CC BY
326Список использованных источников:
1. Васильева С.В., Виноградов В.А. Конституционное право России Учебник. М.: Эксмо, 2011. 560 с.
2. Мосин С.А. Некоторые особенности исследования конституционного принципа демократического государства // Юридическая наука. 2015. № 2. С. 33-35.
3. Мосин С.А. Некоторые аспекты вариативности конституционного принципа демократического государства // Теория и практика общественного развития. 2015. № 3. С. 61-62.
4. Чудаков М.Ф., Сидорчук И.П. Правовые основы и принципы управления демократическим государством // Проблемы управления (Минск). 2012. № 3 (44). С. 65-68.
РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО: ПРАВОВАЯ БАЗА, ЮРИДИЧЕСКИЕ ЧЕРТЫ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
Пащенко И.Ю., Кубанский государственный университет,
г. Краснодар
Аннотация: Автор отмечает, что в субъектах России по-разному подходят к вопросу правового регулирования законотворческой деятельности. Несмотря на различные подходы, в региональном законотворчестве многих субъектов Российской Федерации немало сходных черт и тенденций развития, которые обусловлены особенностями российского федерализма.
Ключевые слова: правотворчество, законотворчество, субъект Российской Федерации, регион, Российская Федерация, федерация, правовое регулирование.
Summary: The author notes that in subjects of Russia differently approach a question of legal regulation of legislative activity. Despite various approaches, in regional lawmaking of many subjects of the Russian Federation there are a lot of similar lines and tendencies of development which are caused by features of the Russian federalism.
Keywords: lawmaking, subject of the Russian Federation, region, Russian Federation, federation, legal regulation.
Базовой опорой в установлении регионального законотворчества, как вида специализированной государственной деятельности по разработке, принятию и дальнейшему развитию законодательной базы в субъектах Российской Федерации, является Конституция России. В ч. 2 ст. 5 Конституции России можно обнаружить самое первое упоминание регионального законодательства в контексте компетенции субъектов Российской Федерации [1]. Конституция Российской Федерации прямо устанавливает: субъекты Российской Федерации имеют свой устав или конституцию и законодательство. В дальнейшем по тексту Основного закона в п. а ч.1 ст.72 можно обнаружить еще одно упоминание
регионального законодательства, но уже в связи с обеспечением его соответствия актам федерального уровня.
Конституция России не содержит какое-либо упоминание конструкции «региональное законотворчество», однако расширительное толкование позволяет его рассматривать в качестве законодательного процесса, в ходе которого формируется блок регионального законодательства. По нашему глубокому убеждению, законотворчество -достаточно широкое понятие, которое включается в себя при лингвистическом анализе два составных элемента: «закон» и «творчество». Следовательно, законотворчество представляет из себя квинтэссенцию законодательного процесса и законодательства. Законодательный процесс следует рассматривать в качестве процессуальной деятельности, тогда как законодательство выступает результатом указанной деятельности.
Хотя Конституция России не содержит прямого четкого указания на необходимость формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые занимались бы выработкой и принятием региональных законов, сама практика построения российского государства пошла по такой модели, при которой формируется общий единый федеральный парламент и множество в зависимости от административно-территориального деления государства региональных парламентов. Характерной чертой российского федерализма является двухуровневое построение государственной власти на федеральном и региональном уровнях, при этом институты законодательной власти, хоть и имеют различные уровни регулирования, однако институционально близки и сходны. Основной закон указал лишь на основополагающие и фундаментальные черты российского государства, базирующегося на принципах разделения властей, а также весьма сдержанно очертил лишь общий каркас правовой системы.
Однако установление особенной функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации невозможно без издания соответствующего федерального закона. Федеральных закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 28 марта 2017 г.) закрепил нормативные основы функционирования всех региональных парламентов и охарактеризовал базовые особенности их законодательного процесса [2]. Обозначенный акт закрепляет в самом общем виде право законодательной инициативы, порядок принятия законодательных актов и процедуру обнародования законов в субъектах Российской Федерации.
На региональном уровне законотворчество регулируется конституциями или уставами и законами субъектов Российской Федерации, а также иными правовыми актами, например, регламентами
региональных парламентов. В Краснодарском крае систему нормативной базы законотворческого процесса можно выстроить следующим образом: Устав Краснодарского края (в ред. от 29 апреля 2016 г.) [3], Закон Краснодарского края от 28 июня 1995 г. №10-КЗ «О Законодательном Собрании Краснодарского края» (в ред. от 3 марта 2017 г.) [4], Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (в ред. от 29 апреля 2016 г.) [5], Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 30 января 2008 г. № 227-П «О Положении о постоянных комитетах Законодательного Собрания Краснодарского края» (с изм. от 24 ноября 2016 г.) [6], Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 мая 2011 г. № 2572-П «О Регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края» (с изм. от 24 ноября 2016 г.) [7].
