CC BY
163
С.Н. Дмитриев,
доктор юридических наук,
Краснодарский университет МВД России
РЕГИОНАЛЬНЫЕ УРОВНИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА В ГЕРМАНИИ
REGIONAL LEVELS OF THE ADMINISTRATIVE PROCESS IN GERMANY
В статье анализируются административные процедуры в земельных органах управления при исполнении федеральных законов, в частности оговорки в Законе об административном процессе Германии.
In article administrative procedures in ground governing bodies are analyzed at performance of federal laws, in particular, reservations in the Law on administrative process of Germany.
На немецкое законодательное регулирование административного процесса, а также на правоприменительную практику большое влияние оказывает тот факт, что Германия, согласно ст. 20 Основного закона, является федеративным государством. Это обстоятельство во многом сбли -жает Г ерманию и Россию в постановке и разрешении проблем административного процесса и административного права в целом.
Процессуальная деятельность административных органов определяется ее материальным содержанием. Последнее же может выступать как в форме деятельности федеральных админи -стративных органов, так и земельных. Для того чтобы лучше представлять специфику процессуальной деятельности органов управления в Г ер-мании, следует остановиться на принципах, раз -граничивающих компетенцию федеральных и земельных органов власти.
В основе принципа федерализма лежит разделение государственных функций между федерацией и ее субъектами. В Германии их насчитывается шестнадцать. Административ-ная деятельность является одной из важней -ших государственных функций, наряду с зако -нодательством и правосудием. При разграни-чении государственной компетенции между федерацией и землями действует принцип, согласно которому осуществление государствен -ных полномочий и решение государственных задач является делом субъектов федерации. Федеральные органы власти обладают только той компетенцией, которая устанавливается или допускается конституцией и за рамки ко -торой они выйти в осуществлении государст-венных функций не могут. В своей сфере «фе -деральное право имеет преимущество перед правом земель» [1. — Ст. 31].
Основополагающий принцип состоит в том, что земли обладают всей полнотой государст -венной власти, за исключением той, что переда -
ли федерации. Это означает ограниченность компетенции федерации и потенциальную более широкую компетенцию земель.
Для административного процесса особый интерес представляет разграничение в сфере исполнительной власти. Здесь действует принцип, согласно которому исполнение федеральных законов является в целом делом федерации в лице создаваемых ею административных органов, а исполнение земельных законов — делом земель в лице их административных органов. При этом как федерация, так и земли самостоятельны в создании своих систем административ -ных органов и регулировании их процессуальной деятельности. Тем не менее федерация может возложить на земельные административные органы исполнение федеральных законов в соответствии с Основным законом. Это может осуществляться двояким образом.
Во-первых, земельные административные органы обязаны выполнять федеральные законы как свои собственные [1. — Ст. 83]. При этом в Основном законе прямо указывается, что земли при исполнении законов как своих собственных сами регулируют создание системы административных органов и административный процесс. Таким образом, административный процесс может различаться не только при исполнении феде -ральных законов федеральными органами управления и земельных законов земельными органами, но также при исполнении федеральных зако -нов с одной стороны федеральными органами, а с другой — земельными.
В то же время в целях недопущения неэффективности управления в связи с дуализмом в административной системе Основной закон предусматривает возможность единого федерально -го регулирования административного процесса, при этом, однако, требуется обязательное согла -сие Бундесрата, который выражает интересы земель. Бундесрат, верхняя палата парламента,
формируется из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают [1. — Ст. 84, абз. 1, 2].
Несмотря на то, что земли, как правило, самостоятельны в создании административных органов и организации административного процесса земельные органы подлежат контролю со стороны федерального правительства за испол-нением федеральных законов [1. — Ст. 50, абз.
1]. Однако этот контроль осуществляется опосредованно, через высшие административные органы земель — министерства, куда федераль -ное правительство может с целью контроля на -правлять своих уполномоченных. И только с согласия этих высших органов, а в случае их отказа с согласия Бундесрата, уполномоченные могут направляться в нижестоящие ведомства. При этом уполномоченные могут только контролировать деятельность органов, а не давать какие -либо административные указания.
В случае выявления недостатков в исполне -нии земельными административными органами федеральных законов ответственность несет земля в лице своих высших органов. Федеральное правительство имеет право обратиться в Бундес -рат и требовать устранения недостатков.
