CC BY
137
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2008. № 1
Т.А. Штукина
РЕГИОНАЛЬНОЕ ПОЛИТИЧЕСКОЕ ЛИДЕРСТВО В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В 1991 г. наша страна вступила в новую историческую и политическую эпоху. Несмотря на наступившую в последние годы относительную политическую и экономическую стабильность, изменения в политической, экономической, социальной сферах продолжаются и по сей день. Но эти изменения скорее реформаторского толка1. К такого рода изменениям можно отнести перемены, касающиеся места и роли региональных политических руководителей (лидеров), их статуса.
Попробуем проследить, как развивались события в этой области. После неудавшейся попытки ГКЧП взять под свой контроль руководство страной одним из первых шагов нового российского руководства стал Указ Президента РФ от 22 августа 1991 г. "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР". Взамен должностей председателей исполкомов, подотчетных соответствующим Советам, были учреждены должности глав исполнительной власти, назначаемых Президентом РФ. Данный порядок вступления в должность изначально определялся как временный вплоть до принятия Съездом народных депутатов соответствующих правовых актов, к тому же он действовал только в отношении административно-территориальных (краев, областей) и национально-территориальных образований (Еврейской автономной области и автономных округов), не распространяясь на республики в составе РФ, структура органов власти которых также претерпела определенные изменения, связанные с введением в большинстве из них института президента2.
В целом в 1991 г. на смену вполне устоявшейся, но изрядно подгнившей системе государственной власти, основу которой составляла коммунистическая партия с ее идеологией и организационной структурой, пришла другая система назначения на руководящие посты в государстве и ее субъектах под сопроводительным лозунгом
1 Согласно классификации, предложенной Р. Линтоном, в основе которой лежит характер изменений в политической культуре общества, политические преобразования в России за последние 15 лет относятся именно к революционным, поскольку изменились жизненные устои общества, "поддерживающий миф" в виде коммунистической идеи и общественной собственности на средства производства. Начало, положенное революционными преобразованиями, влечет за собой реформаторские изменения, корректирующие первоначально принятые решения.
2 Институт губернатора в России: традиции и современные реальности / Под ред. Н.С. Слепцова. VI.. 1997. С. 45.
"Брать суверенитета столько, сколько сможете...", чем воспользовались главы субъектов Федерации. Возникшая в связи с этим ситуация породила ряд новых противоречий, в первую очередь противоречия между главами субъектов и федеральным Центром. В условиях "опьянения" демократией, которую каждый понимал по-своему, к 1993 г. тема выборов и выборности стала одной из самых привлекательных.
24 октября 1991 г. был принят Закон РСФСР "О выборах главы администрации", в котором определялись условия и порядок подготовки и проведения выборов глав администраций. В краях, областях, автономной области, автономных округах, местной администрации в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах выборы осуществляются гражданами РСФСР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права тайным голосованием. В соответствии с принятым законом Верховный Совет РСФСР назначил проведение выборов глав администраций на 8 декабря 1991 г. Однако состоявшийся в ноябре 1991 г. V Съезд народных депутатов России своим постановлением отменил это решение. 5 марта 1992 г. был принят Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", установивший полномочия глав администраций и порядок их взаимодействия с краевыми и областными Советами.
В апреле 1993 г. в пяти административно-территориальных образованиях РФ (Красноярский край, Брянская, Липецкая, Орловская, Смоленская области) состоялись выборы глав администраций.
После роспуска Верховного Совета РФ и сентябрьско-октябрь-ских событий 1993 г. Указом Президента РФ от 22 октября 1993 г. N° 1723 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" было установлено, что главы администраций назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Этим же Указом было закреплено, что наименование главы исполнительной власти субъектов РФ устанавливается с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующим законодательным (представительным) органом субъекта РФ.
