CC BY
245
УДК 330.332
РЕГИОНАЛЬНАЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ: НОВЫЕ ИМПЕРАТИВЫ И ВОЗМОЖНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ
© Вера Ивановна Меньщикова
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Россия, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры политической экономии и мирового глобального хозяйства, начальник отдела организации работы ученых советов университета, e-mail: [email protected]
В статье проанализированы тенденции трансформации региональной социально-экономической политики России; рассмотрены в эволюционном аспекте взаимодополняющие подсистемы региональной политики; представлены новые императивы и основные препятствия в осуществлении рациональной социально-экономической политики в регионах. Основное внимание сосредоточено на сравнении политик выравнивания уровня развития регионов и поляризованного развития и обосновании возможных последствий их дальнейшей реализации.
Ключевые слова: региональная социально-экономическая политика; региональные неравенства; опорные регионы; «полюса» и «точки» роста; политика «поляризованного развития».
Во второй половине 1990-х гг. оформилась тенденция к трансформации региональной социально-экономической политики. Ранее она представляла собой комплекс мер по достижению оптимального состояния региональных социально-экономических образований, ориентированный на систему централизованно задаваемых приоритетов межрегионального распределения на множестве национальных экономических и финансовых ресурсов. В 1990-е гг. все в большей степени начали проявляться элементы механизма создания условий для эффективного использования абсолютных и сравнительных преимуществ отдельных регионов, что, в принципе, должно обеспечить оптимальное распределение общественных ресурсов в целом. Государственная региональная политика как средство воздействия на экономическую динамику и даже на динамику доходов и их сравнительный уровень в регионах в современных условиях, однако, достаточно ограничена [1].
Наибольшее значение имело в начале реформы исходное состояние региональной экономики, а по ходу реформы - способность региональных администраций создавать и поддерживать институциональные условия для конструирования и усиления преимуществ в области делового климата в том или ином регионе. Собственно государственная финансовая политика направлена на выравнивание доходов между регионами, но и эту задачу полностью выполнить не может (не
только из-за слабости бюджета, но и в связи с теоретической невозможностью достичь состояния абсолютного равенства при различиях в экономической динамике).
Это позволяет сделать два вывода. Во-первых, социально-экономическая политика в региональном аспекте должна быть в значительной мере политикой самих региональных властей и стержнем этой политики должна являться деятельность, направленная на институциональное обеспечение преимуществ каждого конкретного региона в сфере предпринимательского климата (включая инвестиционный климат). В динамике это будет означать быстрое улучшение предпринимательского климата в стране в целом, что в некоторой перспективе приведет к сосредоточению региональной политики действительно в сфере государственных финансовых трансфертов.
Во-вторых, роль федерального центра должна заключаться в создании таких общефедеральных институциональных условий, которые бы не исключали, а, напротив, способствовали эффективному развитию региональной инициативы в области институционального строительства, а также в эффективном использовании финансовых трансфертов для подавления наиболее острых выбросов дифференциации доходов и коммунальных удорожаний по отдельным регионам (транспортные тарифы, энергетические тарифы, сельскохозяйственные дотации и др.).
Подобная структура региональной социально-экономической политики по существу свидетельствует о начале нового цикла регионального развития и, соответственно, региональной политики. Нынешний период является своеобразным логическим результатом разрыва порочного круга «отрасль - территория», в котором вращались управленческие новации эпохи централизованного планирования на этапе трансформации плановой экономики в рыночную. Вероятно, именно региональная политика может реализовать принцип «двухсекторного развития», который оказался не по плечу национальной макроэкономической политике.
Опасения начала 1990-х гг. относительно краха региональной экономической политики, что, конечно, имело бы гибельные последствия для экономического регулирования и поддержания стабильности социальной системы вообще, сменились к концу 1990-х гг. другими опасениями. Обвинения со стороны регионов в адрес федерального центра относительно забвения региональной политики сменились обвинениями со стороны федерального центра в адрес регионов относительно узурпации государственной экономической политики на уровне регионов. Эти последовательные опасения и обвинения, равно как и тревога федерального центра в середине 1990-х гг. по поводу политического сепаратизма регионов, отражали замешательство, которым сопровождалась трансформация региональной политики эпохи командной экономики в новую региональную экономическую политику [2]. Она основана на содержательном взаимодействии инструментов и механизмов корректировки экономических систем национального и регионального уровней соответственно федеральными и региональными органами государственной власти и управления.
