CC BY
130
Экспертиза
Андрей ПОЛОСИН
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПАРАМЕТРЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В статье раскрываются два аспекта региональной безопасности: безопасность региона и безопасность в регионе. Анализируются ее многогранные и тесные связи с феноменом национальной безопасности, которые имеют субординационный и координационный характер.
Two aspects of regional security are revealed in the article, such as region security and security in region. Many-sided and close connections with the phenomenon of national security having subordination and coordination character are analyzed.
Ключевые слова:
национальная безопасность, регион, субъект федерации, региональная безопасность; national security, region, subject of federation, regional security.
Появление в научном и публицистическом, правовом и поли -тическом языках таких понятий, как «региональная безо -пасность», «региональная политика в сфере безопасности», «комплексная безопасность региона» и др., свидетельствует о том, что в общественном сознании сложилось понимание существова -ния этой относительно самостоятельной сферы жизни социума и вида деятельности. Однако, несмотря на их широкое употребление, четкого и однозначного представления о содержании явления, обо значаемого этими категориями, еще нет. Это является одной из при -чин того, что региональная политика федерального центра в обла -сти национальной безопасности носит фрагментарный характер, не в полной мере учитывает федеративный характер Российского государства.
Прилагательное «региональная», во - первых, отвечая на вопрос «чья?», указывает объект, о состоянии которого идет речь. Понятие «регион» является полисемантическим и омонимическим: в рус -ском языке им обозначают самые разные образования. В силу этого и «региональная безопасность» имеет множество значений. Как констатируется в Военной энциклопедии, она складывается и реа лизуется на различных уровнях: в рамках какой либо части страны, ее отдельной административно -территориальной единицы; приме -нительно к нескольким соседним районам, областям того или иного государства; в масштабе группы стран, входящих в определенную географическую зону1.
В данном тексте «региональная безопасность» является характе -ристикой субъекта федерации, понимаемого как (1) политически организованная (2) на определенной территории (3) исторически сложившаяся многонациональная общность людей. Ее структура может быть представлена в следующем виде:
— объекты региональной безопасности — личности, группы (общ -ности, организации и предприятия, составляющие регион и вхо -дящие в него, существование и жизнедеятельность которых могут подвергаться внешним, внутренним и трансграничным угрозам;
— субъекты обеспечения региональной безопасности — конкрет -ные должностные лица, официальные и неофициальные инсти -туты, органы и организации, действующие по предупреждению, нейтрализации, устранению этих угроз;
— предмет обеспечения региональной безопасности — цели, задачи
ПОЛОСИН
Андрей
Владимирович — к.псих.н.,
директор проекта департамента коммуникаций ГК «Росатом» [email protected]
1 Сергеев Г.М., Шершнев Л.И. Региональная безопасность // Военная энци -клопедия. В 8 т. — М. : Воениздат, 1997, т. 1, с. 401.
и функции по обеспечению безопасности названных субъектов;
— методы и средства обеспечения реги -ональной безопасности, которые могут использоваться ими.
Во - вторых, отвечая на вопрос «какая?», прилагательное «региональная» характе -ризует качество безопасности. Коль скоро регион — явление многогранное, много -факторное и многофункциональное, то и безопасность его предстает как инте гративная характеристика, как систем ное и комплексное свойство. В содержа -тельном плане она включает множество видов — экономическую, политическую и др. безопасность. Как говорится в докладе Совета Федерации, региональная безопасность предполагает защиту прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; безопасность в социально -экономической сфере, в сфере демогра -фии, межнациональных отношений, при родопользования и экологии, развитии транспорта и транспортной инфраструктуры; продовольственную безопасность; обеспечение правопорядка и безопасно сти населения; информационную безо пасность1.
В организационном отношении регио нальная безопасность охватывает всю систему властно правовых органов, а так же используемых ими политико - правовых средств и способов, реализующих госу -дарственную функцию охраны интересов регионального сообщества, организаций и граждан от текущих и потенциальных угроз. Сущность региональной безопас -ности состоит в такой организации жиз недеятельности региона, при которой он может стабильно функционировать, раз виваться, противодействовать угрозам различного рода.
Отнюдь не кабинетным мудрствова -нием является различение безопасности региона и безопасности в регионе. Так, в парадигме «безопасность региона» пред полагается, что регион представляет собой оптимальную или близкую к оптимальной пространственную организацию социума и социальную организацию пространства. Его безопасность выражает специфиче -
1 См.: О состоянии законодательства в
Российской Федерации: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года // www.sovfed.ru.
