CC BY
102
М.В. Лапенко
РЕГИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД ЕС К ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ: ПОВЕСТКА 2014 ГОДА
THE EU'S REGIONAL APPROACH TO CENTRAL ASIA: AGENDA FOR 2014
В статье рассматривается региональный подход ЕС к Центральной Азии. Автор приходит к выводу о том, что в настоящее время на постсоветском пространстве усиливается соперничество между Россией и ЕС. Это приводит к необходимости определить новую парадигму отношений ЕС с соседними регионами. Что касается Центральной Азии, то в течение 2014 г. ЕС должен выработать новую региональную стратегию, учитывая геополитические изменения.
Ключевые слова: Европейский Союз, Европейская политика соседства, Восточное партнерство, постсоветское пространство, Центральная Азия.
This article focuses on the EU's regional approach to Central Asia. Author comes to the conclusion that at present the rivalry between the EU and Russia on the post-Soviet space is likely to escalate. There is a need to define a new paradigm to guide the EU's relations with neighboring regions. There is a necessity for the EU to formulate during 2014 a new regional strategy for Central Asia accordingly to the changes in the geopolitical situation.
Key words: European Union, European Neighbourhood Policy, Eastern Partnership, post-Soviet space, Central Asia.
Введение
Формирование Европейского Союза в основном закончилось в конце первого десятилетия XXI в.: разработана широкая законодательно-правовая база, определен состав участников и перспективных кандидатов, установлены экономические связи со многими странами мира и региональными группировками.
Маастрихтский договор 1993 г. зафиксировал качественно новые политические параметры, а именно - проведение более активной региональной политики за пределами Европы. Более того, на современном этапе ЕС заявил о себе как о глобальном игроке в системе международных отношений и, несмотря на экономические трудности, пытается реализовать свои интересы в различных регионах мира, но, прежде всего, в близлежащих (соседних), таких как постсоветское пространство и Средиземноморье, для чего разработана и активно реализуется Европейская политика соседства (ЕПС).
Однако и этих инициатив оказалось недостаточно для того, чтобы реализовать экономические интересы, поэтому была разработана политика в отношении «соседей соседних государств» (neighbours of the neighbours). Так, например, появилась Стратегия ЕС в отношении Центральной Азии на период 2007 -2013 гг., которая является логическим продолжением программы Восточного партнерства. Целью данной статьи является определение целей и задач данной Стратегии, критический анализ процесса реализации, а также прогноз в отношении нового периода взаимодействия ЕС и региона Центральной Азии (ЦА) и определение повестки 2014 г.
Процесс выработки Стратегии ЕС в Центральной Азии
Процесс создания ЕС совпал по времени с распадом СССР, появлением новых независимых государств и регионализацией постсоветского пространства. Относительная неожиданность распада Советского Союза поставила ЕС перед необходимостью установления отношений с новыми независимыми государствами и регионами (европейская часть СНГ, Южный Кавказ, Центральная Азия), при этом уровень осведомленности о процессах, происходящих как в регионах, так и в новых государствах, был крайне низким.
Именно поэтому первоначально ЕС имел только обобщенный подход к постсоветскому пространству, что нашло отражение в программе ТАСИС - Техническое содействие странам СНГ и Монголии, и типовых двусторонних соглашениях (СПС), заключенных ЕС с большинством государств постсоветского пространства. И только в середине 1990-х гг. ЕС пересматривает политику в пользу «географических критериев», выделяя регион Черного моря, Каспийского моря, акцентируя внимание на взаимосвязи Южного Кавказа и Центральной Азии. Практическую реализацию данный подход нашел в инициативах энергетических и транспортных проектов - ТРАСЕКА и ИНОГЕЙТ. Кроме того, в рамках ТАСИС в отношении Центральной Азии была принята Стратегическая программа на 2002 - 2006 гг. [1]
К 2004 г. Европейский Союз разработал политику «нового соседства», включающую Восточное партнерство и Средиземноморскую инициативу. Южный Кавказ и европейская часть СНГ были включены в программу Восточного партнерства. При этом центральноазиатские республики стали рассматриваться как «соседи соседей ЕС».