К концу ХХ в. в России государственное регулирование территориального развития осуществлялось на стремительно уменьшающейся бюджетно-налогово-экономи-
ческой базе, а потребность в государственной (федеральной и окружной) поддержке регионов возрастала во все больших размерах. В 1996 г., по данным Всероссийского центра изучения уровня жизни, уровень бедности охватил в России около одной трети населения, а по отдельным регионам - 40-
50 % (Восточно-Сибирский, Дальневосточный экономические районы). Здесь не могло помочь никакое традиционное «бюджетное выравнивание», и государство оказывало «помощь регионам» через уже рассмотренную поддержку отдельных предприятий, расположенных в тех или иных регионах.
В этот период в стране фактически отсутствовала региональная политика, а применялась практика принятия многочисленных федеральных решений по комплексной поддержке социально-экономического развития отдельных субъектов Российской Федерации, которая себя не оправдала. Безуспешной оказалась попытка привлечь внешних и частных инвесторов для решения социально-экономических проблем депрессивных регионов.
Вместе с тем постепенно стала признаваться необходимость разработки в России обоснованной политики государственного отраслевого ориентирования. Сделана попытка кардинального обновления методических подходов к регулированию экономики, согласно которому сначала определяются народнохозяйственные приоритеты, а уже в соответствии с ними формируются необходимые региональные программы. На федеральном уровне проведено совершенствование механизма управления программами, проведено их укрупнение и сокращено количество.
В настоящее время практически все авторы рассматривают региональную политику как систему мер, состоящую из двух взаимодополняющих подсистем: федеральной системы территориально-регионального управления и региональной - на уровне субъекта федерации.
Федеральная государственная региональная политика в основном направлена на предотвращение или сглаживание резких территориальных диспропорций. В этом контексте применяется селективная поддержка отдельных регионов, прямое и косвенное регулирование. Характер управляющих воздействий носит весьма разноплановый характер. Обычно он объединяет множество целенаправленных действий правового, социального, политического, финансового, экономического и иного характера, предназначенных для активизации ресурсного потенциала и инициирования условий для ак-
тивизации потенциальных точек роста территорий, которые по объективным причинам временно не могут существовать в режиме саморазвития [3]. Кроме того, государственное региональное регулирование осуществляется в форме региональных целевых программ, передачи собственности во владение на региональный или местный уровень, индивидуальных решений, федерального содействия обеспечению занятости и миграций, коммерческих кредитов под федеральные гарантии, отраслевой поддержки региональных промышленных комплексов, установления особых организационно-правовых режимов.
Подсистема государственного управления территориальным развитием на уровне субъекта Федерации строится как индивидуальная программа мер, действий, ресурсов и отличается от федеральной детализацией и конкретикой стратегий. Примером таких программ могут служить различные подходы территориального управления, применяемые в различных регионах России.
В Российской Федерации разработка и реализация социально-экономической политики включает федеральные, региональные и муниципальные программы и осуществляется с применением двух основных подходов:
1) региональные программы социальноэкономического развития включаются в качестве составного элемента программ социально-экономического развития более высокого уровня - макрорегионов (федеральных округов) или общегосударственных программ. При таком подходе, как правило, применяется долевая форма финансирования программ;
2) регион самостоятельно осуществляет программы по приоритетным направлениям своего социально-экономического развития. При этом финансирование программ и проектов производится из средств бюджета самого региона.