Анализ норм о законотворческой деятельности различных парламентов в субъектах Российской Федерации показывает, что присутствует многообразие вариантов нормативно-правового регулирования законодательной деятельности [8]. Во многих российских регионах приняты законы, которые устанавливают систему правового регулирования на внутрирегиональном уровне. Как показывает практика, подобные законы часто имеют ряд недостатков правового регулирования. Например, региональные законодатели излишне настойчивы в региональных актахв дублировании норм, ранее закрепленных в актах федерального уровня. Например, Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ в ст. 1 практически полностью дублирует положения федерального законодательства. С точки зрения юридической техники, подобное дублирование норм и их пересказ ничем не обоснованы, поскольку нормы, содержащиеся в федеральных нормативно-правовых актах, выше по юридической силе, а их действие реализуется в регионе вне зависимости от того, указал ли их законодатель в региональном законе.
В условиях отсутствия в России федерального закона, который устанавливал бы последовательно и однозначно принадлежность государства к определенной правовой семье и систему (иерархию) источников права, региональные законодатели стремятся принимать свои акты, которые устанавливают порядок правового регулирования в субъектах Российской Федерации. В соответствии с законодательством Краснодарского края нормативно-правовым актом является акт, принятый референдумом края, или акт, принятый правотворческим органом края. В свою очередь, правотворческие органы в крае представлены Законодательным Собранием Краснодарского края и исполнительными органами Краснодарского края в лице главы администрации (губернатора) или руководителя исполнительного органа. В зависимости от субъекта Российской Федерации, система правотворческих органов может различаться. Может различаться система и юридическая форма нормативно-правовых актов.
Однако не все субъекты Российской Федерации последовательно устанавливают иерархию региональных источников права и законодательно регулируют правотворческую деятельность. Правотворчество является более широким понятием, чем законотворчество, поэтому в отдельных российских субъектах законодатели избегают нагромождения норм. В подобной ситуации законодательно регулируются отдельные виды правотворчества. Например, в Республике Бурятия и ряде других субъектов Российской Федерации приняты законодательный акты, которые устанавливают непосредственно порядок законотворческой деятельности [9]. Как правило, принимается закон субъекта Российской Федерации, однако в регионах республиканского типа может приниматься конституционный закон субъекта Российской Федерации, регулирующий порядок законотворчества, если это предусматривается республиканской конституцией [10].
В зависимости от региона, отдельные стадии законотворческого процесса могут регулироваться как в отдельных различных законах, так и стать предметом регулирования одного общего нормативно-правового акта. Наиболее распространенным видом правового регулирования законотворческой деятельности является регламент соответствующего законодательного (представительного) органа. Регламент может описывать как законотворческий процесс, так и не содержать его описание, а лишь обозначать организационно-правовые основы деятельности парламента.
Достаточно сложно объективно оценить, какая модель закрепления нормативного регулирования правотворческой или законотворческой деятельности наиболее оптимальна для функционирования представительного органа того или иного субъекта Российской Федерации. В таком случае важно обращать внимание не на внешнюю форму, а на внутреннее содержание самих актов. Однако, как показывает практика, процесс правоприменения зависит не только от того, как написана норма, но и от того, в каком или каких актах она содержится. Формирование единого кодифицированного акта сводит к минимуму содержание противоречий и пробелов. Все-таки нельзя не отметить, что законодательный процесс - комплексная деятельность, а дублирование норм и их раздельное содержание в нескольких актах не позволит депутатам наиболее оптимально исследовать весь законотворческий процесс. В подтверждение этого тезиса стоит отметить, что в большинстве случаев депутатами избираются граждане без юридического образования. При этом в региональных парламентах присутствует достаточно небольшое количество тех депутатов, которые занимаются законотворческой деятельностью постоянно в течение многих лет и накапливают заметный багаж профессиональных знаний и навыков в данной области. Депутатский корпус достаточно часто обновляется при
формировании нового созыва представительного органа, лишь немногие депутаты замещают мандат более одного или двух раз.
