CC BY
172
A.V. Ermolaeva
Regulation of Information
and Documentation Maintenance
in the System
of Executive Authorities
Problems of legislative regulation of information and documentation maintenance of executive authorities' activity are raised. The subordinate acts for regulating the documentation maintenance of executive authorities' activity are considered. Regulation of the applied forms of administrative documents is analyzed.
Key words and word-combinations: executive authorities, documentation maintenance of management, the unified system of documentation.
Поднимаются проблемы законодательного регулирования информационно-документационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти. Рассматриваются подзаконные акты, регламентирующие документационное обеспечение деятельности органов исполнительной власти. Анализируется регламентация применяемых форм управленческих документов.
Ключевые слова и словосочетания: органы исполнительной власти, документационное обеспечение управления, унифицированная система документации.
УДК 651.4/.9:005.91 ББК 65.844:60.843
A.B. Ермолаева
РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ИНФОРМАЦИОННОДОКУМЕНТАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
пыт последних лет показывает, что решение таких задач, как развитие экономики, повышение эффективности государственного управления, выполнение многих социальных программ, должно основываться на своевременной, объективной и достаточной по объему информации. При этом следует подчеркнуть, что из всех известных форм представления информации документированная информация является наиболее предпочтительной, поскольку имеет юридическое значение.
Наличие в органах власти большого количества разнородных информационно-документационных ресурсов выдвигает на первый план проблему, связанную с организацией единого управления имеющимися ресурсами, необходимыми для выполнения основных функций государственного управления, обеспечением доступности как на межведомственном уровне, так и для граждан и организаций в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации [1]. Решению этой проблемы, согласно Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. [2], должно способствовать создание централизованных общегосударственных информационных ресурсов (регистров, кадастров, реестров, классификаторов).
Создать подобную централизованную систему возможно только с использованием комплексного подхода, одним из основных компонентов которого должно стать формирование на государственном уровне эффективной правовой базы в сфере информационно-документационного обеспечения управления. Однако следует констатировать, что регламентация процесса управления информационными ресурсами на современном этапе не имеет целенаправленного и планомерного характера. Приведем лишь несколько примеров, иллюстрирующих проблемы законодательного регулирования данной сферы.
В период действия Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» [3] документирование информации являлось обязательным условием включения в информационные ресурсы. При этом предполагалось, что порядок документирования информации должен нормативно устанавливаться органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность Российской Федерации. Преимуществами документированной информации (документа) по сравнению с недокументированной информацией являлись закрепление информации на материальном носителе, а также наличие реквизитов, позволяющих идентифицировать информацию. Таким образом, Законом определялся правовой режим документирования информации, реализация которого позволила бы приступить к формированию и использованию информационных ресурсов на различных носителях и на разных уровнях управления по единым правилам документирования.
Данная концепция соответствовала и международным нормам, определяющим систему управления информацией как документную систему [4]. Однако действие указанного Закона было прекращено в связи с принятием в 2006 г. Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [5], из которого исключаются и понятие «информационные ресурсы», и порядок их формирования. Данный термин упоминается в нем (п. 9 ст. 14) лишь косвенно: «Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами» [5]. Из этого следует, что в настоящее время в государственные информационные ресурсы может быть включена как документированная, так и недокументированная информация.
В приведенной редакции обращает на себя внимание последовательность терминов «документ» и «информация», а следовательно, и выстраиваемые на практике приоритеты по формированию государственных информационных ресурсов. При отсутствии критериев отнесения информации к той или иной категории, это в конечном итоге может привести к значительному росту так называемых «сведений» и невозможности их последующей идентификации. Кроме того, рассматриваемый Закон ставит под сомнение реализацию, как на уровне конкретного органа исполнительной власти, так и в организации межведомственного обмена информацией, стратегии национального стандарта «Управление документами» [6], принятого на основании международного стандарта [4].
Наряду с названным Законом об информации, регулирующим отношения, не затрагивающие порядок документирования информации и соответствующие технологические процессы, в Российской Федерации действует Закон об архивном деле [7], содержащий положения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, поступающих на государственное хранение, в том числе и документов органов исполнительной власти.
Таким образом, на территории Российской Федерации в настоящее время действуют два закона, регламентирующих две диаметрально противоположные стадии «жизненного цикла» документа (стадию, предшествующую его возникновению, и стадию хранения после выполнения управленческой функции).