При осуществлении программ социально-экономического развития в России учитываются особенности регионов. Так, в каждой природно-экономической зоне страны в сельском хозяйстве формируются бригадные, отделенческие, цеховые и комбинированные организационные структуры и структуры управления, которые влияют на эффективность их деятельности. Их разнообразие обусловлено объективными и субъективными
причинами (силой привычки, необходимостью трудоустройства работников и т. д.). Например, в нечерноземной зоне России для большинства хозяйств характерна бригадная структура управления, обусловленная, прежде всего, их меньшими (по сравнению с прежними колхозами и совхозами) размерами. В хозяйствах бригадная структура управления преобладает в Вологодской, Новгородской, Костромской, Ленинградской, Калужской областях и Карелии. Отделенческая и комбинированные структуры управления распространены в хозяйствах Архангельской, Брянской, Кировской, Свердловской и других областей. Наибольшее количество хозяйств с цеховой структурой управления расположено в Ленинградской, Московской и Орловской областях. Для многих хозяйств южных районов России и Сибири характерна отделенческая структура управления. Она оправдывает себя в хозяйствах, отличающихся сравнительно большой территорией, многочисленностью населенных пунктов, небольшими размерами бригад, отсутствием надежных средств связи, неудовлетворительным состоянием дорожной сети. В таких условиях довольно сложно эффективно использовать технику; ее целесообразно закрепить не за мелкими бригадами, а за отделением. В регионах особое место занимают вопросы государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, содействия развитию кооперации и формированию рыночной инфраструктуры, внедрения новых технологий и техники. Наряду с государственно-распорядительными и контрольными функциями развиваются информационно-консультационные и информационно-аналитические направления деятельности, ориентированные на рыночные потребности производителей и потребителей продукции сельского хозяйства. Для реализации этих и других направлений в регионах создают информационно-консультационные
центры, службы мониторинга, группы реформирования и реорганизации несостоятельных хозяйств, развития агропромышленного предпринимательства.
Вместе с тем в своих основных направлениях государственная и региональная социально-экономическая политика еще не претерпела существенных изменений и не создает необходимых предпосылок для каче-
ственного социально-экономического прогресса. Импульс роста производства в наукоемких отраслях не получает должной поддержки со стороны государственной экономической политики, наталкиваясь на ограничения по линиям конечного спроса и денежного предложения, не имеет должной инвестиционной и инновационной подпитки. Основные направления проводимой макроэкономической политики затрудняют оживление производства в регионах, сохраняя их в депрессивном состоянии.
Следует также отметить, что возможности национальных проектов неоднозначно воспринимаются специалистами, которые отмечают, что проекты не решают многих запущенных проблем экономики, в числе которых [4]:
- ориентация проектов по функциям, а не по регионам и округам;
- недостаточная системность социально-экономической политики государства на региональном уровне;
- низкий уровень научной обоснованности программ социально-экономической политики регионов;
- проведение в бюджетной политике курса на поддержание значительного профицита, что сокращает совокупный спрос и тем самым провоцирует депрессию вместо необходимого стимулирования конечного спроса путем расширения государственных инвестиций и увеличения государственных заказов;
- несовершенство работы кредитных организаций, большинство заемщиков не имеет возможности обеспечить кредиты имущественным залогом;
- износ основных фондов в производстве составляет почти 50 %, доля убыточных предприятий превышает 40 %, высокая задолженность предприятий перед бюджетом, а уровень зарплат в различных отраслях и видах деятельности значительно различается;
- вместо необходимой поддержки прогрессивных технологических сдвигов, развития науки и образования продолжается фактический отказ от активной государственной позиции по стимулированию научно-технического прогресса и инновационной активности; продолжается сокращение всех расходов на воспроизводство человеческого капитала.
Исходя из вышерассмотренного, можно сделать следующий вывод: в России осуществление рациональной социально-
экономической политики в регионах затруднено в силу следующих обстоятельств:
1) недостаточного развития рыночных отношений;
2) крайне нерациональной структуры экономики страны, большого количества депрессивных регионов;
3) слабого развития в регионах видов деятельности, ориентированных на потребительский рынок;
4) существенного отставания от современного технического уровня экономики в большинстве регионов, что требует значительных инвестиций для технологического перевооружения производства;
5) сохранения административных методов управления, ведущих к значительной роли в социально-экономической политике лоббирующих интересов в ущерб обоснованным экономическим и социальным задачам.
Стабилизация бюджетной системы страны и экономический рост в начале XXI в. дал государству необходимые ресурсы для реализации политики выравнивания социальноэкономического развития регионов. Сегодня можно констатировать, что административные и институциональные механизмы государственного управления региональным развитием во многом утратили свою эффективность, в контексте использованных инструментов достигнут предел эффективности политики выравнивания.