скую систему многофакторной политико -правовой реальности отдельного терри -ториального пространства, устойчивость и качество управленческой и социально политической систем, а также состояние нормативной защищенности жизненно важных интересов и потребностей лично сти, стратегических ресурсных элементов региона.
Соответственно этому основные угрозы региону видятся преимущественно или исключительно вне него. А региональная безопасность сводится к предотвращению или нейтрализации каких бы то ни было притязаний или претензий по отношению к региону со стороны других регионов, центральной власти, зарубежных сил. И большинство населения субъекта федера ции осознает свою зависимость от регио нальных условий и факторов и в равной мере заинтересовано в безопасности и стабильном развитии «своего» региона.
Этим объясняется возможность попы -ток строить безопасность региона на его замкнутости, искусственной изоляции от окружающего мира. В экономической сфере это выражается в автаркическом курсе на создание хозяйства, обособлен ного от экономики других стран, регио нов или корпораций. Примером из нашей истории может служить время, когда между субъектами федерации возводились таможенные границы, а Россия, по словам В.В. Путина, представляла собой «лоскутную территорию».
Иное содержание имеет «безопасность в регионе». В этом случае внимание акцен тируется на сложном и противоречивом характере самого региона, формирование и функционирование которого постоянно генерируют проблемы, имеющие как вну три , так и внерегиональный характер.
Феномен региональной безопасности находится в тесной взаимосвязи с фено меном национальной безопасности, по скольку в определенной мере является составной частью системы обеспечения национальной безопасности страны, представляет собой подсистему послед ней, является комплексным политико правовым институтом в общей системе федеративной государственно правовой организации.
Обеспечение региональной безопас ности предполагает единую в масштабах региона политику взаимодействия регио нальных и федеральных органов госу
дарственной власти и органов местного самоуправления. Тем не менее существо вание регионов, сложное территориально государственное устройство Российской Федерации вносят определенную специ фику в содержание национальной безо -пасности и политику по ее обеспечению
Во первых, в сфере безопасности есть вопросы, решение которых возможно только на федеральном уровне, есть сферы жизни и деятельности, в которых безопас ность может быть обеспечена только в мас -штабах государства. Скажем, если на тер ритории Российской Федерации не допу скается установление таможенных гра -ниц, пошлин, сборов и каких либо иных препятствий для свободного перемеще ния товаров, услуг и финансовых средств, если она представляет собой единое эко номическое пространство, то обеспече ние его безопасности усилиями отдельно взятого региона невозможно в принципе. Если суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, то обеспечение ее целостности и неприкосновенности отно сится к функциям государства, а не его частей. Вопросы войны и мира, обороны, охраны государственной границы и т.д. не могут быть функцией какого бы то ни было отдельно взятого региона. Решая их (с участием регионов), государство обе -спечивает национальную, а тем самым и региональную безопасность.
Во вторых, составляющие Россию реги оны (субъекты федерации) не похожи друг на друга, традиции и социальная струк тура каждого из них уникальны и непо вторимы. Они заметно различаются между собой по многим и многим параметрам. Это обусловливает и наличие особых про блем в их жизнедеятельности, и необходи мость особого подхода к решению общих проблем. Здесь, в частности, учитывается, что деструктивные факторы, различные вызовы, риски и угрозы, детерминирую щие политику национальной безопасно сти в регионе, проявляются (или не дей ствуют) не одинаково. В каждом регионе могут возникать опасности, неизвестные или не имеющие особой остроты в других регионах.
Так, имеет свою специфику, например, ядерная и радиационная безопасность в Воронежской обл., где функционирует атомная электростанция, в Калужской обл., в которой дислоцирована дивизия РВСН, и в области, свободной от ядерных
объектов. Есть немало других позиций (природно климатические условия, демо графическая ситуация, трудовая занятость населения, межэтническая напряжен ность и т.д.), в силу которых политика без -опасности, ее направления, приоритеты, механизмы обретают региональные осо -бенности.
В -третьих, не хотелось бы показаться циничным, но безопасность страны порою обеспечивается за счет интересов региона и вопреки им. В качестве примера из недавнего прошлого можно напомнить негативные экологические последствия существования ядерного испытательного полигона в Семипалатинской обл., функционирование которого служило укрепле -нию обороноспособности государства, а следовательно, военной безопасности всех его регионов.
В наши дни о противоречивой связи между национальной и региональной безопасностью говорят, с одной стороны, непростые отношения между регионами донорами и федеральным центром, а также регионами - реципиентами — с другой.