В качестве важных предпосылок формирования региональной стратегии ЕС в Центральной Азии необходимо отметить факторы экономической заинтересованности и проблему безопасности. На современном этапе регион Цен-
тральной Азии представляет особый интерес для ЕС (равно как и для многих других международных акторов) как потенциальный источник различных видов энергоресурсов и ценных полезных ископаемых (золото, уран и др.). Привлекают внимание ЕС и транзитные возможности региона. Кроме того, многие проекты, инициированные Евросоюзом по диверсификации энергетических поставок с Каспийского региона, могут оказаться нерентабельными без участия стран Центральной Азии. Именно поэтому Европейский Союз объединил приоритетные программы регионального сотрудничества для Центральной Азии с региональной стратегией для восточных соседей.
С точки зрения безопасности, ЕС заинтересован в том, чтобы регион Центральной Азии являлся стабильным и способным противостоять новым глобальным вызовам. Неспособность центральноазиатских республик противостоять международному терроризму, исламскому экстремизму, наркоторговле, внутренним межэтническим конфликтам и нелегальной миграции рассматривается как угроза безопасности Европейского Союза, из чего делается вывод о том, что ЕС просто обязан способствовать стабилизации региона.
Европейский Союз в отличие от России, США и Китая вырабатывает полноценный концептуальный документ для развития сотрудничества с регионом Центральной Азии. 30 июня 2007 г. под председательством Германии был принят документ «ЕС и Центральная Азия: стратегия для нового партнерства на период 2007 - 2013 гг.» [2].
Стратегия ЕС для Центральной Азии, по замыслу авторов, должна была служить общей базой для политики европейцев в Центральноазиатском регионе. Европа и Центральная Азия рассматриваются как партнеры в развивающемся сотрудничестве [2, с. 5].
Европейский Союз провозгласил готовность внести существенный вклад в безопасность, стабильность и процветание региона ЦА, способствовать его внутренней интегрированности и вовлеченности в систему международных отношений.
Важной составляющей Стратегии является провозглашение двухуровневого характера политики ЕС в регионе: индивидуального, двустороннего подхода и общего, регионального подхода, что соответствует интересам и целям самих центральноазиатских республик. Стратегия предусматривает сочетание двустороннего партнерства и совместных программ, а реализация такой политики, по мнению авторов, должна будет способствовать признанию уникальности каждой страны и одновременно развитию региональных проектов с целью укрепления интеграционных связей в Центральной Азии.
Приоритетные направления, обозначенные в Стратегии, носят достаточно обширный характер, от политического сотрудничества до вопросов экологии, а именно:
• политический диалог на региональном и национальном уровнях;
• углубление политических реформ, демократических процессов и укрепление гражданских структур;
• права человека, верховенство права, ответственное государственное управление и демократизация;
• реформирование судебной системы, создание эффективного законодательства;
• борьба с коррупцией;
• формирование стабильных, справедливых и открытых обществ в ЦА;
• противодействие общим угрозам и вызовам безопасности;
• развитие современной системы управления границами в ЦА, включая границу с Афганистаном;
• содействие экономическому развитию, торговле и инвестициям;
• энергетический диалог;
• создание интегрированного центральноазиатского энергетического рынка;
• диверсификация поставок энергоресурсов;
• взаимодействие стран ЦА с международными финансовыми учреждениями;
• реформирование социального сектора, включая образование, повышение уровня жизни;
• образовательные программы и адаптация систем образования стран Центральной Азии потребностям всемирной глобализации;
• дистанционное образование и развитие «электронного шелкового пути»;
• межкультурный диалог;
• устойчивость в области окружающей среды и водные ресурсы.
В целом региональный подход Европейского Союза к Центральной Азии совпадает с собственным определением региона центральноазиатскими странами. Можно даже сказать, что ЕС объективно относится к желанию пяти республик определить себя как регион и воспринимает их подход к определению ца. Данный подход отличается от регионального похода США. Для Соединенных Штатов ЦА - это лишь часть более масштабного геополитического проекта «Большой (расширенной) Центральной Азии».
По мнению ЕС, именно региональный подход будет способствовать решению общих региональных проблем, таких как организованная преступность,
торговля людьми, наркотиками и оружием, терроризм и нераспространение ядерного оружия, межкультурный диалог, энергетика, загрязнение окружающей среды, управление водными ресурсами, миграция, а также управление границами и транспортная инфраструктура [2, с. 12 ].
