CC BY
21
7 (97) - 2012
Эффективность экономической политики
УДК 352.075
РЕГУЛИРОВАНИЕ И КОНТРОЛЬ ПАРАМЕТРОВ ОПЛАТЫ ТРУДА НА УРОВНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ЭЛЕМЕНТ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
Н. А. ИСТОМИНА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: n_istomina_usue@mail. ru Уральский государственный экономический университет
В системе региональной бюджетной политики и межбюджетных отношений субъектов РФ и муниципальных образований важным вопросом является регулирование и контроль параметров оплаты труда в органах местного самоуправления. В статье рассмотрены основные элементы региональных стандартов в части расходов на оплату труда для муниципальных образований, которые были установлены в Свердловской области на 2011-2012 гг.
Ключевые слова: регион, бюджетный, политика, межбюджетные отношения, муниципальное образование, местный бюджет, расходы, оплата труда, местное самоуправление.
Современное бюджетное законодательство Российской Федерации в качестве одного из основных принципов бюджетной системы рассматривает принцип самостоятельности. Самостоятельность органов государственной власти и местного самоуправления, в частности, предполагает возможность установления расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований соответственно органами государственной
власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Таким образом, изначально в бюджетной системе нашей страны предусматривается возможность самостоятельного распределения бюджетных средств органами власти и управления в соответствии с зафиксированными расходными обязательствами. Регионы, муниципальные образования имеют право вводить собственные нормативы различных видов расходов, разрабатывать и финансировать из бюджета целевые программы.
Однако следует иметь в виду, что регулирование и контроль со стороны вышестоящих органов власти за параметрами расходов бюджетов нижестоящих территорий также предусмотрены нормами бюджетного права и являются важными элементами бюджетной политики РФ и субъектов Федерации. Прямые ограничения, рекомендации по формированию, критерии оценки эффективности - это далеко не полный перечень инструментов, которые используются вышестоящими властными институтами в отношении расходов бюджетов нижестоящих территорий.
На уровне субъектов РФ наиболее определенный формат имеют регулирование и контроль за расходами местных бюджетов на оплату труда муниципальных служащих, выборных должностных лиц, депутатов (т. е. в целом - чиновников, получающих материальное вознаграждение за счет средств бюджетов муниципальных образований). Правовая основа этих двух составляющих бюджетной деятельности органов государственной власти субъектов Федерации заложена в Бюджетном кодексе РФ.
В соответствии с этим документом, если в муниципальном образовании доля межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней (за исключением субвенций, средств Инвестиционного фонда РФ и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в течение двух из последних трех лет превышала 10 % собственных доходов местного бюджета, муниципальное образование не имеет права превышать установленные субъектом РФ нормативы расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц, муниципальных служащих, установленные субъектом РФ.
Необходимость включения в бюджетное законодательство РФ данного требования обусловлена следующими обстоятельствами:
1) муниципальное образование, формирующее значительную часть доходов бюджета за счет дотаций и субсидий из регионального бюджета, объективно обладает меньшей финансовой самостоятельностью и должно стремиться обеспечить выполнение возложенных на него функций наиболее экономным способом;
2) такой муниципалитет фактически обеспечивает финансирование собственных расходов за счет ресурсов, которые не связаны с его собственными финансовыми усилиями. По сути речь идет о средствах, мобилизованных с территорий других муниципальных образований в региональный бюджет. Поэтому ограничения на объем административных расходов обеспечивают принцип равенства территорий одного уровня во взаимоотношениях с вышестоящими органами власти;
3) расходы на оплату труда специалистов органов местного самоуправления, глав администраций муниципальных образований и т. д. - это составляющая, наиболее подверженная многочисленным попыткам увеличения расходов местных бюджетов. При наличии ресурсов
местного бюджета во многих муниципальных образованиях могут предприниматься попытки в той или иной степени расширить перечень выплат местным чиновникам или увеличить абсолютный размер существующих видов вознаграждений; 4) завышенные расходы на оплату труда в системе муниципальных органов и институтов лишают муниципалитеты, получающие дотации и субсидии, возможности гарантировать населению предоставление соответствующих услуг в установленных объемах и формах, препятствуют использованию ограниченных ресурсов на действительно важные и значимые для муниципалитетов направления. Для реализации описанного требования Бюджетного кодекса РФ в каждом субъекте Федерации должны определяться нормативы расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц, муниципальных служащих (регулирование) и обеспечиваться оценка соблюдения органами местного самоуправления данных требований (контроль).