В -четвертых, и безопасность региона, и безопасность в регионе обеспечиваются совместными и согласованными усилиями центра, субъекта федерации, муниципа литетов. Сказанное выше вовсе не озна -чает, что субъекты Российской Федерации отстранены от участия в разработке и реа лизации государственной политики безо пасности или что они не решают проблемы безопасности в регионе. Однако их воз можности в этом не беспредельны, а функ ции — не безграничны. При этом указанные понятия различаются и по субъекту: обе -спечение безопасности региона относится главным образом к компетенции регио нальных властей, а в обеспечении регио нальной безопасности, являющейся кон структивным компонентом национальной безопасности, участвуют главным образом федеральные органы власти, хотя играют определенную роль и органы исполнитель ной власти субъектов РФ.
Региональная безопасность опреде-ляется не только (а часто — не столько) внутрирегиональными факторами и фигурами. Она самым непосредственным образом зависит от позиции, решений и действий внерегиональных структур, будь то органы власти государства или глобаль -ные центры силы, международные финан совые гиганты и транснациональные кор
порации, средства массовой информации, включая Интернет, и т.д., вплоть до орга низованной преступности и международ -ного терроризма. И даже самый сильный регион не в состоянии самостоятельно противостоять им. Соответственно, между системами обеспечения национальной и региональной безопасности существуют субординационные и координационные связи.
К сожалению, в действующем россий ском законодательстве не зафиксирована модель властно правового взаимодействия центральных и региональных структур в сфере обеспечения региональной безопас ности, что приводит к развитию конфлик тогенного пространства, инициирующего институциональные риски и деформации в государственно правовом развитии. На круглом столе Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности участники засе дания в своих выступлениях указывали на проблемы законодательного характера — межуровневые противоречия и перспек тивы согласования статусов и полномочий региональных участников процесса обеспе -чения безопасности. Специалисты отме -чали, что даже на конституционном уровне в регулировании предметов совместного ведения в этой сфере заложены противо речия1.
Программные и прогнозные документы федерального уровня должны служить ориентиром при разработке региональных программ перехода к устойчивому разви тию и вместе с соответствующими право выми актами и нормативами определять условия, порядок и правила их реализа -ции. Большое значение может иметь раз -работка комплексных межрегиональных схем, охватывающих территории несколь -ких субъектов Российской Федерации.
Таким образом, различные проблемы региональной безопасности решаются на субрегиональном, региональном, межре гиональном, национальном (общегосу дарственном) и международном уровнях. Каждый регион является неотъемлемой частью России. Какое бы то ни было неблагополучие в любом из них негативно
1 Региональная безопасность требует системного подхода // http://www.council.gov.ru/print/ inf_ps/chronicle/2010/02/item11815.html
сказывается на состоянии страны в целом. В то же время безопасность государства является условием безопасности состав ляющих его регионов.
Имея это в виду, О.А. Бельков пишет о региональном измерении национальной безопасности2. «Измерение» означает не только и даже не столько количествен -ное определение с помощью какой бы то ни было системы мер тех или иных пара метров безопасности, а ее качественную характеристику, которую далеко не всегда можно описать реально измеримыми величинами. Одно из таких измерений связано с выделением разных — федераль -ного, регионального, муниципального — уровней обеспечения безопасности.
В этой связи представляется назревшей задача комплексной разработки, созда -ния всесторонней и целостной картины, раскрывающей все связи и опосредова ния между национальной и региональ ной безопасностью, между развитием страны и регионов и их безопасностью. Методологическим принципом анализа этой двусторонней и многогранной зави симости может служить сформулирован ное О.А. Бельковым положение о том, что любой срез жизни социума сопрягается с национальной безопасностью по несколь -ким направлениям3.
Место и роль так понимаемого региона в системе национальной безопасности страны раскрывают несколько позиций. В системе национальной безопасности регион выступает как сфера, пространство реализации общей политики безопасности государства и объект его специальных уси лий, как субъект обеспечения собствен ной безопасности и как участник (актор) общегосударственной политики обеспе -чения безопасности, а также при опреде ленных обстоятельствах — как источник опасности для Российской Федерации.
2 Бельков О.А. Экономическое, социальное, региональное, внешнесредовое измерения государственного управления и национальной без опасности // Проблемы современного государственного управления в России : труды научного семинара / под ред. В.И. Якунина. — М. : Научный эксперт, 2009, с. 16.
3 Бельков О.А. Указ. соч., с. 16.