Первоначально выборы глав администраций планировалось провести в 1995 г. Однако, учитывая незавершенное формирование законодательной базы для проведения выборов и функционирования органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в ряде субъектов Российской Федерации, Президент РФ 17 сентября 1995 г. подписал Указ N° 951 "О выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления", согласно которому выборы назначенных Президентом РФ глав администраций субъектов РФ должны были быть проведены в декабре 1996 г. В порядке исключения были назначены и 17—24 декабря 1995 г. проведены выборы глав администраций Приморского края,
Белгородской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Тамбовской, Тверской, Томской и Ярославской областей.
Принятый 5 декабря 1995 г. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" законодательно закрепил обязательное проведение выборов глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ не позднее декабря 1996 г. С января 1996 г. по март 1997 г. выборы глав исполнительной власти были проведены в 56 субъектах Российской Федерации: в 8 республиках, 4 краях, 32 областях, 10 автономных округах, Еврейской автономной области и 2 городах федерального значения. А в 1998 г. уже все главы администраций субъектов РФ были избраны3.
В 1994—1995 гг. в ряде субъектов РФ были приняты уставы, в которых по-новому определены порядок организации государственной власти и соответственно место и роль главы администрации в каждом субъекте Российской Федерации. Практически все принятые уставы в той части, которая касается формулирования положений и норм, относящихся к статусу, полномочиям и прерогативам главы исполнительной власти региона, так или иначе имеют одинаковую структуру.
Раздел, касающийся статуса исполнительной власти, является в уставах основным и имеет небольшое количество трактовок. При всем значении общефедеральных нормативных актов, определяющих основы функционирования института главы администрации субъекта РФ, интересны нюансы, содержащиеся в уставах регионов и отражающие существующий баланс сил, сложившихся под влиянием прежде всего факторов политического порядка. Так, в ряде регионов полномочия органов исполнительной власти, фиксируемые в уставе, определяются политическим весом и влиятельностью действующего главы администрации и его окружения, популярностью, оказываемой ему политической поддержкой, отношениями с политическими группировками, контролирующими местный орган правительственной власти.
В заключительных положениях уставов, как правило, содержалась норма о досрочном прекращении полномочий исполнительных органов субъекта Федерации. Но она была прописана таким образом, что реально отрешить от должности руководителя субъекта стало практически невозможно.
Обладая подобным статусом, избранные губернаторы предпринимают усилия по сохранению своего положения и активно используют административный ресурс для обеспечения поддержки населения и победы на следующих выборах. Свое статусное положение главы администраций закрепили путем получения мандата поддержки от из-
3 Там же. С. 46-47.
бирателей. Параллельно в регионах шел активный законотворческий процесс, за которым не поспевал федеральный Центр. В некоторых субъектах Федерации появляются сепаратистские настроения и желание выстроить свою собственную, автономную от Центра, политику и экономику. Растет уровень коррупции в региональной власти. У Центра нет надежных механизмов влияния на избранных губернаторов и отстранения от должности "несправившихся" и "проворовавшихся". Губернаторы постепенно становятся реальными политическими лидерами в масштабах своих регионов, а некоторые из них имеют серьезный авторитет и за пределами страны (например, мэр Москвы Ю. Лужков).
Вопрос управляемости страной и реализации социальной политики заставил Президента России выйти с инициативой о новом порядке избрания губернаторов, которую он озвучил 13 сентября 2004 г. 3 декабря Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"». Изменения были также внесены в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". 8 декабря закон был одобрен Советом Федерации, 11 декабря его подписал Президент России, и закон вступил в силу.
С этого времени осуществляется новый порядок избрания губернаторов: по представлению Президента РФ представительный орган власти принимает решение о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ кандидата, предложенного президентом.
27 декабря 2004 г. вступил в силу Указ Президента РФ "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации", согласно которому предложения по кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта РФ выносятся на рассмотрение руководителю Администрации Президента РФ полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе. При внесении предложений по кандидатурам учитываются их авторитет и деловая репутация, опыт публичной (государственной и общественной) деятельности, а также результаты предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта РФ.