Европейский Союз в отличие от США выразил готовность вести «открытый и конструктивный диалог» с региональными организациями в Центральной Азии и установить постоянные специальные контакты с ЕврАзЭС, ШОС, ОДКБ, СВМДА, Программой центральноазиатского регионального экономического сотрудничества (ЦАРЭС) и Центральноазиатским региональным информационно-координационным центром (ЦАРИКЦ )[2, с.12 ].
Таким образом, разрабатывая отдельный долгосрочный концептуальный документ в отношении Центральной Азии, Европейский Союз делал попытку наладить более тесное сотрудничество с регионом. Действие Стратегии было рассчитано на период с 2007 по 2013 гг., поэтому в настоящее время можно подводить итоги и давать оценки прошедшему временному отрезку.
Стратегия имела большое политическое значение и символизировала начало нового этапа сотрудничества между странами Центральной Азии и ЕС. В качестве положительных результатов можно назвать:
- активизацию политического диалога;
- проведение встреч на уровне министров иностранных дел «ЕС-Центральная Азия» и высших должностных лиц Еврокомиссии;
- введение должности специального представителя ЕС по Центральной Азии (Пьер Морель, Патриция Флор), в задачи которого входит улучшение отношений между странами ЕС и ЦА, мониторинг реализации Стратегии и наблюдение за процессами демократизации и правами человека;
- открытие представительств ЕС в центральноазиатских республиках;
- назначение национальных координаторов стран ЦА по взаимодействию с ЕС и их регулярные встречи;
- Европейскую Инициативу Верховенства Права для Центральной Азии;
- новые инициативы для сотрудничества в областях торговли, энергетики, безопасности;
- начало реализации программы «Водная инициатива для Центральной Азии»;
- образовательные программы (Центральноазиатская образовательная платформа (ЦОП), европейские программы высшего образования («Темпус» и «Эразмус Мундус»), европейское участие в области профобразования и повышения квалификации, Центральноазиатская исследовательская и образовательная сеть CAREN).
По ходу реализации Стратегии Еврокомиссия предоставила Евросовету и Европарламенту три отчета (2008, 2010 и 2012 гг.). В них дана положительная оценка проделанной работе и подтверждено стремление разработать аналогичную программу сотрудничества со странами региона на следующий бюджетный период 2014 - 2020 гг.
Однако большинство экспертов из Центральной Азии изначально стали отмечать определенную декларативность Стратегии и ее одностороннюю динамику. По их мнению, Стратегия была направлена на реализацию задач, прежде всего, Европейского Союза, а для Центральной Азии имела вторичное действие.
Наибольшей критике подвергается цель ЕС в отношении процесса демократизации и проблем соблюдения прав человека. С 2007 г. в Центральной Азии не произошло каких-либо заметных сдвигов в области управления, демократизации и развития гражданского общества. Ситуация по защите прав человека не только не улучшилась, но в некоторых аспектах даже ухудшилась (этот тезис подтверждают события в казахстанском Жанаозене, использование принудительного труда взрослых и детей для сбора урожая хлопка в Узбекистане и т.д.). Европейские структуры признали наличие данного недостатка, например, в Совместном отчете о прогрессе Стратегии 2010 г. [3]
За последние пять лет ЕС наладил регулярные «диалоги по правам человека» с правительствами стран Центральной Азии и расширил перечень рассматриваемых вопросов. Однако, как показывает практика двустороннего взаимодействия, данная проблематика зачастую отступает перед более значимыми экономическими интересами Евросоюза в регионе. Таким образом, прагматизм Стратегии вступает в конфликт со многими «идеалистическими» задачами, заявленными в ней.
Вполне очевиден дисбаланс в соотношении политических и экономических составляющих регионального подхода ЕС к Центральной Азии. На сегодняшний момент экономическая составляющая, безусловно, перевешивает политическую. Экономические интересы ЕС выражены в регионе весьма четко. Основной акцент в инвестировании ставится на сектора добычи и транспортировки энергоресурсов. Однако и здесь достижения весьма скромные.