Приходится с сожалением констатировать, что наиболее важный период этого цикла, ради чего документ, собственно, и создается, - оперативный - и соответственно отрасль деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с документами, обозначаемая как «делопроизводство» или «документационное обеспечение управления» [8], остаются вне законодательного регулирования. В результате до сих пор в Российской Федерации не сформулирована государственная политика в области документационного обеспечения управления, не определены правовые основы документа и документационных процессов, в частности такие, как обязательность документирования управленческой деятельности; регламентация порядка унификации и стандартизации документов и построения унифицированных систем документации (УСД); формирование документального фонда; принципы классификации и создания информационно-поисковых систем (ИПС); обязательные технологические процедуры, обеспечивающие в дальнейшем доступ к информационнодокументационным ресурсам, их поиск и сохранность; основные требования ведения электронного документооборота и другие.
Комментируя ситуацию, сложившуюся в отношении применения электронных документов в деятельности органов исполнительной власти, следует отметить, что, несмотря на наличие соответствующей программы [9] и широко обсуждаемую необходимость создания «электронного правительства», данная проблема в настоящее время не может быть решена в полном объеме в силу отсутствия требуемой правовой базы. Отечественные нормативные акты лишь в общих чертах регламентируют вопросы применения, а точнее сказать, допускают использование электронных документов в управленческой деятельности [10, с. 21]. В настоящее время федеральным законодательством урегулирован порядок создания и применения лишь одного из обязательных реквизитов электронного документа - электронной подписи [11]. Поэтому не приходится говорить о достаточном использовании электронных документов в деятельности органов исполнительной власти, особенно в сфере межведомственного обмена информацией, пока нет единых требований к магнитным носителям, к формату текстов документов на магнитных носителях, отсутствуют стандарты, обеспечивающие совместимость информационных систем, их интеграцию.
В конечном итоге органы исполнительной власти самостоятельно решают вопросы создания и использования электронных документов, разрабатывая для
регламентации этих процессов локальные нормативные документы [12]. Однако отсутствие нормативно-методической базы, регламентирующей вопросы непосредственного применения электронных документов в делопроизводстве, значительно затрудняет, а подчас делает невозможным внедрение электронной документации в управленческую деятельность, поэтому зачастую электронные документы используются в качестве «черновиков» или копий бумажных документов.
Немаловажными для регламентации ДОУ в условиях применения компьютерных технологий являются вопросы, связанные с разработкой и утверждением унифицированных систем документации. Действующие в настоящий период унифицированные системы документации включены в Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД) [13]. В нем приведены наименования и кодовые обозначения унифицированных форм документов, входящих в данные системы.
Преимущество унифицированных форм документов заключается в том, что они могут быть использованы при составлении как электронных документов, так и документов на бумажном носителе и тем самым обеспечивать их параллельное функционирование. Первоначально классификатор ОКУД включал лишь одну унифицированную систему - систему организационно-распорядительной документации (УСОРД), получившую название «управленческая документация». Особенностью данной системы является ее применение во всех организациях независимо от формы собственности, поскольку в ее состав входят организационно-нормативные, распорядительные и информационно-справочные документы, присущие деятельности любого юридического лица и составляющие основу так называемого «общего делопроизводства».
В соответствии с отечественными традициями основным нормативно-методическим документом, регламентирующим постановку «общего делопроизводства», является Инструкция по делопроизводству.
Согласно положениям Типовых регламентов [14; 15] организация работы с документами в федеральных органах исполнительной власти до принятия в июне 2009 г. постановления Правительства РФ об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти [16], осуществлялась на основании Типовой инструкции по делопроизводству [17]. Из-за отсутствия нормативно-методических документов в сфере ДОУ на государственном уровне данная инструкция стала основой для регламентации работы с документами многих организаций, расположенных на территории Российской Федерации независимо от формы собственности. В отсутствие законодательного регулирования она косвенно выполняла важную функцию по обеспечению единообразия в сфере документационного обеспечения управления.
Однако в документировании управленческой деятельности органов исполнительной власти имеется принципиальное отличие. Оно заключается в том, что в рамках своих полномочий органы исполнительной власти разрабатывают и издают нормативно-правовые акты. Юридическими науками данные документы выделяются в отдельную категорию. В документоведении они традиционно трактовались как организационно-распорядительные документы, входя-
щие в унифицированную систему организационно-распорядительной документации. В рассматриваемой инструкции имеется соответствующий раздел (п. 2.4), посвященный подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти [17].
Технология разработки нормативных правовых актов достаточно сложная и состоит из многих процедур, одной из которых является подготовка проекта документа. Однако в содержании инструкции эта процедура изложена не полностью. Ее регламентация ограничивается исключительно установлением правил оформления проектов (применяемые шрифты, интервалы, абзацные отступы, порядок оформления текста, приложений и др.).
