CC BY
194
1996. № 8. С. 28; Уголовный процесс / Под ред. К.Ф. Гуценко. М., 1996. С. 45.
11 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1997. С. 64.
12 См.: Конституции зарубежных государств. М., 1996. С. 122.
13 Там же. С. 90.
14 См.: Конституционное право зарубежных стран: Учеб. для вузов / Под ред. М.В. Баг-лая. М., 1999. С. 376.
15 См.: Малько А.В., Суменков С.Ю. Правовой иммунитет... С. 21.
Д.М. Ветров
РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО КАК ИСТОЧНИК КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
В настоящее время в юридической литературе нет однозначного мнения о региональном законодательстве как одном из источников конституционного права Российской Федерации и его месте в системе источников конституционного права России.
В связи с этим интересна точка зрения О.Е. Кутафина на рассматриваемую проблему, с которой, по нашему мнению, стоит согласиться. Автор все источники конституционного права России в зависимости от иерархичности в системе разделяет на четыре группы: федеральные, федерально-региональные, региональные и местные источники1.
Региональное законодательство - новый правовой феномен. Поэтому и с теоретической, и с практической точек зрения важно его место в правовой системе Российской Федерации, особенно в вопросе источников конституционного права России.
Иерархия регионального законодательства зависит от юридической силы нормативно-правовых актов. Высшую юридическую силу среди законов и других нормативно-правовых актов субъекта РФ имеет конституция либо устав области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
Юридическое значение конституции (устава) субъекта Российской Федерации как основного закона субъекта зиждется на Конституции РФ, в ст. 66 которой установлено, что статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституция, устав субъекта РФ имеет прямое действие на всей его территории.
Обычные региональные законы могут также различаться между собой по юридической силе. Региональные законы, принятые референдумом, имеют более высокую юридическую силу, чем остальные региональные законы, за исключением конституции или устава субъекта РФ.
Во многих субъектах РФ, отмечает М.Ф. Казанцев, принимаются законы в форме кодексов. Право субъектов РФ принимать свои законы в форме кодексов не вызывает сомнения, однако сомнение вызывает факт принятия на региональном уровне кодексов, аналогичных кодексам, действующим на федеральном уровне.
По мнению М.Ф. Казанцева, в форме кодекса может издаваться значительный по объему закон субъекта РФ, включающий все правовые нормы или их основную часть, предусматривающие систематизированное и преимущественно детализированное ре-
гулирование определенной сферы отношений, относящихся к предметам ведения субъекта РФ и (или) предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ. Не допускается издание в форме кодекса закона субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ, если соответствующие отношения регулируются кодексом РФ 2.
Неотъемлемыми условиями надлежащего функционирования нормативно-правовой системы России являются ее единство, непротиворечивость, согласованность всех ее уровней - федерального, регионального, муниципального.
Оценка уровня согласованности регионального и федерального законодательства показывает, пишет М.Ф. Казанцев, что в настоящее время он опасно низок 3. Проблема согласованности регионального и федерального законодательств является основной проблемой развития российской нормативно-правовой системы.
Председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев, выступая на межрегиональной научно-практической конференции в г. Тюмени в марте 1999 г., отметил, что несоответствие региональных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству составляет около 20% 4.
В чем же причины встречающейся рассогласованности, а подчас и несоответствия и противоречивости регионального и федерального законодательства? Отвечая на этот вопрос, М.Ф. Казанцев говорит о двух обстоятельствах: во-первых, недостаточной детальной правовой регламентации разграничения правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов и, во-вторых, о стремлении региональных властей решить стоящие перед ними политические, экономические и иные задачи без учета правил о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В первом случае выход регионов за пределы своих полномочий происходит из-за неясности в правовом пространстве, а во втором - совершенно осознанно.
Вопрос о правотворческих полномочиях субъектов РФ является достаточно сложным. Казалось бы, Российская Федерация принимает законы по своим предметам ведения, субъекты РФ - по своим, а по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации принимают свои законы в соответствии с федеральными. Однако достаточно ясна только принципиальная схема. Определить же конкретный перечень вопросов, по которым регион может законодательствовать, зачастую очень сложно из-за недостаточной четкости многих положений о предметах ведения, сформулированных общим образом в ст. 71 и 72 Конституции РФ 5.
На первоначальном этапе становления российского федерализма были заключены договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Встречается множество точек зрения на юридическую природу и содержание этих договоров, но одной из целей данных договоров и было более детальное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами, в том числе в вопросе законотворчества.
