CC BY
12
РЕГУЛИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА: ВОЗМОЖНОСТИ КОРРУПЦИОННОГО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
С. С. АНУФРИЕВ, аспирант кафедры экономики и государственного и муниципального управления E-mail: [email protected] Коми республиканская академия государственной службы и управления
Рассматриваются практические аспекты регулирования системы формирования и размещения государственных заказов на региональном уровне. В целях выявления и пресечения коррупционных составляющих бюджетного планирования в регионе определены специфические характеристики моделей управления системы государственного заказа и их соответствие факторам административной конъюнктуры власти. Предложены меры по реализации правового и организационного регулирования системы государственного заказа в интересах укрепления существующих инструментов бюджетного планирования в регионе.
Ключевые слова: региональная политика, бюджетное планирование, модель управления процессом формирования и размещения государственного заказа.
В современных условиях немаловажным остается вопрос «эффективности освоения имеющихся бюджетных ресурсов региона» в условиях ежегодного увеличения дефицита бюджета, роста государственного долга и ухудшения состояния платежеспособного баланса населения [1]. В этой связи особым направлением регионального реформирования бюджетных отношений следует считать систему государственного заказа, сложившуюся на региональном уровне и обеспечивающую целевое освоение централизованных финансовых ресурсов государства.
Существующее бюджетное законодательство определяет порядок освоения имеющихся в распоряжении бюджетных средств. Согласно нему бюджетные ассигнования, предусмотренные соответствующим бюджетом, расходуются исклю-
чительно, в том числе: «на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд» [2], а также на «обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений», к которым относится и «оплата поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд». Соответственно, любые мероприятия, связанные с удовлетворением потребностей как публично правового образования, так и организаций бюджетного сектора, подчиняются четко регламентированным процедурам Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд». Но насколько целесообразно реализуются эти процедуры, остается вопросом.
Рассмотрим возможные административные барьеры на пути реализации установленных процедур, отвечающих принципам бюджетного планирования. Согласно законодательству Российской Федерации о размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд «... государственными и муниципальными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования» [3]. При этом для осуществления непосредственно функций по размещению заказов для государственных (муниципальных) нужд, за исключением заключения государственных (муниципальных) контрактов, могут создаваться уполномоченные на то органы. В данном случае необходимым условием реализации функционирования таких органов должен стать порядок их взаимодействия с государственными (муниципальными) заказчиками. При этом он должен содержать нормы, посвященные конкретизации полномочий каждой из сторон процесса размещения государственного заказа: заказчик (получатель бюджетных средств) — уполномоченный орган — поставщик (исполнитель).
Особое внимание в данном случае следует отвести принципам и характеру взаимоотношений лиц, непосредственно принимающих решения по вопросу соответствия или несоответствия требованиям размещаемого заказа, — комиссии.
Заказчик, уполномоченный орган до опубликования в официальном печатном издании или до размещения на официальном сайте извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, о проведении запроса котировок, о предварительном отборе либо до направления приглашений к участию в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе принимают решения о создании комиссии, определяют ее состав и порядок работы, назначают председателя комиссии. Заказчик, уполномоченный орган вправе включать в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд [3].
К полномочиям комиссии в зависимости от способа размещения заказа, а также формы торгов отнесены следующие: 1) конкурсная комиссия осуществляет:
• вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытие доступа к находящимся в информационной системе общего пользования, поданным в форме электронных документов и подписанным в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации заявкам на участие в конкурсе;
• отбор участников конкурса, рассмотрение, оценку и сопоставление заявок на участие в конкурсе;
• определение победителя конкурса, ведение протокола вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытие доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе, протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе;
2) аукционная комиссия осуществляет:
• рассмотрение заявок на участие в аукционе;
• отбор участников аукциона;
• ведение протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе;
3) котировочная комиссия осуществляет:
• предварительный отбор участников размещения заказа;
• ведение протокола рассмотрения заявок на участие в предварительном отборе в случаях, предусмотренных Федеральным законом, а также рассмотрение, оценку и сопоставление котировочных заявок и определение победителя в проведении запроса котировок;
• ведение протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок.
Таким образом, именно комиссия является единственной уполномоченной законом структурой, в задачи которой отнесено рассмотрение, сопоставление и определение результатов по внесенным участниками размещения заказа предложениям.
При этом практика организации и проведения процесса размещения заказа показывает, что часто в состав комиссии включаются лица, непосредственно задействованные при формировании заказа (потребности заказчика) и разработке необходимой документации или извещения о проведении запроса котировок.