Для российского государства в сфере региональной политики возник целый ряд новых проблем.
1. Политика выравнивания социальноэкономического развития регионов, характерная для эпохи первичной индустриализации и рассчитанная на размещение в регионах основных фондов, предназначенных для выпуска типовой массовой продукции, а также предполагающая концентрацию рабочей силы, была заменена на политику выравнивания последствий открытия внутреннего рынка. Бюджетное выравнивание отстающих в адаптации к рыночным условиям регионов пока не привело к ожидаемым результатам. Регионы-лидеры стали терять мотивацию к развитию, а среди остальных территорий начали проявляться иждивенческие настроения.
2. Для управления региональным развитием в целом использовался ограниченный набор инструментов, сводившийся в основном к бюджетным трансфертам и федеральным целевым программам. Современные инструменты в систему государственного управления региональным развитием внедряются чрезвычайно медленно. Во-первых, проведение административной реформы и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, сосредоточилось в основном на федеральном уровне государственной власти. В силу этого трудно определить качество регионального управления, выделить показатели развития российских регионов, зафиксировать их связанность с действиями органов государственной власти. Во-вторых, отсутствует признанная типология регионов, позволяющая дифференцировать названные показатели для каждого типа территорий, а на основании этого определить по отношению к ним параметры государственной политики. В-третьих, отсутствуют механизмы согласования и синхронизации стратегий регионального развития субъектов Российской Федерации, стратегий развития муниципальных образований и федеральных отраслевых стратегий. В результате межрегиональная кооперация фактически отсутствует, бюджетные средства используются недостаточно эффективно. Федеральные целевые программы не решают этой задачи. В-четвертых, отсутствует утвержденная Генеральная схема пространственного развития Российской Федерации, в которой были бы обозначены федеральные приоритеты в отношении развития конкретных регионов страны, призванных обеспечить и поддержать решение общенациональных задач удвоения ВВП, сокращения уровня бедности и сохранения целостности страны, в отношении старопромышленных регионов, в отношении сырьевых зон. В-пятых, различные аспекты деятельности территориального планирования «разнесены» по различным ведомствам. Реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ) и в целом последствия реализации пакета реформ на территориальном уровне не скоординированы и не синхронизированы. В-шестых, утрачена культура планирования использования территории. Аналитическая модель новой пространственной организации страны не востребована
в правоприменительном и бюджетном процессе. Проектно-планировочная документация сохраняется в том виде, в каком она сложилась еще в советскую эпоху, но относительно эффективно может выполнять свою регулирующую функцию. В современных условиях разработанная в 1994 г. Генеральная схема расселения Российской Федерации не выполняет своей координирующей роли по отношению к действиям бизнеса и власти территорий.
3. Сложившаяся административно-территориальная форма регионализации России далеко не всегда является продуктивной. В ряде случаев старые административные границы сковывают развитие социально-экономических процессов в России, сдерживают экономический рост ее регионов, существенно понижают масштабность региональных стратегий развития. В частности, старые административные формы российских регионов оказались маловосприимчивы к идущему в мире процессу нового регионального строительства, облекаемого в соответствующие правовые формы. Так, в мире новые крупные регионы становятся более активными игроками на глобальном рынке: они способны продуцировать более масштабные проекты; их столицы претендуют на более высокий статус в мировой региональной иерархии; схемы развития транспортных путей, системы расселения становятся более простыми и понятными. Недаром Польша в преддверии вступления в Евросоюз осуществила укрупнение своих воеводств. Вместо 49 было создано 16 регионов (воеводств). Широкую известность получил опыт создания ассоциаций муниципалитетов в США и Японии (по поправкам 1994 г. к закону Японии «О местной автономии», было юридическое признание «коики рэнго» («ассоциаций обширных районов») со специальной системой управления, создаваемых для решения специфических задач силами нескольких префектур и/или городов). В Европе принята рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Мадридская конвенция от 21 мая 1980 г.). Сегодня в Европе эффективная форма приграничных сообществ представлена 136 еврорегионами и, в т. ч., в Центральной и Восточной Европе - 42. Укрупнение регионов как способ обеспечить их конку-
рентоспособность и минимизировать непроизводительные расходы, в полной мере использовать известный всем экономистам «эффект масштаба» является процессом, набирающим силу и обретающим все новые формы. В частности, после завершения строительства соединяющего датский Копенгаген и шведский Мальме моста через пролив Эресунн эти два города фактически образовали «единый муниципалитет». В настоящий момент по пути создания «единого муниципалитета» уже движутся эстонский Таллинн и финский Хельсинки. Следует учитывать: Европейский союз исходит из того, что в ХХ1 в. «Европа стран» станет «Европой регионов». Именно регионы будут обеспечивать глобальную конкурентоспособность. Тренд на их укрупнение является естественным.