Рассмотрим опыт Свердловской области в решении задачи регулирования и контроля параметров оплаты на уровне местного самоуправления.
Нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований определяются министерством финансов региона в денежном выражении отдельно для каждого муниципального образования и закрепляются нормативными документами правительства области (табл. 1).
Нормативы рассчитываются на основе методик определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Поскольку данные методики предполагают расчет, в частности, расходов на обеспечение определенных направлений (сфер) деятельности органов местного самоуправления через использование оценок стоимости расходных полномочий в расчете на одного жителя, для муниципальных образований с различной численностью населения нормативные расходы на оплату труда в системе местных органов и институтов будут различными.
В табл. 1 нормативы расходов приведены для городских округов и муниципальных районов по группам в зависимости от численности населения (в каждой группе представлено по два муниципальных образования), а для поселений - без группировки в зависимости от численности населения (представлены
Таблица 1
Нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления для муниципальных образований Свердловской области
на 2011-2012 гг., тыс. руб. [2, 3]
Муниципальное образование 2011 2012 Норма населения, чел.
Городские округа
Численность населения до 20тыс. чел.
Арамильский городской округ 15 005,0 15 709,0 17 182
Городской округ Верх-Нейвинский 9 984,0 10 463,0 5 133
Численность населения от 20 до 40тыс. чел.
Городской округ Среднеуральск 15 660,0 16 393,0 20 584
Камышловский городской округ 21 926,0 22 938,0 26 861
Численность населения от 40 до 75тыс. чел.
Городской округ Богданович 43 654,0 45 635,0 47 099
Асбестовский городской округ 39 378,0 41 168,0 71 388
Численность населения свыше 75тыс. чел.
Город Екатеринбург 879 025,0 918 255,0 1 380 306
Город Каменск-Уральский 110 346,0 115 301,0 176 776
Муниципальные районы
Байкаловский 16 680,0 17 460,0 16 305
Слободо-Туринский 15 554,0 16 280,0 15 139
Поселения
Баженовское сельское поселение 5 082,0 5 308,0
Обуховское сельское поселение 4 849,0 5 066,0
Нижнесергинское городское поселение 5 916,0 6 180,0
Ницинское сельское поселение 3 048,0 3 184,0
Унже-Павинское сельское поселение 3 238,0 3 383,0
данные по пяти из двадцати одного поселения региона). Данные таблицы подтверждают тезис о прямой связи между численностью населения муниципалитета и величиной нормативных расходов на оплату труда должностных лиц и специалистов местного уровня.
Также интересно обратить внимание на то, что даже самые крупные и устойчивые в финансовом плане муниципальные образования региона (прежде всего столица Свердловской области - город Екатеринбург) подпадают под действие нормативных параметров административных расходов местных бюджетов.
Эта ситуация доказывает, что все муниципальные образования региона находятся в соответствующей финансовой зависимости от трансфертов из областного бюджета. Столица региона, другие крупные города, безусловно, не получают средств в виде дотаций, но при этом реализуют крупные программы развития территорий за счет целевых субсидий.