В настоящее время многие договоры о разграничении предметов ведения и полно -мочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов расторгнуты, в связи с чем регулирование вопросов, по которым субъекты могут законодательствовать, осуществляется Конституцией Российской Федерации.
С точки зрения согласованности регионального законодательства весьма ощутимой является проблема дублирования региональными нормативными правовыми актами федерального законодательства.
Исследуя содержательную часть законов субъектов РФ, Г. Ермошин пришел к выводу, что практика законотворческого процесса субъектов Федерации пошла по двум принципиально отличным друг от друга направлениям. Первое направление представлено так называемыми «законами-кальками», т.е. законами субъектов, в которых дублируется текст того или иного закона РФ, это касается правоотношений в образовательной сфере, в сфере языка и в ряде других. Дублирование федерального законодательства ведет к загромождению, запутыванию законодательства, затрудняет его реализацию и, в конечном счете, снижает эффективность и авторитет регионального законодательства, способствуя разрушению единого правового пространства Российской Федерации.
Второе направление развития законотворческой деятельности представлено целым рядом законов, разработанных и принятых субъектами РФ в рамках их компетенции. В этих законах устанавливаются правовые нормы по вопросам, либо прямо отнесенным федеральными законами к компетенции субъектов РФ, либо не отнесенным ни к чьей компетенции. В последнем случае субъекты РФ также действуют вполне законно в рамках уже цитированной выше ст. 73 Конституции РФ.
В результате законотворческой деятельности субъектов РФ появляются законы, не только дезавуирующие те или иные нормы федеральных законов, но и прямо нарушающие конституционные гарантии прав и свобод.
Так, например, законодательства республик Башкортостан, Тыва, Хакасия прямо закрепляют неравенство граждан в сфере образования, ограничивают гарантированное Конституцией РФ равноправие граждан Российской Федерации 6.
Ю.П. Луконин предлагает «... ввести в практику "модельные" законы субъектов, рекомендуемые в русле совместных предметов ведения. Областные законы должны быть более специфичными по форме, структуре и характеру норм. В частности, удельный вес норм-принципов и нормативных понятий должен быть намного меньше, чем в федеральных законах. Для установления законодательных полномочий области в разных сферах общественной жизни следует строго руководствоваться ст. 71 и 72 Конституции РФ»7.
По мнению С. А. Авакьяна, на данном этапе федеративного развития России представляется наиболее рациональным принятие федеральных актов прямого действия, признаваемых субъектами в сфере их собственного ведения, либо такое разделение, при котором большая часть отношений регулируется федеральным центром и делается это актами (нормами) прямого действия, а лишь меньшая часть актов (норм) исходит от самих субъектов и отражает их специфику 8.
С проблемой согласованности регионального и федерального законодательства связан вопрос об унификации регионального законодательства. В конечном счете унификация регионального законодательства способствует повышению его эффективности9.
В юридической литературе высказывается мнение о том, что наступила пора создания организационного и правового механизма, который бы позволил, во-первых, предостеречь от принятия законодателями законов вне пределов собственной компетенции в одной и той же сфере общественных отношений, по одному и тому же предмету регули-
рования. Во-вторых, такой механизм должен предусматривать форму и способ разрешения коллизии норм права в случае появления противоречивых законов 10.
Глава Законодательного Собрания Красноярского края А.В. Усе, выступая в 1999 г. на межрегиональной научно-практической конференции, высказался также в пользу усиления контроля федерального центра за состоянием единого правового пространства Российской Федерации. В качестве одного из механизмов такого контроля А.В. Усе назвал институт федерального вмешательства, функционирующий во многих странах мира и позволяющий, в частности, приостанавливать действия противоречащих федеральной Конституции региональных нормативных актов, отстранять от должности глав исполнительной власти и приостанавливать деятельность представительных органов 11.
Необходимо разработать механизм, препятствующий субъектам РФ принимать законы, противоречащие федеральному законодательству, а также законы, в которых содержались бы запреты на вторжение субъектов в компетенцию Федерации 12.
Принятие субъектами Российской Федерации качественных законов и иных нормативных правовых актов, способных эффективно воздействовать на различные сферы жизни региона, в значительной степени зависит от технологии правотворчества. Это понятие включает в себя и порядок (этапы) подготовки проектов, и определение видов нормативных актов, принимаемых законодательным органом, и научно-информационное обеспечение процесса разработки и принятия проектов, и компетентную экспертизу проектируемых решений, и выработку наиболее целесообразных правил законодательной техники, в том числе, правила официального обнародования проектов нормативных актов. Речь идет о предъявлении требований к подготовке, оформлению и принятию проектов нормативных актов, что необходимо для обеспечения юридической культуры правотворчества субъектов Федерации, высокого качества издаваемых ими актов. Регулирующее значение нормативного акта зависит не только от его содержания, но и от структуры акта, стиля, логики изложения включенных в него норм 13.