Таким образом, начался принципиально новый этап в развитии политической системы в России, достойный осмысления и научного анализа. Вопросов, которые могут быть исследованы в этой связи, достаточно много. Одним из них, с нашей точки зрения, является вопрос об оценке политического статуса губернатора. Если при выборности губернаторов путем всенародного голосования они могли
6 ВМУ, политические науки, № 1
81
претендовать на статус политического лидера региона, то после реализации нового порядка они становятся скорее "управляющими", "менеджерами". Для обоснования этого тезиса обратимся к некоторым теоретическим аспектам основных концепций политического лидерства, которые позволят нам оценить положение губернаторов.
Основные составляющие понятия "политическое лидерство"
Один из современных вариантов интерпретаций политического лидерства был предложен Ж. Блонделем: «По сути и по форме это есть феномен власти. Лидерство — это власть, потому что оно состоит в способности одного лица (или нескольких лиц), находящегося "на вершине", заставлять других делать то позитивное или негативное, что они не делали бы или в конечном счете могли бы не делать вообще. Но, разумеется, лидерством является не всякий род власти. Лидерством является власть, осуществляемая "сверху вниз"»4. Блондель исходит из того, что отношения власти всегда есть отношения неравенства. Но отношения власти, осуществляемые в контексте лидерства, отличаются особым неравенством, поскольку лидеры способны заставить всех членов своей группы делать то, что те не стали бы делать при других обстоятельствах. Данная способность долговременна, может осуществляться продолжительное время.
Итак, опираясь на концепцию Блонделя, определим политическое лидерство (в нашем случае — региональное политическое лидерство) как власть, осуществляемую главой администрации или региона, с тем, чтобы побудить избирателей к действиям. Это определение политического лидерства, безусловно, не единственное. Однако оно представляется нам эвристичным при анализе лидерства в макросоци-альных группах как интервенции властных отношений в коммуникативную деятельность больших социальных общностей.
"Можем ли мы отличить лидеров от простых обладателей власти?"5, — спрашивает М. Берне во введении к своей книге "Лидерство". Иными словами, является ли статус самодостаточным для того, чтобы в полной мере реализовать политическое лидерство? Подобный вопрос задавали себе многие исследователи проблемы лидерства.
Р. Линтон, например, так определяет формальное обладание определенным статусом в любой иерархии: "Статус, в отличие от обладающей им личности, представляет собой просто-напросто совокупность прав и обязанностей... Роль представляет собой динамический аспект статуса. Личность социально наделяется статусом и обладает им по отношению к другим статусам. Осуществляя права и выполняя обязанности, составляющие ее статус, личность играет определенную роль"6.
4 Blondel J. Political Leadership: Towards a General Analysis. L., 1987. P. 2—3.
5 Burns J.M. Leadership. N.Y., 1978. P. 2.
6 Linton R. The Study of Man. N.Y., 1936. P. 25.
Связь между лидерством как способом поведения (исполнение роли) и лидерством как "вершинным" положением (обладание статусом) порождает два рода проблем. Во-первых, реальное лидерство должно быть отделено от формального занятия должности.
Формальное положение должно быть отделено от реальной власти. Как писал Макиавелли, завоевание или захват власти в первую очередь приводят к овладению формальным положением, но значительно сложнее власть удержать, чем завоевать, а для этого уже требуется нечто большее, чем обладание статусом. На практике формальное положение и реальная власть почти всегда оказывают влияние друг на друга. В этом случае лидерство частично является продуктом занимаемой должности. В теории лидерство, сопряженное с занятием должности, принято называть "позиционным", а лидерство, характеризующееся реальной властью — "поведенческим".
Второй тип проблем связан с тем, что достаточно легко выявить позиционного лидера, но определение поведенческого лидера сопряжено с большими трудностями. Однако в обоих случаях лидерство представляется связанным с властью: лидер (в поведенческом смысле) есть человек, который способен изменить ход событий.
Различия понятий "лидерство" и "руководство"
Современные концепции лидерства имеют одну общую черту: они признают факт влияния одного или нескольких индивидов на большинство людей. Но что значит "влиять"? Выражая мнение многих современных исследователей, Дж. Майнер, например, под влиянием понимает любое поведение одного индивида, которое вносит изменения в поведение, ощущения и т.п. другого или других индивидов7.