Очевидно, что в сложившейся ситуации для российского государства особую актуальность приобретает вопрос о новой политике регионального развития: в чем ее суть, каковы механизмы реализации, какие проекты должны быть реализованы уже в ближайшее время?
С сожалением приходится признать, что в результате советской политики размещения производительных сил в стране не сформировалось практически ни одного конкурентоспособного регионального кластера.
На сегодняшний день в системе государственного управления фактически отсутствуют инструменты согласованного использования ключевых ресурсов территорий: финансовых, человеческих, природно-экологических, культурных. Различные аспекты деятельности территориального планирования «растащены» по различным ведомствам. Реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ) и в целом последствия реализации пакета реформ на территориальном уровне не скоординированы и не синхронизированы.
К концу 2003 г. в различных экспертных кругах сложилось понимание, что макроэкономическое регулирование необходимо дополнить политикой регионального развития, которое предполагает актуализацию производительных сил страны в условиях глобального рынка. Она требует определенной пространственной организации страны - сборки экономики не только из отраслей, технологий или компаний, но и из территорий.
Новая пространственная организация страны должна [5]:
- обеспечивать интеграцию в глобальный рынок, наиболее эффективную с точки зрения капитализации страны (повышения стоимости ее активов - территории и рабочей силы);
- способствовать ускоренному социально-экономическому развитию Российской Федерации, за счет правильного распределения производительных сил по территории, причем не только как поставщика сырья на мировые рынки, но и производителя высокотехнологичной продукции;
- обеспечивать связанность страны, открывающую доступ территорий и их населения к источникам социально-экономического роста;
- гарантировать удержание территории страны как «большого пространства».
В Российской Федерации должен быть сформирован новый опорный каркас пространственной организации, обеспечивающий достижение заявленных целей пространственного развития. Узлами опорного каркаса должны выступить крупные городские агломерации - инновационные и управленческие центры, концентрирующие в себе экономическую активность в стране и выступающие источником изменений.
Таких опорных регионов в РФ будет относительно немного. В настоящий момент в стране только один мегаполис мирового масштаба - Москва и один российского -Санкт-Петербург. Остальные миллионники -города с населением в интервале от полутора до миллиона человек. В Восточной Сибири и на Дальнем Востоке нет ни одного миллион-ника (при том что в Китае их около 100). Почти все крупнейшие города-миллионники за время между двумя последними переписями потеряли 2-5 % своего населения, а Санкт-Петербург - 7 %. Из 11 миллионников (по данным Росстата за 2009 г.) рост демонстрируют только Москва, Ростов-на-Дону и Волгоград. При этом сложившаяся структура экономики крупных российских городов не отвечает их функциям в современном глобальном мире. Доля промышленного производства в ВРП превышает 50 %, как, например, в Нижнем Новгороде. В то же время существует явный дефицит в оказании услуг по управлению экономикой и в сфере, обес-
печивающей современную среду городской жизни, - торговле, финансовых, информационных, юридических, инновационно-инжиниринговых и т. п. услугах. В силу этого в стране возникает дефицит центров управления и зоны т. н. «стратегического вакуума».