По мнению М.Г. Казанцева, и с этим нельзя не согласиться, особое значение в настоящее время приобретает научная юридическая экспертиза всех без исключения проектов законов и иных нормативных актов 14.
Следует принять точку зрения В. А. Лебедева о необходимости нормативного закрепления принципа планирования правотворческой деятельности 15. Программы (планы) региональной законодательной деятельности целесообразно составлять систематически. В зависимости от текущих и стратегических целей законотворчества регионов программы (планы) могут составляться на один год (ежегодные) либо на 3 - 4 года (перспективные) 16.
Значение нормотворчества в субъектах РФ определяется его эффективностью. В качестве условий достижения эффективности правовых актов выделяют:
- инициирование, обсуждение и принятие правовых актов на законной основе;
- иерархическое соотношение различных форм правовых актов;
- соответствие формы правового акта (конституция, устав, закон, указ, постановление и пр.) содержанию и цели правового регулирования;
- регулирование реально складывающихся общественных отношений, в том числе повторное регулирование схожих общественных отношений, при условии отсутствия
противоречий правовому акту, обладающему большей юридической силой; наличие внутренне согласованной структуры правового акта с конкретными, ясно сформулированными нормами, доступными для понимания граждан всех правоприменителей;
- обеспечение реализации правового акта финансово-экономическими ресурсами и целенаправленными действиями соответствующих органов государственной власти;
- соразмерность предполагаемых финансово-экономических затрат, необходимых для реализации правового акта, ожидаемым результатам его применения 17.
С.Л. Сергевнин, анализируя факторы эффективности законодательства субъекта федеративного государства, отмечает, что применительно к субъекту федеративного государства правовым критерием законопроектной и законодательной деятельности является стабильное воспроизводство (функционирование) соответствующего государственного образования как целостного организма. Для этого законопроекты субъекта федеративного государства должны учитывать не только тенденции политического, экономического и социокультурного развития соответствующего региона, но и его специфические особенности. Именно последние наиболее актуальны для законопроектов субъектов федеративного государства, так как политические, экономические и, в меньшей степени, социокультурные вопросы решаются федеральным законодательством. С позиций специфики соответствующего субъекта должны оцениваться его законопроекты и план работы законодательного органа.
Объектами законодательного регулирования на региональном уровне с учетом вышесказанного становятся основные сферы жизнедеятельности субъекта (политика, экономика, культура и т.п.). К законодательному регулированию должны быть отнесены принципиальные, социально значимые отношения, затрагивающие прежде всего правовой статус человека18.
Нормативные правовые акты субъекта Федерации в области взаимодействия этого субъекта с центром не могут иметь приоритета по отношению к нормативным актам Федерации. Однако в компетенции субъекта Федерации есть региональные проблемы, которые могут и должны решаться лишь на региональном уровне, ибо только население территориальной общности является частью суверенного народа Федерации, обладающей той конкретной «местной» информацией, которая необходима для решения названных локальных проблем. В этой области субъект Федерации должен обладать суверенным, т.е. исключительным, правом решать эти вопросы на региональном уровне, в первую очередь посредством регионального законотворчества.
Главным принципом, на котором должна базироваться законотворческая компетенция органов государственной власти субъектов Федерации, должно быть фундаментальное положение: субъекты Федерации вправе издавать собственные законы по всем вопросам, кроме тех, которые федеральная Конституция относит к исключительному ведению самой Федерации.
С точки зрения С.Л. Сергевнина, круг вопросов, отдаваемых на совместное решение субъекта Федерации и центра, должен постепенно сокращаться, ибо при их решении трудно, почти невозможно обеспечить равенство сторон данного правоотношения, а это принцип, являющийся основным началом права, нарушение которого означает нарушение самого права. Вот почему так называемое симметричное построение Федерации не является теоретическим идеалом и подлежит постепенному преодолению.
Особое значение эти выводы имеют для субъектов, в которых обострены национальные проблемы 19.