Административный процесс в земельных органах управления при исполнении федерального закона как своего собственного фактически осуществляется по праву земли, а не по федеральному законодательству. Тем более это относится к выполнению норм субъекта федерации.
Вторым видом возложения на земельные органы управления обязанности осуществлять федеральное право является так называемое управление по поручению. В отличие от ис-полнения федерального права как своего собственного исполнение по поручению федера -ции отличается большим контролем и вмеша-тельством последней в административную дея -тельность. Тем не менее, создание системы административных органов и организация административного процесса остаются в компе-тенции земель, поскольку федеральные зако -ны, с одобрения Бундесрата, не устанавливают иного [1. — Ст. 85, абз. 1]. Однако федераль -ное правительство может с согласия Бундесра -та издавать общие административные предпи -сания, в том числе и в отношении администра -тивного процесса. Более того, обладая правом регулирования подготовки служащих и чинов -ников на общих началах, правительство имеет мощный рычаг косвенного воздействия на ход процесса в органах управления.
Кроме общих административных предписаний, имеющих нормативный характер, феде-ральное правительство и федеральные органы управления могут издавать в отношении земель -ных органов административные указания, на что согласия Бундесрата уже не требуется. Эти ука -
зания, как и в исполнении федерального права как собственного дела земель, передаются только через соответствующие земельные органы власти. В особых случаях у федеральных органов имеется право передавать указания непосредст -венно нижестоящим земельным органам. Контроль за исполнением этих указаний остается за верховными земельными органами. Именно они несут ответственность за исполнение федераль -ного права.
В отличие от первого вида воз ложения обязанности исполнения федерального права на земельные органы, который еще называют управлением под надзором федерации, второй вид управления по поручению федерации от -личается тем, что федеральное правительство и его ведомства могут контролировать не только законность исполнения федерального права, но и его целесообразность, что существенно рас -ширяет сферу контроля со стороны федерации [1. — Ст. 85, абз. 4]. Право поручать землям исполнение федеральных законов отражено в Основном законе в ст. ст.87, абз. 2; 87с; 87д, абз. 2; 89г; 90г; 104а; 108; 120а. В остальных случаях земли исполняют федеральное право как свое собственное.
Принцип федерализма приводит к существованию двух самостоятельных систем исполни -тельной власти. У каждой существуют свои ис -точники административного процесса.
Таким образом, можно сделать вывод, что административный процесс в земельных органах при выполнении федерального права в целом регулируется правом земель. Тем не менее основным законом предоставляется возможность регулировать данную деятельность земельных органов посредством федеральных законов [1. — Ст. 84, абз. 1; ст. 85, абз. 1]. Разъяснению того, как разграничивается регулирование админист-ративного процесса федеральным и земельным правом, посвящены первые три абзаца § 1 Закона об административном процессе.
В первом абзаце указывается:
«Этот закон действует в отношении публично-правовой административной деятельности органов влас ти,
1) федерации, федеральных корпораций, учреждений фондов публичного права,
2) земель, общин и союзов общин, иных юридических лиц публичного права, находящих -ся под контролем земель, если они осуществляют федеральное право по поручению федерации» [2.
— Ст. 1, абз. 1].
В абз. 2 этот закон также распространяется на публично -правовую деятельность земельных органов управления, в том случае, когда они осуществляют федеральное право как свое собственное. Казалось бы, что федеральным зако -ном достигается единое законодательное регу-лирование как федерального, так и земельного
административного процесса. Тем не менее, третий абзац допускает возможность отказа от регулирования земельного административного процесса посредством федерального права: «В целях исполнения федерального права землями этот закон не действует, поскольку публично -правовая административная деятельность органов регулируется земельным законом об адми -нистративном процессе» [2. — §1, абз.2]. В це -лом подобная оговорка в Законе об адми -нистративном процессе является оправданной. Она позволяет унифицировать земельный административный процесс, не допустить, чтобы исполнение земельного права и исполнение землями федерального права различалось в процессуальном плане, что неминуемо привело бы к путанице в деятельности земельных адми -нистративных органов.