Данное обстоятельство значительно определяет дальнейшие действия комиссии по рассмотрению и подведению итогов размещаемого заказа, поскольку при возможной недоработке размещенного заказа или допущении в документации неточностей либо несоответствия требованиям законодательства о размещении заказов такая комиссия ни при каких обстоятельствах не признает своей некомпетентности в вопросах координации и размещения заказа. Соответственно, в таких условиях решения, принимаемые комиссиями, сформированными по принципу концентрации (централизации) полномочий (формирование и исполнение заказа), могут
оцениваться как необъективные, не отвечающие требованиям законодательства и элементарной целесообразности. В результате такой «работы» в первую очередь страдают субъекты хозяйственной деятельности, которым в условиях финансовой недостаточности прямые финансовые вливания из централизованного фонда государства помогли бы преодолеть сложившиеся финансовые трудности.
Но существует и другая сторона указанной проблемы, когда такой порядок формирования комиссии создает условия для возникновения элементов коррупции среди людей, причастных к данной сфере.
Учитывая тот факт, что в случае существования уполномоченного органа на размещение заказов таким органом часто является орган исполнительной власти (в сфере осуществления общей организации финансов в регионе), то соответственно работники профильного подразделения, участвующие в разработке документации и извещения о проведении запроса котировок, в первую очередь включаются в состав комиссии. При этом они, исполняя полномочия члена комиссии, остаются под служебным контролем и подчинением со стороны вышестоящего руководства уполномоченного органа — органа исполнительной власти, обеспечивающего размещение заказа. В результате у должностных лиц такого органа исполнительной власти (при наличии личной или политической заинтересованности) появляется реальная возможность влияния на решения отдельных членов комиссии, включенных в состав от уполномоченного органа, независимо от установленной административной ответственности в случае нарушения законодательства. Важно отметить, что решения таких членов комиссии (от уполномоченного органа) являются определяющими при принятии окончательного решения по процедурам размещаемого заказа ввиду сложившейся практики единогласного принятия решений. Что касается остальных членов комиссии (от заказчика), то их решение в конечном итоге подавляется аргументами и доводами, основанными не на целесообразности решения, а на его соответствии формальным и директивным требованиям должностных лиц.
Таким образом, в целях исключения возможности административного влияния на деятельность уполномоченных на принятие решений структур при размещении и координации заказов для государственных нужд необходимо: 1) обеспечить разграничение полномочий по
формированию и исполнению заказов в от-
ношении лиц, лично участвующих в работе уполномоченных комиссий по рассмотрению и подведению итогов (результатов) предложений участников размещения заказа. Иными словами, лица, участвовавшие в формировании и разработке заказа, не должны иметь права участия в работе комиссии по рассмотрению и подведению итогов;
2) установить порядок формирования комиссий по рассмотрению заявок на участие в торгах и подведению итогов, при котором в ее состав включаются не более одного члена от уполномоченного органа (при его наличии) и одного члена от государственного заказчика, наделенные полномочиями представлять соответствующую структуру и подписывать протоколы от имени своей стороны. Остальные члены комиссии должны быть уполномочены на участие в работе комиссии от представительного (законодательного) органа власти, а также общественного объединения, не заинтересованные в результатах принимаемого решения, с правом подписи протоколов;
3) установить уголовную ответственность должностных лиц органов исполнительной и законодательной власти всех уровней, а также иных лиц, замещающих государственные должности и должности государственной гражданской службы в аппарате органа власти, в котором исполняет служебные обязанности лицо, включенное в комиссию, за оказание давления на членов комиссии в целях принятия необходимого решения;
4) реализовать антикоррупционный потенциал процесса размещения заказов для государственных нужд посредством реализации умеренно централизованных моделей системы его координации и размещения.
Все это указывает на необходимость выработки общего подхода к противодействию проявлений коррупционной составляющей при формировании и реализации системы государственного заказа.
Комплексная программа по противодействию коррупции в регионе помимо существующих правовых и методических мероприятий должна содержать мероприятия по внедрению прикладных моделей реформирования, направленные на частичную децентрализацию полномочий, с указанием на количественные показатели эффективности (бюджетной, социальной, экономической) реализуемых мер, затрагивающие финансовые аспекты реформируемых процессов.
Для более ясного сопоставления преимуществ предлагаемой умеренно централизованной (децентрализованной) модели координации и размещения государственного заказа в регионе рассмотрим существующую систему в указанном секторе управления. Так, сложившаяся в некоторых регионах России система размещения государственного заказа характеризуется централизованными принципами своей организации и функционирования. Указанные принципы проявляются в первую очередь через наличие единого подотчетного «заинтересованным» структурам и должностным лицам уполномоченного органа — органа исполнительной власти, курирующего вопросы организации финансов. Уполномоченный орган реализует функции по размещению и координации процесса государственного заказа в регионе. С учетом сформулированных ранее затруднений и барьеров, возникающих в процессе непосредственного регулирования процесса размещения государственного заказа и принятия решений по определению будущих поставщиков (исполнителей) по государственным контрактам, становится понятно, что такое сосредоточение управленческих функций у одного органа вызывает усиление коррупционных факторов. Дальнейшее их применение не всегда в интересах антимонопольного регулирования, предусматривающего развитие и укрепление конкурентных условий участников рыночных отношений.