Региональный законотворческий процесс в общих чертах аналогичен законодательному процессу в Федеральном Собрании Российской Федерации. Не исключается возможность для субъектов расширения традиционных законотворческих стадий в части установления дополнительных экспертиз и проведения мероприятий по прогнозированию влияния норм на общественные отношения в целях наиболее эффективного и стабильного развития территории. При этом регионы дополняют законотворческий процесс, развивают отдельные положения в целях отражения исторической, национальной, культурной, географической и иной специфики субъекта Российской Федерации.
Между федеральным и региональным законотворческими процессами можно обнаружить общие тенденции. С момента принятия Конституции Российской Федерации представительные органы субъектов активно занимаются законодательной деятельностью в целях эффективного развития своих территорий. За более чем двадцатилетнюю деятельность региональных парламентов можно выделить множество различных черт и особенностей, которые характеризуют региональное законодательство с различных сторон. Тем не менее, трудно отрицать, что на сегодняшний день региональные парламенты находятся в достаточно активной правотворческой фазе [11]. Учитывая этот факт, можно выделить наиболее определенные тенденции, характеризующие в настоящий период именно российское региональное законотворчество.
Во-первых, на региональном уровне наиболее активным субъектом, использующим право законодательной инициативы, остается высшее должностной лицо субъекта Российской Федерации [12]. По аналогии, достаточно активными субъектами законотворческой инициативы на федеральном уровне являются Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Подобная особенность обусловлена тем, что представители исполнительной ветви власти непосредственно занимаются правоприменением и видят те проблемы, которые возникают в процессе правореализации. В целом, депутаты и инициативные группы не часто инициируют законопроекты в области социально-экономической сферы. Данный факт во многом свидетельствует о риске неточности правового регулирования ввиду недостатка профильных знаний и отсутствия полноценного понимания о предмете тех общественных отношений, которые необходимо урегулировать. Многие законопроекты в социально-экономической сфере требуют финансово-экономического обоснования, что законодательные органы самостоятельно подготовить не в состоянии в силу правовой природы и правового статуса законодательного органа.
При этом важным фактором, определяющим план правотворческой деятельности законодательного органа в социально-экономической сфере,
являются послания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Обращения к региональному парламенту нередко содержат анализ положений дел в регионе и основные задачи в социальной, экономической и политической сферах [13]. При этом стоит отметить, что формально формат посланий не предполагает вопросов, дебатов и принятия итогового решения, послание просто принимается к сведению [14]. В последующем ориентиры главы исполнительного органа субъекта Российской Федерации в социально-экономической сфере воплощаются в форме поправок, изменений и новых региональных законах.
Региональное законодательство претерпевает заметное количество поправок и изменений, вносимых в акт после его вступления в силу. Не совсем разумно в условиях специфики российского федерализма отсутствие стабильности законодательства связывать непосредственно с недостаточным уровнем компетентности региональных депутатов, поскольку многие изменения и поправки вносятся во исполнение тех норм, которые претерпевают корректировку в федеральных актах. Интенсивная законотворческая деятельность на федеральном уровне Федерального Собрания Российской Федерации неминуемо активизирует законотворчество в субъектах Российской Федерации в целях обеспечения соответствия законодательных актов регионального уровня актам более высокой юридической силы. Тем не менее, процессы взаимосвязанные и лишь отражают тот факт, что федеральное и региональное законотворчество несмотря на очевидные различия реализуются исключительно в рамках тесной связи и правовой зависимости.
Во-вторых, в последнее время законодательные (представительные) органы субъектов стремятся к повышению гласности, прозрачности и информационной открытости своей деятельности. Так, на заседаниях могут присутствовать представители средств массовой информации, некоммерческих организаций, избирательных объединений, граждан и т.д. В отдельных ситуациях им может предоставляться возможность для выступлений, однако такая информация носит рекомендательный и осведомляющий характер [15]. Вовлечение общественности в законотворческий процесс положительно скажется на законодательной деятельности, поскольку позволит законодателям лично и непосредственно соприкоснуться, почувствовать те проблемы, которые необходимо разрешить законодательным путем.
В целом, наиболее открытая деятельность регионального парламента - это залог доверия населения к принимаемым решениям. На сегодняшний день в зависимости от требований регионального законодательства на заседаниях могут присутствовать полномочные представители главы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также приглашенные для обсуждения тех или иных вопросов государственные служащие из различных ведомств. Расширение круга присутствующих на заседаниях, а не только государственных служащих, относящихся к
исполнительной ветви власти, будет способствовать дополнительной легитимизации принимаемых решений.