Дуализм регулирования административного процесса федеральным и земельным правом вовсе не означает наличия дуализма самого административного процесса. Если проанализировать земельные законы об административном процессе, тогда станет очевидным, что последние, порой дословно, дублируют Федеральный закон об административном процессе [3]. Большое влия -ние на процессуальную деятельность оказывает доктрина права и деятельность правосудия, ко -торые в значительной степени обеспечивают единство федерального и земельного админист -ративного процесса.
Несмотря на то, что сфера государственных полномочий федерации конституционно ограничена, а сфера земель потенциально безгранична, именно на федеральные органы власти воз -лагаются наиболее важные в государственном отношении задачи и функции. Так, согласно Ос -новному закону, федерация самостоятельно, через свои административные органы, а не через земельные, осуществляет управление вооруженными силами, федеральными финансами, желез -ными дорогами, федеральной почтой, федеральными водными путями и судоходством. Посредством особого федерального закона могут быть учреждены органы, подчиняющиеся ис -ключительно федерации. Это органы пограничной охраны, ведомства полицейской информации, уголовной полиции, государственное безопасности [1. — Ст. 87, 89]. Через корпорации публичного права, которые ей непосредственно подчиняются, федерация осуществляет управле-ние социальным страхованием [1. — Ст. 87, абз.
2]. Процессуальная деятельность этих органов управления может регулироваться исключитель -но федеральным правом.
В других случаях, как правило, исполнение федеральных законов возлагается на земельные органы. Такая передача функций федерального управления землям объясняется целесообразностью — если существующие земельные органы
власти в состоянии эффективно и под контролем федерации исполнять федеральное право, нет никакой необходимости в создании дополни -тельной громоздкой и дорогой административ -ной системы. Вместе с тем федерация может по -средством федерального закона учреждать выс-шие органы, в том числе министерства, непо-средственно подчиненные федерации, корпорации публичного права для контроля за управле -нием землями теми делами, где федерации принадлежит право законодательства [1. — Ст. 87, абз. 3]. Федерация в соответствии со ст. 70 Ос -новного закона обладает либо исключительно, либо вместе с землями законодательным правом. В сферу исключительного законодательства земли вмешиваться не могут.
Следовательно, разграничение сферы деятельности федеральных и земельных органов позволяет точнее определить границы применения как федеральных административных норм, так и земельных. Сложность здесь заключается в том, что данная граница проходит не между ис -полнением федерального и исполнением земель -ного права, а между исполнением федерального права непосредственно федеральными органами и подчиненными федерации субъектами публич -ного права, с одной стороны, и исполнением федерального права земельными органами и под -чиненными землям субъектами публичного права — с другой. Что касается местного самоуправления — общин, то они являются корпорациями публичного права, подчиненными землям.
Только учитывая указанное выше конституционное разграничение земельного и федераль -ного исполнения федеральных законов, можно понять почему Федеральным законом об административном процессе деятельность земельных органов исключается из сферы федерального регулирования при условии наличия соответст-вующих земельных законов, регулирующих ад -министративный процесс [2. — §1, абз. 3]. Предоставление землям большей степени свободы в отношении административной деятельности и административного процесса, в частности, объясняется историческими причинами.
Земли в Германии всегда обладали значительной независимостью. Немногим более ста лет назад, в 1871 г., Г ермания стала централизо -ванным государством с федеративным устройст -вом. Традиции федерализма в этом государстве никогда не прерывались, за исключением периода «Третьего рейха». Федерализм, который ухо -дит своими корнями далеко вглубь немецкой истории, оказал и продолжает оказывать влияние на место земельного административного процесса в общегерманском административном праве.
Федеральный административный процесс сформировался в значительной степени под влиянием земельного административного пра -ва. Процесс кодификации административного
процесса начался именно с земель. Причиной является то, что на земельном уровне деятель -ность органов управления не отличается с лож -ностью, которая присуща федеральному управлению. Первая такая кодификация была проведена в Тюрингии в 1926 г., где было при -нято «Земельное административное положе-ние», регулирующее существенную часть об -щего административного права и администра-тивного процесса. В 1931 г. в земле Вюртен -берг был опубликован проект «Администра-тивно-правового положения», который являлся попыткой всеобъемлющей кодификации общего административного права. Однако уни -фикация административного процесса в землях и федерации была приостановлена в связи с приходом к власти нацистов. В эти годы в го -сударственном управлении место права занял произвол. Федеративное устройство, согласно Закону «О переустройстве империи» от 30 ян -варя 1934 г., по существу упразднялось.