Значительно полнее и последовательнее технология подготовки данной категории документов регламентирована в Правилах подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации [18]. Тем не менее с документоведческой точки зрения в имеющейся регламентации отсутствуют качественные характеристики установленных видов нормативных документов, их дифференциация по субъектам правотворчества, не определены принципы классификации, регистрации и систематизации, различия в технологии подготовки и оформления в зависимости от вида нормативного документа.
На уровне рассматриваемого подзаконного акта решение данных проблем и невозможно. Решить их возможно лишь при условии формирования единой системы нормативных правовых документов Российской Федерации. Под единой системой подразумевается вся совокупность законодательно-нормативных документов органов государственной власти, в том числе и органов государственной власти субъектов Федерации. Правовое закрепление данная система должна получить в соответствующем законе. Однако до сих пор остается нерешенным вопрос о принятии «документа о документах» - закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации».
Признание системности по отношению к комплексу документов, являющихся нормативными актами федерального и регионального уровней, имеет важное значение с точки зрения выработки концепции его развития. Установление рационального единообразия в документировании правотворческой деятельности с целью оптимизации документа как средства фиксации правовой информации позволит в дальнейшем решить задачу по созданию унифицированной системы нормативных документов. Созданная по единым правилам и требованиям, как всякая унифицированная система, она должна быть закреплена в Общероссийском классификаторе. Представляется, что унифицированная система документации, отражающая правотворческую деятельность органов государственной власти, может быть включена в Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД), заняв в нем соответствующее место, вероятно одно из главных [19, с. 181].
В настоящее время в действующей редакции Общероссийского классификатора представлено лишь девять унифицированных систем документации [13]. Отсутствуют многие системы документации, отражающие деятельность органов исполнительной власти, в частности в сфере социального обеспечения,
занятости населения, имущественных отношений, жилищно-коммунального хозяйства и других, что негативно сказывается как на стороне, предоставляющей эти услуги в той или иной сфере, так и на потребителях - населении.
Отсутствие унифицированных систем документации на практике приводит к следующему. Если в федеральном законе предусматривается норма о документальном подтверждении чего-либо, то в дальнейшем в результате ее «конкретизации» на каждом из уровней: в подзаконных актах федерального уровня, законах и подзаконных актах субъектов Федерации, правовых актах органов местного самоуправления - она трансформируется в довольно-таки представительный перечень документов. При этом в процессе установления очередных видов и разновидностей документов учитываются исключительно интересы соответствующего органа управления, а все тяготы по сбору и предоставлению «пакета документов» перекладываются на плечи юридических и физических лиц. Данное положение сказывается и на деятельности государственных гражданских служащих. Опрос, проведенный среди специалистов федеральных органов, расположенных на территории субъектов РФ, свидетельствует, что эффективность их деятельности снижается из-за постоянно меняющихся форм документов и требований, предъявляемых к их составлению, исходящих из центральных федеральных структур [20].
Практически все органы исполнительной власти в настоящее время в большей или меньшей степени участвуют в процессе нормотворчества, затрагивающего вопросы управления документами. В итоге нередко положения различных нормативных документов противоречат друг другу. Повлиять на изменение данной ситуации достаточно сложно, поскольку в результате прошедшей административной реформы функцией по управлению документами не наделен ни один из органов исполнительной власти. Актуальность решения проблемы по координации деятельности органов управления, направленной на регламентацию вопросов документационного обеспечения, признают и специалисты в сфере информационного права [21, с. 32].
Итак, рассмотрев лишь некоторые проблемы регламентации информационно-документационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти, следует отметить, что преодоление этих проблем связано с решением целого ряда задач, в их числе следующие:
регламентация процесса формирования централизованных общегосударственных информационных ресурсов должна способствовать построению системы управления информацией как документной системы, обеспечивающей идентификацию информации на любом материальном носителе;
основу общегосударственных информационных ресурсов должна составлять документированная информация, созданная на основе унифицированных систем документации, регламентирующих состав, внешнюю форму, требования к содержанию входящих в нее документов. Совокупность взаимоувязанных унифицированных форм документов, обеспечивающих документированное представление данных в соответствующей области, позволит решить государственную задачу по формированию единого информационного пространства на территории Российской Федерации, систематизации информации по единым клас-
сификационным правилам. Одной из таких систем должна стать унифицированная система нормативных правовых актов Российской Федерации;
для регламентации параллельного, взаимодополняющего сосуществования документированной информации на различных носителях необходима разработка закона «О документационном обеспечении управленческой деятельности»;
в целях обеспечения системного развития нормативной базы, затрагивающей вопросы документационного обеспечения управления, необходимо создание координирующего центрального органа исполнительной власти, обладающего соответствующими полномочиями в области управления документами.