В-третьих, количество принимаемых законов субъектов Российской Федерации неуклонно растет, поскольку законодательная деятельность региональных парламентов с каждым годом становится все более прозрачной, а требования к работе депутатов возрастают. Оценивать работу депутатов по количеству предложенных проектов и принятых законов не совсем правильно, поскольку корреляция между качественными и количественными показателями не всегда проявляется на практике. В последние годы региональные парламенты активно сотрудничают с территориальными отделениями Министерства юстиции Российской Федерации, Прокуратурой Российской Федерации и судебными органами. Реализуется активное сотрудничество с иными государственными органами по вопросам, связанным с их компетенцией. Примечательно, что в России примерно пятнадцать лет назад доля противоречащих федеральному законодательству региональных законов доходила до 33%, тогда как в последние годы количество подобных законодательных актов не составляет и процента от общего количества региональных актов, принимаемых ежегодно [16]. К примеру, взаимодействие различных органов с Законодательным Собранием Краснодарского края, включая создание отдельных групп и комиссий по вопросам законодательной деятельности, имело место на Кубани [17]. Это позволило оперативно выявлять несоответствие законодательства края федеральному законодательству, что способствовало совершенствованию законотворческого процесса. Дополнительно был создан отдел по взаимодействию с судами и правоохранительными органами в структуре правового управления Законодательного Собрания Краснодарского края.
В-четвертых, в законах субъектов Российской Федерации нередко встречаются нарушения структурных правил построения акта, не соблюдается выработанный порядок конструирования норм, а сами законодательные конструкции не соответствуют современным разработкам юридической техники законотворчества, что ухудшает качество нормативно-правового материала [18]. Правила юридической техники на региональном уровне законотворчества до сих воспринимаются в качестве теоретической научной разработки, которые необязательны для применения. Различия в интерпретации «языка права» в субъектах России продолжают сохраняться, поэтому регулирование сходных общественных отношений в зависимости от региона может различаться, что будет активно просматриваться на уровне эффективности тех или иных законов. Довольно часто можно наблюдать ситуацию, когда принимаемые законы одним и тем же региональным законодательным (представительным) органом значительно разнятся по своей структуре и системному содержанию, не содержат те или иные механизмы или не обеспечены финансовой составляющей. Как правило, это возникает на практике
довольно часто, поскольку законопроекты проходят проработку в различных комитетах, в которых складывается своя рабочая атмосфера и видение качественного и структурного содержания будущего закона. Поэтому нередки случаи, когда определения, понятия или дефиниции помещаются не в начале текста закона, а рассеиваются по всему нормативно-правовому акту, вопросы ответственности за неисполнение не устанавливаются и т.п. Создание рекомендательной методики по правилам юридической техники в законотворческой деятельности региональных парламентов будет способствовать унификации и гармонизации внутри субъекта регионального законодательства в той мере, в какой это необходимо для результативного правоприменения.
В-пятых, цель принятия закона субъекта Российской Федерации нередко не отражается в нормативно-правовых актах. Она должна быть четко отражена в акте и соответствовать представлениям населения о регулируемых правоотношениях. В любой деятельности необходимо четкое целеполагание, особенно в государственной деятельности, которая направлена на обеспечение полноценного и позитивного функционирования общественных институтов. Обоснованное целеполагание позволяет избежать множество законотворческих ошибок. Разрабатывая законопроект, следует сразу определиться с мотивами принятия акта, предметом правового регулирования и средствами [19]. Полагаем, если акт принимается в целях исполнения федерального закона, то его название следует отразить в законе. Если законодательный акт субъекта Федерации принимается в виде «опережающего законодательства», то необходимо четкое отражение в тексте причины, по которой обозначенный закон был принят. Указание на цель принятия позволяет установить отраслевую взаимосвязь актов, а также обеспечить наибольшую определенность в упорядочиваемых вопросах.
Таким образом, можно сделать вывод, что региональное законодательство имеет общую определенную правовую базу на федеральном уровне. На региональном уровне субъект Российской Федерации располагает всей полнотой власти для выбора способов правового закрепления правотворческой деятельности. Как показывает практика, в субъектах России по-разному подходят к вопросу правового регулирования законотворческой деятельности. Несмотря на различные подходы, в региональном законотворчестве многих субъектов Российской Федерации немало сходных черт и тенденций развития, которые обусловлены особенностями российского федерализма.