Тем не менее довоенный опыт земель в сфере административного процесса не был забыт и после Второй мировой войны. Проблема кодификации стала для немецких юристов одной из ключевых проблем публичного права. В отличие от донацистского периода, в настоящее время наряду с доктриной права двигателем кодифика -ции административного процесса становятся административные суды, которые были созданы в землях сразу же после войны. На федеральном уровне административный суд был утвержден Законом от 23 сентября 1952 г. «О Федеральном административном суде» [4].
Следует также отметить, что на кодифика -цию германского административного процесса оказал влияние опыт других германоязычных государств — Австрии и Швейцарии [5]. В Ав -стрии Закон об административном процессе был принят еще в 1925 г. и продолжает, в своих существенных чертах, действовать по сей день. В Г ермании дискуссия о необходимости принятия закона об административном процессе, который бы позволил кодифицировать эту важнейшую часть публичного управления, развернулась в пятидесятых годах. В 1960 г. в Мюнхене собрался 43-й съезд немецких юристов, на котором публично-правовое отделение в своем заключении заявило о том, что единое регулирование административного процесса является не только желательным, но и необходимыми, что оно должно включать в себя не только процессуальную часть, но и связанные с ним области общего административного права.
Мюнхенский съезд стал отправным пунктом долгого пути перехода теоретических положений немецкой доктрины административного права в форму федерального закона, регулирующего общие начала и принципы деятельности органов
управления, в своего рода конституцию админи -стративного права Г ермании.
В 1960 г. был создан совместный комитет федерации и земель по разработке проекта за -кона. Проект был подготовлен в 1963 г. и опубликован в 1964 г. К законопроекту прила -галось обоснование необходимости его приня -тия. Его публикация оказала огромное влияние не только на научные круги и общественность, но и на правосудие. Таким образом, он нес в себе уже предварительное юридическое воз -действие. В результате широкого обсуждения комитет в 1966 г. разрабатывает на основе пер -вого варианта, с учетом замечаний и предло-жений, второй проект Закона об администра -тивном процессе, который был опубликован в 1968 г. На большое значение, которое имели эти проекты, указывает тот факт, что их изло -жение и обсуждение продолжалось даже после принятия Закона об административном про -цессе и вступления его в силу [3].
Только через десять лет после съезда не -мецких юристов в Мюнхене федеральное пра -вительство внесло законопроект в Бундестаг. Он очень долго обсуждался, по нему высказывалось достаточно много расходящихся между собой мнений. Однако принять его долгое вре -мя не удавалось. Лишь в 1973 г. правительство вновь внесло уже переработанный законопроект в Бундестаг. После бурного обсуждения 18 де -кабря 1975 г. Бундестаг наконец принял его. Однако он был отклонен Бундесратом, согласие которого в этом вопросе было необходимо. С целью преодоления разногласий была создана согласительная комиссия. Законопроект еще раз был переработан и окончательно принят 25 мая 1976 г. Через четыре дня Закон об администра -тивном процессе был обнародован и вступил в силу с 1 января 1977 г.
Продолжительность и трудность принятия Закона об административном процессе объясняется огромной значимостью данного документа. По своему значению для административного права его вполне можно сравнить со значением Основного закона для государственного права или Гражданского кодекса для гражданского права, его важность обусловлена тем фактом, что данный закон содержит в себе не только регули -рование процессуальной стороны деятельности органов управления, но и важнейшие положения материального административного права. В ча -стности, в законе сформулированы ключевые положения, касающиеся административного ак-та, который занимает центральное место в доктрине общего административного права. При этом регулируется не только процесс принятия административного акта, но также его действие, ничтожность, упразднение и так далее. Закон включает в себя вопросы обжалования административного акта, ведомственной помощи, кото -
рая имеет немалое значение в праве государственной службы, вопросы официального удостоверения копий и подписей, административного усмотрения.
Причиной того, что Закон об администра -тивном процессе регулирует отношения, да -леко выходящие за рамки процессуального права в чистом виде, является то обстоятель -ство, что административный процесс не мо-жет быть отделен от его материального со -держания, как это имеет место в отношении судебного процесса.