Очевидно, что понятие "лидерство" не исчерпывается интерпретируемым подобным образом понятием "влияние". Ибо этот процесс подразумевает общую направленность действий и означает, что все его участники имеют общие или совместимые цели. По определению С. Джибба, Дж. Джулиана и Е. Холландера, "влияние лидера предполагает его положительное содействие в достижении совместных целей"8.
Таким образом, все акты лидерства (под "актом лидерства" мы понимаем единичное действие, поступок лидера) предполагают межличностное взаимодействие и, следовательно, лидерство можно определить как одну из форм межличностного взаимодействия для решения общих задач.
1 Miner J. The Management Process. N.Y., 1973.
8 Uht. no: Sills D. International Encyclopaedia of Social Sciences. Vol. Leadership. N.Y., 1968. P. 91.
В структуру акта лидерства входят четыре основных элемента, которые, взаимодействуя друг с другом, постоянно меняются.
Во-первых, личность лидера с определенными личностными чертами, присущими только ему способностями и возможностями, относящимися к целевым навыкам.
Во-вторых, последователи, которые также имеют соответствующие способности, личностные характеристики и возможности для реализации целей.
В-третьих, ситуация, внутри которой происходит процесс взаимодействия.
В-четвертых, задача, которую взаимодействующие индивиды пытаются решить.
Таким образом, лидерство осуществляется только внутри группы, и лидером является индивид, занимающий в ней определенную позицию и выполняющий свою роль для достижения целей группы.
При анализе проблемы лидерства очень важен вопрос об источнике влияния и власти лидера. Представим себе ситуацию, когда вышестоящая организация назначает какого-либо человека главой одного из своих подразделений. В данном случае человек берет в свои руки власть и, бесспорно, будет оказывать влияние на всех членов группы. Но эта власть, ее причины, природа и отношения между носителем и неносителями власти будут резко отличаться от подобных же, но имеющих место в добровольном союзе или объединении.
Главенство (руководство) и лидерство различаются по многим показателям, но наиболее ярко это различие проявляется в отношении руководимых к власти и человеку, ее воплощающему. По мнению М. Шерифа, статус лидера не навязывается извне, а определяется самой группой. Роль лидера предоставляется человеку его коллегами добровольно, и они становятся последователями своего лидера. Власть начальника "приходит" в группу извне, и поэтому ведомые в данном случае не могут быть названы "последователями" в полном смысле этого слова. В подобных случаях члены группы часто принимают власть главы, боясь наказания за неповиновение от вышестоящей структуры, насадившей эту власть, а не потому, что хотят разделить с ним радость достижения общей цели.
Как справедливо замечает Шериф, "лидер не защищен от санкций против себя со стороны группы, если его поведение не соответствует принятым здесь морально-этическим нормам. Глава же зависит от подобных санкций не со стороны группы, а со стороны той организации, которая поручила ему руководство этой группой"9. Таким образом, если лидер для сохранения своей позиции должен быть чутким к нуждам и запросам группы или избирателей, то глава или руководитель может ими пренебречь.
9 Uht. no: Cattel R. New Concepts for Leadership in Terms of Group syntality // Human Relations. 1951. N 4. P. 161-184.
Выделяя различия между понятиями "руководство" и "лидерство", стоит отметить, что первое неразрывно связано с организацией и теми процессами, которые в ней происходят, второе же может осуществляться и вне организации. Функция управления (менеджмента) принадлежит официальному начальству, а сами управляющие обеспечивают выполнение заданий остальными работниками потому, что это положено им делать по должности. Соответственно сослуживцы следуют за менеджером в силу формальных причин. За лидером же последователи часто идут в силу субъективных, неформальных причин (личное обаяние, например). Р. Стюард сформулировал подобную разницу следующим образом: "У менеджеров есть подчиненные. А у лидеров — сторонники, люди, признающие целеустремленность лидера, находящие ее привлекательной. Лидер — это тот, кто превращает сослуживцев (независимо от того, подчиненные они или нет) в людей, сотрудничающих с ним по убеждению. Лидеры могут прививать остальным сознание важности выполняемого дела и тем самым — любовь к деятельности"10.