Список использованных источников:
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с попр. и изм.). М., 2017.
2. Российская газета. 1999. № 206. 19 октября.
3. Устав Краснодарского края // Кубанские новости. 1993. 10 ноября.
4. Кубанские новости. 1995. № 129. 25 июля.
5. Кубанские новости. 1995. № 98. 21 июня.
6. Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2008. № 3. 12 февраля.
7. Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2011. № 43. 10 июня.
8. Соколова Ю. А. К вопросу о правовом регулировании законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации // Юридический вестник РГЭУ. 2016. № 3. С. 13.
9. О законопроектной деятельности в Республике Бурятия: Закон Республики Бурятия от 19 июня 1996 г. № 321-1 (в ред. от 3 октября 2016 г.) // Государственная система правовой информации «Официальный интернет-портал правовой информации» / [Электронный ресурс] URL: http://pravo.gov.ru/ (дата обращения 03.01.2017 г.)
10. Афисов Я. В. Законы субъекта Российской Федерации в системе региональных источников конституционного права // Власть закона. 2016. № 1. С. 138.
11. Шаламова А. Н. Некоторые аспекты качества регионального законотворчества и его «продукта» - законов субъектов Российской Федерации // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2011. № 2. С. 25.
12. Мазуренко А. П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. М, 2010. С. 267.
13. Брюнин В. В. Послания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации как фактор, определяющий стратегическое планирование законодательной деятельности // Адвокат. 2008. № 9. С. 95.
14. Дзидзоев Р.М., Галуева В.О. Ежегодные отчеты о результатах деятельности высших исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации: вопросы законодательного регулирования // Юридический вестник ДГУ. 2012. № 3. С. 57.
15. Ишеков К. А. О соотношении и разграничении понятий «правотворчество субъектов Российской Федерации» и «правотворчество органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 2. С. 214.
16. Рагимов А. Т., Исамагомедов А. М. Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации // Юридический вестник ДГУ. 2016. № 3. Т. 19. С. 43.
17. Исаков И. Н. Региональное законотворчество: современное состояние и пути совершенствования // Актуальные проблемы российского права. 2010. № 3. С. 68.
18. Демидова И. С. Юридическая техника: учеб. пособие. М, 2015.
С. 94.
19. Москалькова Т. Н., Черников В. В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. М, 2011. С. 275.
СОЦИАЛЬНЫЙ КОНТРАКТ КАК ВИД ГОСУДАРСТВЕННОГО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Прожерин И.А.
Студент 2курса юридического факультета, Самарский национальный исследовательский университет имени
академика С.П. Королева, г. Самара Научный руководитель: к.ю.н., доцент Бронникова М.Н., доцент кафедры гражданского и предпринимательского права юридического факультета Самарского национального исследовательского университета имени академика С.П.
Королева, г. Самара
Аннотация: Анализ правовой природы социального контракта, оценка эффективности данного вида государственной социальной помощи.
Ключевые слова: право социального обеспечения, социальный контракт, социальная помощь
Summary: Analysis of the legal nature of the social contract, assessment of efficiency of this type of the state public assistance.
Keywords: right of a social assistance, social contract, public assistance Федеральный закон от 17.07.1999 г. «О государственной социальной помощи» №178 с момента своего принятия предусматривал четыре вида мер социальной поддержки населения: социальное пособие, субсидия, набор социальных услуг и социальная доплата к пенсии. Однако принятый 25 декабря 2012 года Федеральный закон «О внесении изменений в ФЗ «О государственной социальной помощи», дополнил этот перечень социальным контрактом. Данная программа предусматривает обязанности получателя помощи в рамках социального контракта, среди которых называются поиск работы, профессиональное обучение или переподготовка, осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности, а также иные мероприятия, целью которых является преодоление гражданином трудной жизненной ситуации.
Если рассматривать именно закрепленную законодателем модель социального контракта, то его природа наиболее близка с гражданско-правовым договором, который дополняется отдельными элементами публичности. Социальный контракт - это соглашение между гражданином и органом социальной защиты населения, в соответствии с которым последний обязуется оказать гражданину государственную социальную помощь, а гражданин, в свою очередь, должен реализовать мероприятия, предусмотренные индивидуальной программой социальной адаптации. Данный договор по своим характеристикам - консенсуальный (признается заключенным с момента согласования сторонами условий), двусторонне обязывающий (у каждой из сторон имеются обязанности в отношении контрагента). Условиями договора будут являться предмет (форма и
