональная элита не могла не считаться. Теперь же Центр вынужден согласовывать фигуру губернатора с региональной элитой. Следовательно, если рассматривать вопрос не с инструментальной точки зрения, а с позиций эффективности, выборы в каких-то случаях были даже более предпочтительны для того, чтобы во главе региона оказался «агент Центра». Наконец, следует учесть, что «партия власти», строясь не на общности универсальных политических ценностей, а на той же «системе персонифицированных обменов», не представляет собой централизованного монолита. Поэтому даже если губернатор оказался в зависимости не от какой-то «чужой» для Центра элитной группы, а от региональной организации «единороссов», это отнюдь не равнозначно его зависимости от Центра.