Кроме установления предельных нормативных объемов расходов местных бюджетов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц, муниципальных служащих в области действуют ограничения на размеры должностных окладов
различных категорий местных чиновников. Предельные оклады зафиксированы по восьми группам муниципальных образований. Табл. 2 была состав-
Таблица 2
Группы по оплате труда, применяемые для определения размеров должностных окладов в системе муниципальных органов
и институтов в Свердловской области [2]
Муниципальное образование Группа по оплате труда
Арамильский городской округ VI
Городской округ Верх-Нейвинский VIII
Городской округ Среднеуральск VI
Камышловский городской округ VI
Городской округ Богданович IV
Асбестовский городской округ V
Город Екатеринбург I
Город Каменск-Уральский III
Байкаловский муниципальный район VI
Слободо-Туринский муниципальный район VI
Баженовское сельское поселение VIII
Обуховское сельское поселение VIII
Нижнесергинское городское поселение VII
Ницинское сельское поселение VIII
Унже-Павинское сельское поселение VIII
лена по тем муниципальным образованиям, которые ранее были приведены в табл. 1, причем I группа включает столицу региона, а УП-УШ - сельские и городские поселения.
Обратим внимание на то, что размеры должностных окладов высших должностных лиц муниципальных образований, а также председателей представительных органов, их заместителей и депутатов (табл. 3) в поселениях практически в три раза ниже, чем в столице субъекта РФ.
При абсолютной бесспорности правильности этого принципа отметим, что крайне важно объективно установить различия в объеме выполняемых функций в различных видах муниципалитетов и перенести эти различия на денежные значения должностных окладов.
Аналитические данные, представленные в табл. 4 и 5, показывают, что, начиная с IV группы дополнительным ограничением для муниципальных образований является запрет на финансирование из местного бюджета расходов на заработную плату ряда категорий муниципальных служащих (как центрального аппарата, так и территориальных подразделений).
Особенно наглядно эта тенденция прослеживается в отношении муниципальных образований У-УШ групп. Например, согласно данным табл. 4 в муниципальных образованиях У-УШ групп не предусматривается содержание руководителя аппарата представительного органа, его заместителя, а также советника главы муниципального образования. Наличие этих должностей в более крупных муниципалитетах, очевидно, объясняется более широким спектром направлений деятельности главы администрации муниципального образования, местного представительного органа, а также их более крупным масштабом и значимостью для всего региона.
Различия в размерах должностных окладов специалистов местных администраций не носят такого значительного характера, какой наблюдается в отношении высших категорий местных чиновников, но, тем не менее, присутствуют. Так же, как и в предыдущем случае, специалисты администраций небольших муниципалитетов, в том числе поселений, находятся в условиях более жестких финансовых ограничений (см. табл. 4 и 5).
Размеры должностных окладов муниципальных служащих территориальных подразделений местных администраций (см. табл. 5) в Свердловской области установлены в зависимости от численности населения без разделения муниципальных образований на группы. В сочетании с ранее представленными данными это позволяет сформулировать тезис о том, что кроме численности населения при ранжировании размеров окладов местных чиновников учитываются и иные факторы, в частности тип муниципалитета.
Установление нормативных расходов местных бюджетов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц, муниципальных служащих муниципальных образований, а также размеров должностных окладов являются инструментами регулирования параметров оплаты труда на местном уровне. Инструментами контроля являются проверки, которые проводятся специалистами финансового контроля областных органов исполнительной власти (в первую очередь министерства финансов) в отношении финансовой деятельности муниципальных образований.