А. Файли, Р. Хаус и С. Керр, устанавливая различие между управлением и лидерством, отмечают: "Управление можно определить как умственный и физический процесс, который приводит к тому, что подчиненные выполняют предписываемые им официальные поручения и решают определенные задачи. Лидерство же, наоборот, является процессом, с помощью которого одно лицо оказывает влияние на членов группы"11.
Управляющий, руководитель, администратор становятся во главе организации в результате намеренного действия формальной организации — делегирования полномочий. Лидером же можно стать либо по воле организации, либо вопреки ей. При этом члены организации, как правило, всегда знают, куда их ведут. Другими словами, действия лидеров не ограничиваются рамками каких-либо полномочий и структур.
Вопросы организационного лидерства исследуются многими западными авторами. Одну из работ следует отметить особо — это книга К. Ходжкинсона "Философия лидерства". Автор определяет понятия "администрирование" и "лидерство" друг через друга. По его мнению, администрирование — это лидерство, а лидерство — это администрирование. Хорошее лидерство — это хорошее администрирование, а плохое руководство — это одновременно и плохое лидерство. Из этого следует ведущий принцип: лидерство распространяется по вертикали — от вершины до основания организационной иерархии, охватывая все ее уровни.
10 Steward R. Leading in NHS: A Practical Giude. L., 1989. P. 4.
11 Filley A., House R., Kerr C. Managerial Process and Organizational Behavior. Glenview, 1976. P. 221.
Ходжкинсон определяет "администрирование (управление) как философию в действии", а лидерство понимается им "как реализация политики, ценностей, философии через коллективное организационное действие"12.
Анализируя статус российских губернаторов на протяжении последних лет в рамках теории политического лидерства, можно сделать вывод о том, что губернаторы всегда были и остаются и лидерами, и руководителями. В условиях выборности лидерская составляющая доминирует, при этом в зависимости от личных качеств они являются в большей или меньшей степени лидерами статусными или поведенческими. Никто не сомневается в поведенческих лидерских качествах Ю.Лужкова, Э.Росселя, М.Шаймиева. В то же время, несмотря на выборность, ряд руководителей регионов в меньшей степени обладали лидерскими, "харизматическими" качествами. Но благодаря приобретенному статусу, лидерской позиции, используя ее для удержания власти, они способны были мобилизовать избирателей на свою поддержку. Здесь в силу вступают политические технологии, но эта тема — предмет отдельного исследования.
При новой схеме назначения губернаторов происходит делегирование полномочий в результате намеренных действий президентской власти. Сегодня в условиях продолжающихся реформ федеральная власть нуждается в механизмах реального управления и влияния. При этом ответственность президента, предлагающего кандидатуру губернатора для избрания законодательным органом власти региона, неизмеримо возрастает.
Опыт первых произведенных "назначений" позволяет сделать некоторые выводы. Практика наделения законодательных (представительных) органов субъектов РФ правом избрания высшего должностного лица (руководителя исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ получила широкое применение в Центральном федеральном округе.
За 2005^2006 гг. в 11 субъектах ЦФО законодательные (представительные) органы по представлению Президента РФ избрали главами администраций (губернаторами): Н. Виноградова (Владимирская область), А. Михайлова (Курская область), В. Дудку (Тульская область), В. Шершунова (Костромская область), Е. Строева (Орловская область), О. Королева (Липецкая область), В. Маслова (Смоленская область), О. Бетина (Тамбовская область), А. Артамонова (Калужская область), М. Меня (Ивановская область), А. Лисицына (Ярославская область). Из них 9 подтвердили свои полномочия, а в Костромской и Смоленской областях избраны новые губернаторы.