Задача создания эффективных механизмов переговоров между Федерацией и ее субъектами напрямую связана с обеспечением единства правового пространства России. По мнению И.А. Умновой, важно сформулировать такую государственно-правовую политику, при которой переговорные механизмы работали бы на достижение согласованного законотворческого и правоприменительного процесса, обеспечивающего своевременность и качество федеральных законов и законов субъектов РФ, необходимый уровень их интегрированности по вертикали и горизонтали. Совершенствование процедур согласования законотворчества, договорной политики урегулирования споров и разногласий, форм и методов привлечения к ответственности органов государственной власти и должностных лиц, превышающих пределы законотворчества, нарушающих Конституцию и действующее законодательство, а также поиск иных действенных механизмов снятия противоречий между Федерацией и ее субъектами - таковы приоритетные направления в формировании конституционно-правовых основ обеспечения согласованного правового пространства в Российской Федерации 20.
Кроме того, для создания единого правового поля, в качестве варианта законодательного обеспечения общих интересов населения соседних субъектов РФ, Б.С. Крыловым предлагается разработка модельных законов. В этих же целях по вопросам, которые конституции и уставы субъектов Федерации отнесли к полномочиям исполнительной власти, можно использовать полномочия глав исполнительной власти субъектов РФ. Но принятые ими правовые акты, так же как и региональные законы, не могут выходить за пределы конституционных полномочий субъектов Федерации и за пределы прав исполнительных органов, установленных уставами субъектов Федерации 21.
Таким образом, планирование законодательной деятельности в субъектах РФ должно осуществляться с учетом установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, правовыми актами субъектов федерации о разграничении компетенции правотворческих органов. Очень важно, чтобы субъекты РФ не превышали своих законодательных полномочий и не планировали принятие актов по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации или же дублирующих федеральные законы.
Примечания
1 См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 167.
2 См.: Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации. Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург, 1998. С. 20 - 23.
3 Там же. С. 21.
4 См.: Региональное законодательство от количества к качеству // Государство и право. 1999. № 10. С.115 - 119.
5 См.: Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность ... С. 36.
6 См.: Ермошин Г. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации // Рос. юстиция. 1998. № 8. С. 26 - 28.
7 Луконин Ю.П. Субъект Российской Федерации и законодательный процесс в нем // Юж.-Урал. юрид. вестн. 1998. № 4. С. 18.
8 См.: Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: Материалы науч. конф. 25 - 27 марта 1999 г. / Отв. ред. проф. С.А. Авакьян. М., 1999. С. 8.
9 См.: Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность ... С. 41.
10 См.: Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М., 1998. С. 103; Ермошин Г. Указ. соч. С. 28.
11 См.: Региональное законодательство от количества к качеству. С. 117.
12 См.: Лебедев В.А. Правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации и проблемы их реализации // Юж.-Урал. юрид. вестн. 1998. № 4. С. 37 - 38.
13 См.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Науч.-метод. пособие / А.И. Абрамова, Б.С. Крылов, В.В. Оксамытный и др.; Отв. ред. А.С. Пигол-кин. М., 1998. С.144.
14 См.: Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность... С. 48.
15 См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 37.
16 См.: Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта РФ // Государство и право. 1997. № 1. С. 15.
17 См.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. СПб., 1998. С.144.
18 Сергевнин С.Л. Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998. С. 200.
19 Там же. С. 210 - 212.
20 См.: Умнова И.А. Конституционно-правовые основы обеспечения согласованного пространства в Российской Федерации // Переговорные механизмы создания согласованного правового пространства в субъектах РФ и Российской Федерации в целях обеспечения стабильности российской государственности: Материалы науч. конф. 15 марта 1999 г. / Отв. ред. Г.Л. Чудновский, Т.К. Конева. М., 1999. С. 55, 60.
21 См.: Крылов Б.С. Региональные аспекты российского законодательства // Там же. С. 43.
О.В. Анциферова
СИСТЕМА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В современной многообразной жизни общества правотворчество занимает ведущее место, служит начальным этапом жизни права, формирует и оформляет его '. Результатом правотворческой деятельности являются различные нормативные правовые акты. Поэтому важно не просто правильно выбрать его вид и форму, но и ответственно подойти к определению места будущего акта в нормативно-правовом массиве так, чтобы не допустить его противоречия действующим нормативным правовым актам. Толь -ко прочные системообразующие связи разных видов нормативных актов позволяют вести речь о совокупности нормативных правовых актов как системы.
В ст. 15 Конституции РФ определяется система нормативных правовых актов Российской Федерации. Это Конституция, обладающая верховенством над законами и иными нормативными актами; законы Российской Федерации, регулирующие важнейшие