Принятие Закона об административном процессе явилось одной из знаменательных вех в истории развития германского права. Значение данного закона состоит, прежде всего, в унифи -кации административного права. Кроме того, он облегчает работу законодателю, которому теперь уже нет нужды в каждом отдельном законе предусматривать соответствующее регулирование деятельности административных органов. Нормы закона способствуют упрощению и рационализации всего публичного управления. Ранее административная практика и делопроизводство страдали громоздкостью, сложностью, наличием огромного числа отживших административных обычаев.
Закон об административном процессе наиболее ярко выражает тенденцию развития р омано -германской правовой семьи, которая заклю -чается в упорядочении всех общественных отно -шений посредством наиболее абстрактных, все -общих и очевидных для норм любого права.
Нормы административного процесса теперь легко постижимы для обычного гражданина, и это является лучшей защитой его прав. Воз -можность для произвола чиновника, который главным образом основывается на незнании гражданами своих прав и обязанностей, с приняти -ем закона значительно ограничена. Унификация административного процесса служит также ин-тересам государственных служащих, которые лучше понимают круг своих обязанностей. На -конец, упорядочение административного процесса отвечает интересам правосудия. Разреше -ние административно-правовых споров и кон -троль за деятельностью органов управления зна -чительно облегчается для судьи, который теперь может обращаться не к многочисленным и противоречивым административным предписаниям, а к одному законодательному акту.
Вместе с тем следует отметить, что сфера применения этого закона значительно ограничена. Можно согласиться с Фердинандом Коппом, что фактическое действие Закона об административном процессе является скорее делом будуще -го, чем настоящего. Ф. Ионн, в частности, писал: «Следует ожидать, что все еще существующие различия будут уменьшены посредством приспособления к Закону об административном процес -
се правовых предписаний, а также деятельности органов управления и судов» [6].
Ограниченность его сферы применения признается в первом параграфе, где говорится, что этот закон действует в отношении публичноправовой административной деятельности орга-нов власти, поскольку правовые предписания не содержат одинаковых по содержанию положе-ний [2. — §1, абз. 1]. Такая необычная оговорка на практике означает, что при регулировании административно-правовой деятельности специ-альные законы имеют большую юридическую силу, чем Закон об административном процессе. Это, конечно, не означает, что данный закон обречен быть только своего рода собранием административно-процессуальных принципов, не имеющих прямого юридического действия.
Указанное ограничение сферы применения скорее отражает переходный период в законода -тельном регулировании административного процесса. Законодатель не решился произвести ломку всех существовавших ранее процессов управления, предпочитая постепенно, шаг за шагом подводить многообразные административные процессы под единые, унифицированные нормы.
Другим основанием данного ограничения является то, что фактически невозможно одним законом полностью урегулировать адми -нистративный процесс во всех органах вследст -вие многообразия функций и форм публичного управления. Законодатель ставил перед собой другую цель: унифицировать административ -ный процесс лишь в общих, самых существен -ных чертах. Следует отметить, что в целом это ему удалось.
Об отношении данного закона к соответствующим земельным законам об административном процессе было сказано выше. Необходимо только отметить, что, несмотря на предоставление землям возможности самим регулировать деятельность административных органов, земли, по существу, своими законами полностью повторяют положения федерального закона. Основная граница внутри административного процесса проходит не столько между федеральным и земельным процессами, сколько между общим административно -процессу -альным и специально-административным процессуальным правом.
Второй параграф закона содержит исклю-чения из сферы применения. В нем содержится перечень административных органов, а также корпораций публичного права, деятельность которых регулируется особым административ -ным правом. Сюда относится прежде всего деятельность налоговых органов, затем деятельность органов, связанных с уголовным преследованием и наказанием за администра -тивные правонарушения, деятельность органов социального обеспечения. Административный процесс в таких органах регулируется такими
обособившимися отраслями административно -го права, как налоговое право, полицейское право, право социального обеспечения. По всем этим отраслям существует отдельное су -допроизводство и отдельная система судов. Всего в Г ермании существует, не считая Кон -ституционного суда, шесть самостоятельных судопроизводств и систем судов. Кроме пере -численных существуют гражданское, админи -стративное судопроизводство, а также судо-производство по трудовым спорам.