Опорные регионы будут узлами опорного каркаса пространственной организации страны и должны «собирать» российскую территорию как основные транспортные узлы, зоны интеграции Российской Федерации с глобальной экономикой, территории концентрации центров управления товарными, финансовыми, информационными и миграционными потоками (чтобы даже в условиях развертывания долгосрочного тренда депопуляции и обострения дефицита рабочей силы в 2006-2010 гг. в стране сохранились «точки роста»). Функции опорных регионов необходимо дифференцировать в зависимости от способа «сборки» территорий, производственной специализации последних и их внутренних кооперационных связей, типа связывающих их транспортно-коммуникационных инфраструктур, способа интеграции в глобальную экономику, а также спецификой этапа развития, который переживает российское общество и его хозяйственная система в настоящий момент.
Поступательное развитие экономики России и ее регионов, формирование прорывных стратегий и определение новых им-
перативов напрямую зависит от применяемых форм и методов управления как на уровне федерального центра, так и на уровне конкретных регионов.
Еще в 2005 г. Министерство регионального развития РФ представило документ под названием «Концепция стратегии социальноэкономического развития регионов Российской Федерации», в которой обосновало необходимость отказа от доминирующей до сих пор политики выравнивания, ориентированной на поддержку наименее развитых регионов в пользу теории «поляризованного развития» (табл. 1) [5]. Ее суть заключается в приоритетном развитии наиболее развитых и перспективных территорий, на базе которых будут создаваться региональные кластеры, способствующие вовлечению неразвитых регионов в процесс регионального развития.
В соответствие с Концепцией, в России создается иерархическая территориальная система в виде пирамиды, на вершине которой находятся несколько наиболее сильных и перспективных регионов (полюса роста, локомотивы роста), ниже - группа промышленно развитых регионов, осуществляющих ресурсную поддержку кластера, наконец, в самом низу пирамиды - группа наименее развитых регионов, тех самых, которые были основными получателями бюджетных средств в условиях «политики выравнивания».
Таблица 1
Сравнение политики выравнивания уровня развития регионов и политики поляризованного развития
Г осударственная политика Политика выравнивания уровня развития регионов Поляризованное развитие
Цель Освоение ресурсов территорий в рамках национального рынка Повышение капитализации регионов в геоэкономиче-ском масштабе
Основные параметры Выделение регионов на основе усредненного (сбалансированного в стране) социальноэкономического потенциала Создание «зон роста» - «опорных регионов», генерирующих инновационную волну
Административнотерриториальное деление Выделение географически сопряженных территорий, сохранение существующей федеративной структуры Укрупнение юрисдикции для выделения системы «опорных регионов» внутри страны, признание за ними другого статуса, чем у обычных административно-территориальных единиц, а также общий кооперативный бюджет данных регионов, кооперативные проекты, единое управление их системой
Экономическая база Индустриализация Новая экономика
Базовый механизм управления Администрирование Стратегические партнерства
Основанием признания того или иного региона «опорным» должна являться его стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны. Поскольку такая инициатива предполагает масштабное действие, постольку управление им в условиях отсутствия централизованного государственного управления требует создания стратегических партнерств власти и бизнеса. Пока такие партнерства не сформируются на территории, она не сможет выполнить функцию «опорного региона», даже располагая для этого отличными объективными предпосылками в виде наличия транспортного узла, крупной городской агломерации и пр.
Мы уверены, что образование «полюсов» и «точек роста» позволяет реализовать мультипликативные свойства социальноэкономического развития, придать импульсы ускоренной динамики отраслям и научно -техническим комплексам страны, а в городах и районах стимулировать интеграцию хозяйственных и социальных структур, сопряженное развитие научных исследований, производства и образования. Кроме того, государству и частным компаниям действительно выгоднее вкладывать финансовые средства в развитие передовых регионов, т. к. ожидаемый эффект для страны в целом будет более ощутимым. Также следует иметь в виду, что регионы-лидеры способны выполнить функцию локомотивов для отстающих территорий. Это уже нашло отражение в объединении некоторых регионов по принципу «силь-ный-слабый». А с другой стороны, эффективность политики поляризованного развития, т. е. ориентация на «пропульсивные» отрасли и предприятия, оказалась не слишком действенной. Это аргументируется следующим:
1) для создания и стимулирования «полюсов роста» и «точек роста» необходимы очень большие первоначальные государственные инвестиции;
2) как показал зарубежный опыт, создание «полюса роста» в виде технополиса или другой организационной структуры еще не означает обязательного экономического подъема в регионе;
3) приоритетная государственная поддержка «опорных» регионов приведет к переливу квалифицированных трудовых ресурсов и капитала из проблемных регионов в
благополучные, что в конечном счете еще более усилит асимметрию уровней социальноэкономического развития регионов России.