В таких условиях государственные заказчики — бюджетные учреждения (получатели бюджетных средств), а также главные распорядители бюджетных средств остаются незащищенными перед административными и политическими настроениями коррупционной конъюнктуры управления и неспособными противостоять директивным указаниям не всегда совершенного законодательства. Другим отрицательным аспектом существующей модели можно справедливо считать слабую оперативность размещения заказа при наличии необходимости в незамедлительном удовлетворении государственной потребности заказчика. Речь идет о низкой степени заинтересованности уполномоченного органа в скорейшем размещении заказа. Безусловно, формирование заказа — достаточно трудоемкий процесс, часто требующий много времени. Но это не должно становиться условием затягивания установленных процедур со стороны уполномоченного органа, когда в случае самостоятельного размещения государственными заказчиками заказов данные процедуры происходили бы гораздо оперативнее, нежели при централизованных (существующих) процедурах.
Более того, функционирование государственного аппарата уполномоченного органа по вопросам координации и размещения государственного заказа ежегодно требует от регионального бюджета необходимых и достаточных ассигнований. Как следствие, наличие указанных обстоятельств вызывает сомнения в части экономической и бюджетной эффективности осуществляемых расходов.
При этом не следует забывать и о сильных сторонах такой централизованной модели. К ним следует отнести высокую степень управляемости и подконтрольности процесса размещения заказа, что позволяет обеспечить высокую степень правовой грамотности непосредственных субъектов формирования государственной потребности — государственных заказчиков.
Что касается предлагаемой к внедрению умеренно централизованной (децентрализованной) модели координации и размещения государственного заказа в регионе, то основными ее параметрами являются:
• отсутствие единого уполномоченного органа, обеспечивающего функции по размещению заказов для государственных нужд;
• наличие множества уполномоченных органов по размещению заказов в рамках уже существующих отраслевых министерств и ведомств (главные распорядители бюджетных средств), где по настоящий момент фактически функционируют подразделения, обеспечивающие организационно-методические и правовые мероприятия по формированию заказов подведомственными учреждениями.
При этом упраздняемая роль единого централизованного органа исполнительной власти в сфере общей организации финансов в регионе как уполномоченного органа должна быть заменена функциями по осуществлению контроля за порядком приемки товаров, работ, услуг получателями по государственным контрактам.
Умеренно централизованная модель управления процессом формирования и размещения государственного заказа в регионе позволит на основе правовых механизмов обеспечить снижение коррупциогенных факторов в системе размещения заказов, повысить оперативность размещения заказов и удовлетворения потребностей государственных заказчиков, а также снизить объемы финансирования из регионального бюджета по статьям расходов на содержание аппарата государственного управления. Как следствие, повысится экономическая и бюджетная эффективность реализуемых
механизмов управления в сфере размещения государственных заказов.
Следует отметить и финансовый аспект предлагаемых мероприятий по внедрению умеренно централизованной модели формирования и размещения государственных заказов. Снижение коррупционных рисков в сфере административного управления создаст предпосылки для стабильного укрепления факторов повышения инвестиционной привлекательности региона и в конечном итоге его инвестиционного климата. Это целесообразно в условиях недостатка централизованных финансовых инструментов и жесткой борьбы за децентрализованные активы финансовой системы страны, способные обеспечить реализацию крупных инновационных и инфраструктурных проектов в регионе.
Условиями успешного функционирования системы координации и размещения государственных заказов в регионе должны стать:
• ужесточение ответственности получателей по государственным контрактам за приемку по результатам размещенного заказа продукции, услуг и работ;
• установление законодательно определенного права государственного заказчика, уполномоченного органа, комиссии запрашивать сведения о товаре у производителей предлагаемой к поставке продукции, указанной в заявках поставщиков, в целях подтверждения достоверности сведений о предлагаемом товаре;
• установление законодательно определенного права комиссии отказать в допуске к участию
в конкурсе/аукционе на заключение государственного контракта участника размещения заказа по запросу котировок в случае расхождения информации, представленной производителем товара, с информацией о товаре, предлагаемом к поставке, указанной в заявке участника размещения заказа. Важным условием осуществления мероприятий, направленных на совершенствование применяемых механизмов организационного, методического, правового, экономического направлений, была и остается вовлеченность в данный процесс всех уровней публичного управления, с активной поддержкой не только государственных надзорных и контролирующих структур, но и с участием общественных объединений и всего гражданского общества в целом.
Список литературы
1. Ануфриев С. С. Государственный заказ: возможности повышения эффективности //Государственная служба. 2009. № 4. С. 117.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
3. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.