Закон об административном процессе регулирует деятельность только тех органов, которые подлежат юрисдикции административных судов. На этом основании закон об административном процессе исключает из своей сферы регулирования процесс в немецком патентном бюро и учрежденной при нем третейской инстанции.
Согласно первому абзацу § 2, закон не дей -ствует в отношении деятельности церквей, ре -лигиозных обществ и объединений по общему мировоззрению, а также их союзов и организа -ций. Эти организации указаны в данном законе на том основании, что они являются корпора -циями публичного права и выполняют возло -женные на них государством функции публич -ного управления. Следует отметить, что цер-ковь в Г ермании полностью не отделена от государства и выполняет ряд государственных задач, в частности в сфере образования. В со -ответствии с Основным законом преподавание религии в государственных школах обязатель -но [1. — Ст. 7, абз. 3].
Несмотря на то, что церковь является корпорацией публичного права, в своих делах она обладает самостоятельностью, в том числе и в процессуальной деятельности своих органов.
Из сферы применения данного закона исключена также деятельность органов власти по выполнению права компенсации ущерба, выз -ванного войной [2. — § 2, абз. 2], которое вклю -чает в себя все законы, принятые на основании ст. 120 Основного закона Г ермании. Эти законы регулируют не столько ущерб от войны, сколько ущерб, причиненный частным лицам, от оккупа -ции. Закон не действует в отношении права ис -правления [2. — § 2, абз. 3], которое включает все законы по реабилитации жертв нацистских преступлений за границей. Последние два ис -ключения были сделаны, во-первых, вследствие того, что меры, предусмотренные законами о компенсации и исправлении, по большей части были уже выполнены на момент принятия Закона об административном процессе, и, во-вторых, административный процесс выполнения этих мер был достаточно полно урегулирован законодательством [3. — С. 87].
Действие Закона об административном процессе частично распространяется также на ту деятельность органов власти, которая не охваты -
вается понятием административного процесса. Это относится к деятельности судебных админи -страций и органов управления юстиции в судебно-административном процессе, а также к дея-тельности органов при проверке лиц, с которыми эти органы связаны публично-правовыми служебными отношениями.
Закон об административном процессе не действует в отношении деятельности предста -вительств федерации за границей в связи с особым их статусом и деятельности органов немецкой федеральной почты относительно использования почтовых и сигнальнопроводных устройств [2. — § 2, абз. 3], треть -ими лицами, то есть не служащими почты. Основанием последнего являются чисто техниче -ские причины — большое количество одина-ковых административных актов в отношении пользователей такими устройствами.
Таким образом, приведенный перечень ис -ключений из Закона об административном процессе выглядит довольно внушительно. Тем не менее это нисколько не снижает значе -ния этого закона для упорядочения процесса управления. Несомненно, что в ходе развития германского права административный процесс будет окончательно унифицирован во всех пе -речисленных подотраслях.
Несмотря на наличие трудностей, стоящих перед немецкими юристами на путях полной кодификации административного процесса, принятие данного закона — важный шаг к преодо -лению расхождения федерального и земельного, общего административного и специального ад -министративного процессов. Этот закон не может и не должен оставаться вне поля зрения российских ученых. Стоящие перед германским правом проблемы по своей природе идентичны российским правовым проблемам. Относительно согласования федерального административного процесса и процесса в органах субъектов феде-рации в Российской Федерации намного больше возможностей для унификации, чем в Г ермании. Российское конституционное положение о том, что исполнительные органы федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти [7], создает благоприятное усло -вие для полной кодификации деятельности орга -нов государственного управления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Основной закон ФРГ.
2. Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG).
3. Stelkens P., Bonk H., Leonhardt K. Verwaltungsverfahrensgesetz: Kommentar. — Munchen, 1978.
4. Bundesgesetzblatt (BGBl) I. — S. 17.
5. Unapp B. Grunlagen des Verwaltungsrechts.
— Frankfurt am M., 1983.
6. Kopp F.O. Einfuhrung // Verwaltungsver-fahrensgesetz. Verwaltungsgerichtsordnung. — Stand 1. —1991. — August. — S. 13.
7. Конституция Российской Федерации. — Ст. 77. — Абз. 2.