В области энергетики успех Стратегии ограничивается подписанием Меморандумов о взаимопонимании с Туркменистаном (2008 г.) и Узбекистаном (2011 г.), а также переговорным процессом по проекту Транскаспийского газопровода. Провал проекта Nabucco, по мнению многих экспертов, является главным показателем неэффективности стратегии Евросоюза в Центральной Азии. В силу острой конкуренции со стороны России и еще большей со стороны Китая,
Евросоюзу так не удалось достигнуть поставленных задач по диверсификации энергопоставок.
Не менее важной проблемой реализации Стратегии являлась ограниченность выделяемых финансовых средств в условиях нарастающего экономического кризиса и отсутствия мониторинга за их использованием. Евросоюз инвестировал порядка 720 млн евро в разные сектора центральноазиатской экономики, однако этой суммы оказалось недостаточно для реализации долгосрочных приоритетных проектов.
Кроме того, общий региональный подход ЕС наталкивается на значительные трудности из-за позиций отдельных государств: с одной стороны, это самоизоляция Туркменистана, с другой - претензии на региональное лидерство со стороны Узбекистана. Именно поэтому многие региональные инициативы ЕС в Центральной Азии оказываются нереализованными.
Важнейшей проблемой политики ЕС в Центральной Азии является поиск партнера и проводника своего влияния. По объективным причинам, наиболее подходящим кандидатом на эту роль можно считать Казахстан. Республика Казахстан является основным региональным партнером ЕС, обеспечивая ежегодно до 20 % всего импорта газа и нефти. На долю ЕС приходится 44 % всех инвестиций, которые поступают в Казахстан. Объем экспорта и импорта между Казахстаном и Евросоюзом больше, чем между ЕС и всеми остальными странами Центральной Азии.
Экономические показатели и интенсивность политического сотрудничества с ЕС, в том числе в рамках ОБСЕ, делают Казахстан ключевой фигурой политики Запада, способной, как считают в Брюсселе, передать позитивный импульс и другим региональным игрокам. Однако Казахстан является членом Таможенного Союза и активным участником таких интеграционных группировок с участием РФ, как ЕврАзЭС, ОДКБ, что затрудняет диалог между Казахстаном и ЕС.
В самом Европейском Союзе также нет абсолютного согласия в отношении Центральной Азии. Возможно, поэтому Германия, Франция и Великобритания предпочитают действовать на основе двусторонних соглашений и развивать двустороннее сотрудничество. В целом стратегии ЕС для третьих стран не являются обязывающими документами с юридической точки зрения, а служат рамками для реализации двусторонних или многосторонних соглашений.
Заключение
В 2013 г. истек срок действия Стратегии нового партнерства Европейского Союза и Центральной Азии. На повестке дня разработка новой Стратегии на пе-
риод 2014 - 2020 гг. Сегодня идет процесс переосмысления сложившихся отношений, общей ситуации в ЦА, возможности сотрудничества с другими игроками и перспектив региональной политики ЕС.
20 ноября 2013 г. проходила министерская встреча представителей ЕС и ЦА, в ходе которой еврокомиссар Андрис Пиебалгс заявил, что на период с 2014 по 2020 гг. Евросоюз готов выделить около 1 млрд евро на поддержку мер «для укрепления безопасности, развития демократии и верховенства права» [4].
В качестве основных направлений сотрудничества были названы: региональное устойчивое развитие, региональная безопасность, поддержка экономических, социальных и институциональных реформ в соответствии с приоритетами страны и общими стандартами ЕС.
В настоящее время Европейский Союз проходит сложный период своего развития. В мае 2014 г. должны пройти выборы в Европарламент, которые могут оказать серьезное воздействие на будущее европейского интеграционного объединения. Учитывая тенденции развития государств-участников Европейской политики соседства, ЕС стоит перед необходимостью по-новому определить свой региональный подход, в том числе и к Центральной Азии.
На формирование нового регионального подхода ЕС оказывают влияние такие факторы, как региональная динамика ЦА, эволюция внешней политики ключевых региональных игроков - России, Китая, Турции и Ирана, а также позиция США по урегулированию афганской проблемы, сирийского конфликта и ситуации вокруг иранской ядерной программы.