Библиографический список
1. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов исполнительной власти: Федер. закон от 9 февр. 2009 г. № 8-ФЗ // Рос. газ. 2009. 13 февр.
2. Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. (одобр. распоряжением Правительства РФ от 27 сент.
2004 г. № 1244-р) // Рос. газ. 2004. 7 окт.
3. Об информации, информатизации и защите информации: Федер. закон от 20 февр. 1995 г. № 24-ФЗ (утратил силу 08.08.2006) // СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.
4. ISO 15489-1 : 2001, Information and documentation [Электронный ресурс] // Records management. Part 16: General. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федер. закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.
6. ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования». М., 2008.
7. Об архивном деле в Российской Федерации: Федер. закон от 22 окт. 2004 г. № 125-ФЗ (в ред. от 13 мая 2008 г.) // СЗ РФ. 2004. № 43. Ст. 4169; Рос. газ. 2008. 16 мая.
8. ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения». М., 1999.
9. О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 гг.)»: постановление Правительства РФ от 28 янв. 2002 г. № 65 // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 531; 2009. № 38. Ст. 4476.
10. Ларин М.В. Электронные документы в управлении: науч.-метод. пособие. М., 2005.
11. Об электронной цифровой подписи: Федер. закон от 10 янв. 2002 г. № 1-ФЗ (в ред. от 8 нояб. 2007 г.) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 127; Рос. газ. 2007. 14 нояб.
12. Об утверждении Требований к формату электронных документов с электронной цифровой подписью, предоставляемых в Федеральную службу по финансовым рынкам: приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 10 нояб. 2004 г. № 04-908/пз // Вестник Федеральной службы по финансовым рынкам. 2004. № 7.
13. Об утверждении Общероссийского классификатора управленческой документации ОК 011-93 [Электронный ресурс]: постановление Госстандарта России от 30 дек. 1993 г. (в ред. 2009 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Об утверждении Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 19 янв. 2005 г. № 30 // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305; 2009. № 12. Ст. 1429.
15. Об утверждении Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (в ред. от 15 июня 2009 г.) // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233; Рос. газ. 2009. 24 июня.
16. Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477 // СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3060.
О.Н. Дубровский
17. О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (зарег. Минюстом РФ 27 янв. 2006 г. № 7418): приказ Минкультуры РФ от 8 нояб.
2005 г. № 536 // Рос. газ. 2006. 7 февр.
18. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: постановление Правительства РФ от 13 авг. 1997 г. № 1009 (с изм. на 24 марта 2009 г.) //СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; Рос. газ. 2009. 27 марта.
19. Ермолаева A.B. Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: на примере Саратовской области. Саратов, 2004.
20. Ермолаева A.B. О некоторых аспектах правового регулирования документационного обеспечения управления и архивного дела в субъектах Российской Федерации // Документация в информационном обществе: законодательство и стандарты: доклады и сообщения на XII Меж-дунар. науч.-практ. конф., 22-23 ноября 2005 г. / Росархив; ВНИИДАД. М., 2006. С. 106-114.
21. Бачило ИЛ. Информация - объект права // НТИ. Сер. 1. 1999. № 8. С. 26-33.
O.N. Dubrovsky On the Organization of Keeping a Register of Municipal Normative Legal Acts in the Republic of Tyva
The order of keeping the Federal Register of Municipal Normative Legal Acts and the Register of Municipal Legal Acts of the Russian Federation Subjects is considered. Some problems regarding the registers are analyzed by the example of the Republic of Tyva.
Key words and word-combinations: municipal legal acts, problems of the local government, register of normative legal acts.
Рассматривается порядок ведения Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и регистра муниципальных правовых актов субъекта Российской Федерации. На примере Республики Тыва анализируется ряд проблем, связанных с ведением указанных регистров.
Ключевые слова и словосочетания: муниципальные правовые акты, проблемы местного самоуправления, регистр нормативных правовых актов.
УДК 352 ББК 67.400.7
О.Н. Дубровский
ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ВЕДЕНИЯ РЕГИСТРА
МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В РЕСПУБЛИКЕ ТЫВА
^Формирование единого правового пространства в Российской Федерации необходимо для дальнейшего эффективного развития современного государства. Значимость данного процесса обусловливается целями обеспечения верховенства Конституции России и федеральных законов, а также реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о принятых на различных уровнях власти нормативных правовых актах. Сам процесс во многом осуществляется посредством создания и формирования федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ.