Если органы местного самоуправления допускают превышение нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления, финансовый орган региона (в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ) имеет право принимать решения о приостановлении (сокраще-
Таблица 3
Размеры должностных окладов депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, руб. [2, 3]
Наименование должности Размер должностного оклада
I II III IV V VI VII VIII
Высшее должностное лицо (глава) 38 014 31 261 28 787 26 318 19 226 17 236 15 258 13 266
Председатель представительного органа 38 014 31 261 28 787 26 318 19 226 17 236 15 258 13 266
Заместитель председателя представительного органа 34 213 28 135 25 909 23 687 17 303 15 512 13 732 11 939
Депутат представительного органа 30 410 25 008 23 030 21 053 15 380 13 789 12 207 10 612
проблемы и решения ' 11
Таблица 4
е
п
0
1
=1 тз о
<т> о-
тз
<Т>
Е
<т>
X
Размеры должностных окладов различных категорий муниципальных служащих, руб. [2]
Наименование Размер должностного оклада
должности I II III IV V VI VII VIII
Руководитель аппарата 21 077 16 906 15 778 14 088 - - - -
представительного органа
Заместитель руководителя 15 497-16 737 13 524-14 653 12 405-13 524 - - - - -
аппарата представитель-
ного органа
Начальник контрольного 18 597 15 498 14 370 12 964 11 841 10 714 9 961 8 420
органа представительного
органа
Инспектор контрольного 11 164-12 405 9 586-10 711 9 020-10 150 8 739-9 586 8 739 8 507 8 353 7 142
органа представительного
органа
Глава администрации 32 313 26 573 24 469 22 369 16 342 14 652 12 968 11 277
(исполнительно-распоря-
дительного органа)
Советник главы муници- 13 641-14 882 11 837-12 964 11 050-12 174 10 263-11 390 9 134-10 263 - - -
пального образования
Главный специалист 9 923-11 163 8 457-9 568 7 892-9 020 7 892-8 457 7 892 7 892 7 892 6 773
Ведущий специалист 8 684-9 923 7 328-8 457 6 769-7 892 6 769-7 892 6 203-7 328 6 203-7 328 6 203-7 328 5 489-6 404
Специалист 1-й категории 6 824-8 061 6 203-7 328 5 639-6 769 5 639-6 769 5 074-6 203 5 074-6 203 5 074-6 203 5 074-6 203
Специалист 2-й категории 5 581-6 824 5 074-6 203 4 512-5 639 4 512-5 639 3 947-5 074 3 947-5 074 3 947-5 074 3 947-5 074
Размеры должностных окладов муниципальных служащих территориальных органов местных администраций, руб. [2]
Таблица 5
Наименование должности Численность населения муниципального образования, тыс. чел.
Свыше 1 000 От 350 до 1 000 От 180 до 350 Свыше 10 От 5 до 10 До 5
Глава (начальник) территориального органа администрации 24 469 22 369 16 342 9 433 7 996 7 204
Заместитель главы (начальника) территориального органа а дминистрации 20 155 17 108 12 968 8 489 7 197 —
Главный специалист 7 892-9 020 7 892-8 457 7 892 - - -
Ведущий специалист 6 769-7 892 6 769-7 892 6 203-7 328 6 203-7 328 - -
Специалист 1-й категории 5 639-6 769 5 639-6 769 5 074-6 203 5 074-6 203 5 074-6 203 5 074
Специалист 2-й категории 4 512-5 639 4 512-5 639 3 947-5 074 3 947-5 074 3 947-5 074 3 947
ю
VI
м о н» м
ш
■е-
55 —I
09
о
п
—I
о-
ш
Л
нии) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, которые не учитываются при расчете предельных размеров административных расходов местных бюджетов) [2].
Регулирование предельных размеров оплаты труда в системе муниципальных органов и институтов является, по сути, одним из немногих прямых инструментов влияния органов государственной власти субъектов РФ на параметры расходов местных бюджетов. Практика контроля за соблюдением установленных требований показывает, что в некоторых муниципальных образованиях имеется превышение фактических расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц, муниципальных служащих над нормативными значениями, а следовательно, применение субъектами РФ финансовых мер ограничительного характера. Но в целом муниципальные образования придерживаются принципа соблюдения региональных нормативов, несмотря на вероятную повышенную обоснованную потребность в финансовых средствах для обеспечения деятельности должностных лиц, депутатов и муниципальных служащих.
В перспективе снижение количества муниципальных образований, для которых будут рассчитываться нормативы расходов на оплату труда местных чиновников, вряд ли произойдет. Это связано с
высокой долей участия РФ и субъектов Федерации в реализации программ на местном уровне (финансируемых за счет субсидий). Так что даже самое финансово устойчивое муниципальное образование должно строить свою финансовую деятельность в рамках общих требований регионального права и бюджетной политики.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления, в том числе на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области, на 2011 год: постановление правительства Свердловской области от 10.11.2010 № 1615-ПП.
3. Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, на 2012 год: постановление правительства Свердловской области от 14.09.2011 № 1213-ПП.
7х
13