Каждый случай имеет свои особенности. Так, несмотря на то что Виноградов уже два срока руководит Владимирской областью, у которой нет особых достижений ни в экономической, ни в социальной
12 Hodgkinson С. Philosophy of Leadership. Oxford, 1983. P. 196.
сфере, президент счел возможным рекомендовать именно эту кандидатуру для наделения ее полномочиями региональным законодательным органом. Оснований для такого решения могло быть несколько. Во-первых, Виноградов обладает качествами политического лидера. За время своего губернаторства он смог заручиться серьезной поддержкой избирателей, о чем свидетельствовали опросы общественного мнения, проведенные в регионе. Его ближайшие возможные конкуренты, согласно этим опросам, отставали от него на порядок. Во-вторых, поскольку в государстве важна стабильность, то на проверенного временем и опытного лидера полагаться надежнее. (С этой точки зрения показателен пример с губернатором Орловской области Строевым.). В-третьих, президент имеет реальную возможность в любое время использовать инструмент отстранения Виноградова от должности при появлении нового достойного кандидата. Так как решение о введении нового порядка выборов губернаторов было принято в сжатые сроки, власть не была готова предложить для каждого субъекта новую подготовленную кандидатуру. Для этого требуются время и целенаправленная кадровая политика.
Подобная проблема существовала и в Тульской области, где было принято решение о замене действующего губернатора В.А. Стародубцева, которому в то время уже исполнилось 73 года. В крупной промышленности, социальной сфере, в ЖКХ области нарастали проблемы. Было очевидно, что за 2 срока губернаторства Стародубцев исчерпал имеющиеся у него возможности. Опросы общественного мнения отражали рост недоверия со стороны населения. (Так, один из опросов показал, что разность положительно и отрицательно оценивающих его деятельность в качестве губернатора равна 60, т.е. его "антирейтинг" составляет 60 пунктов — это "рекорд" в Центральном федеральном округе.)
Но найти кандидатуру на замену, которую президент мог бы внести на утверждение областной Думы, оказалось делом непростым. Неготовность действующего губернатора сдавать свои позиции, неспособность критично оценить ситуацию в области и подготовить резерв кадров привели к тому, что многие из потенциально претендующих на эту позицию статусных фигур региона оказались невостребованными. В итоге президент остановил свой выбор на малоизвестной кандидатуре главного инженера одного из ведущих предприятий области В.Д. Дудке. В формате всенародного голосования Дудка вряд ли одержал бы победу, но в Думе он получил вполне убедительную поддержку. Теперь ему предстоит реализовать предоставленные возможности, и, может быть, он станет лидером, способным существенно повлиять на развитие региона.
Что касается Курской и Орловской областей, то здесь ситуация схожа с Владимирской: стабильность и надежность превыше всего.
По всей видимости, в дальнейшем подавляющее большинство действующих губернаторов получат поддержку президента за исклю-
чением тех случаев, где давно назрел вопрос замены губернатора, но существующая система выборов не позволяла его решить из-за активного использования региональной властью административного ресурса, направленного в том числе на недопущение "вырастания" рядом с собой реального конкурента, а эти возможности всегда были в распоряжении губернаторов.
Главный вывод, который можно из этого сделать, состоит в том, что введение нового порядка наделения полномочий губернаторов через представительные органы власти предоставляет Центру возможность решать вопрос не столько о назначении новых, сколько об отстранении от должности губернаторов, к деятельности которых имеются серьезные претензии.
Кроме того, в России вопрос управляемости и "вертикали власти" всегда стоял на повестке дня. Введение нового механизма дает возможность федеральной власти реально выстроить эту вертикаль, но в то же время накладывает на нее дополнительную ответственность за принимаемые решения.
Итак, позиции глав администраций или губернаторов в нашей стране в течение довольно короткого времени претерпевали серьезные изменения. Причем, как в сторону их усиления с точки зрения политического лидерства, так и в сторону ослабления. Обе тенденции обусловлены действиями и влиянием общенационального политического лидерства: сначала Президента Б. Ельцина, а затем Президента В. Путина. Изменение политической ситуации в стране потребовало принятия соответствующих политических решений, которые и повлияли на изменение места и роли региональных лидеров. Несмотря на изменение источников делегирования им властных полномочий, они все равно остаются лидерами, поскольку активно влияют на жизнь своего региона.