2014 г. является важной датой для вывода коалиционных войск из Афганистана. Все пять стран Центральной Азии играют важную роль в рамках международных усилий по содействию стабилизации и развитию Афганистана. Именно поэтому решение данной задачи международного и регионального значения будет ключевым приоритетом в отношениях между ЕС и странами Центральной Азии в ближайшие годы. Кроме того, Европа рассматривает страны ЦА как буферную зону, способную поставить заслон экстремизму и исламскому радикализму. Для реализации данной задачи необходима активизация усилий по распространению в Центральноазиатском регионе европейских ценностей и культуры.
События в Украине продемонстрировали усиление соперничества между ЕС и РФ на постсоветском пространстве. В ближайшие годы это соперничество может усилиться в том числе в Центральной Азии, поскольку центральноазиат-ские правящие элиты, как и политическая элита Украины, оказались перед выбором между европейской и евразийской интеграцией. Стремление России ак-
тивизировать процесс создания Евразийского Союза вступает в противоречие со стремлением ЕС установить особые отношения с регионом ЦА.
Германия, Франция и Польша уже выступили за изменения в политике ЕС по отношению к восточным соседям. Главы МИД трех стран признали ошибку в недооценке реакции России на сближение Украины с ЕС. Более того, в связи с украинским кризисом страны-участники «Веймарского треугольника» настаивают на новом подходе в политике Евросоюза по отношению к соседям на востоке Европы. По единому мнению министров иностранных дел трех государств, восточноевропейские страны нельзя более ставить перед «жестким» выбором между ЕС и Россией [5].
Еще одним фактором, оказывающим влияние на формирование регионального подхода ЕС к ЦА, является экономический кризис. Бюджет на 2014 -2020 гг. отражает внутренние проблемы и в качестве основной задачи ставит преодоление кризиса и устойчивый рост. В связи с этим Европа будет искать дополнительные механизмы влияния в регионе - через международные финансовые и фондовые структуры.
Таким образом, руководящие органы ЕС находятся в процессе выработки нового регионального подхода и стратегии по Центральной Азии на период 2014 - 2020 гг. В принципе ничего нового в целях и задачах ЕС на повестке дня не появилось, единственное, что изменилось и будет оказывать влияние на следующий период развития взаимоотношений - это геополитический контекст и необходимость выработки нового механизма реализации интересов ЕС.
Европейский Союз будет вынужден учитывать интересы РФ в регионе, усиливающееся присутствие Китая, возможный выход Ирана из международной изоляции, который способен отразиться на изменении сил в регионе ЦА и процессе определения международно-правового статуса Каспийского моря, а также стремление США сохранить свое военно-политического присутствие в регионе и после 2014 г.
Влияние ЕС будет зависеть, в значительной степени, от его способности сформировать новый стратегический подход к соседним странам и регионам и реализовать его в зависимости от нового геополитического контекста. Это и может стать центральным элементом в повестке дня внешней политики ЕС на 2014 г.
Литература
1. EU Strategy Paper 2002-2006 and Indicative Program 2002-2006 for Central Asia. - URL: http://eeas.europa.eu/central_asia/rsp/02_06_en.pdf
2. European Union and Central Asia: Strategy for a New Partnership. -URL: https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/EU_CtrlAsia_EN-RU.pdf
3. Joint Progress Report by the Council and the European Commission to the European Council on the implementation of the EU Central Asia Strategy. Council of the European Union. Brussels, 28 June 2010. - URL: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&t=PDF&gc=true&sc=false&f=ST%20 11402%202010%20INIT#page=2
4. EU announces future commitments for development with Central Asia Region. European Commission Press Release Brussels, 20 November 2013. - URL: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1119_en.htm?locale=en
5. «Веймарский треугольник» выступает за новую политику ЕС на востоке Европы - Режим доступа: http://www.rosbalt.ru/main/2014/04/01/1250968.html
Коротко об авторе
Лапенко Марина Владимировна - кандидат исторических наук, доцент кафедры международных отношений и внешней политики России Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского. Электронная почта: [email protected]
Briefly about author
Lapenko Marina Vladimirovna - PhD in History, Associate Professor of International Relations and Russian Foreign Policy Department, Saratov State University. E-mail: [email protected]