Последствия политики «поляризованного развития» в разрезе современной типологии регионов России, разработанной Министерством экономического развития РФ совместно с РА «Эксперт», представлены на рис. 1.
Предварительно регионы были объединены в две группы:
1) экономически малопривлекательные регионы - это регионы, где сконцентрировано большое количество высококвалифицированных трудовых ресурсов при ограниченных природных ископаемых, характеризующиеся низкой степенью инвестиционной активности. В эту группу входят регионы, которые проводят политику «мягкого вхождения в рынок», кризисные регионы со специализацией на легкой промышленности, машиностроении, в частности оборонном производстве, а также экономически слабо развитые аграрные и/или периферийные регионы, зависящие от федерального бюджета;
2) регионы «особых экономических интересов» - это регионы, часть которых является лидерами в экономическом развитии, т. н. «голубые фишки» инвестиционного рынка - регионы с диверсифицированной экономикой и растущим финансовым сектором, другая часть - это регионы с экономической изюминкой (нефть, газ, золото и прочие природные богатства).
Таким образом, получается некоторое противоречие: ожидаемый эффект от реализации политики «поляризованного развития» очень ощутим для страны в целом, а регионы, которые вошли в группу экономически малопривлекательных регионов (таких субъектов практически половина), теряют возможность приоритетного развития, а следовательно, не имеют ресурсов для дальнейшего повышения своего статуса.
Соревноваться с субъектами федерации из числа лидеров они могут лишь при наличии серьезного лоббистского потенциала. В противном случае региональным элитам необходимо начать осознавать свои регионы частью производственного кластера и разрабатывать стратегии наиболее эффективного использования своих ресурсов в этих совершенно новых для них рамках.
ПРИОРИТЕТНАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА
Экономически малопривлекательные регионы
Регионы «с неопределившимися перспективами» (Мурманская, Архангельская, Кировская, Ульяновская, Пензенская, Тамбовская, Рязанская, Владимировская, Ивановская, Костромская, Смоленская, Тверская, Псковская, Астраханская, Курская обл., Карелия, Удмуртия, Бурятия, Хакасия,
Сев. Осетия-Алания)
«Проблемные регионы»
(Брянская, Курганская, Амурская, Сахалинская обл., Марий Эл, Коми, Алтай, Забайкальский край, Ненецкий и Чукотский АО)
Регионы «особого внимания»
(Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Дагестан, Ингушения, Чечня, Калмыкия, Тыва, Камчатский край, Магаданская обл.)
Потоки
капитала
Потоки
квалифици-
рованных
кадров
^ Регионы «особых экономических ^ интересов»
Регионы «локомотивы»
(г. Москва, С-Петербург, Московская и Свердловская обл., Ханты-Мансийский АО)
«Опорные» регионы
(Татарстан, Башкортостан, Нижегородская, Самарская, Челябинская, Кемеровская, Ростовская обл., Пермский, Красноярский и Краснодарский края)
Регионы «полюса роста»
(Ленинградская, Белгородская, Воронежская, Волгоградская, Саратовская, Оренбургская, Омская, Новосибирская обл., Алтайский, Приморский, Хабаровский, Ставропольский края, Якутия)
Регионы «точки роста»
(Новгородская, Вологодская, Ярославская, Калужская, Липецкая, Тюменская, Томская, Калининградская обл., Мордовия, Чувашия)
ПОСЛЕДСТВИЯ ПРИОРИТЕТНОЙ ПОДДЕРЖКИ ГОСУДАРСТВА
нарастающие потери человеческого и производственного капитала периферийных регионов; ограничение внутреннего рынка межрегиональным обменом между регионами «локомотивами роста»
и опорными регионами; углубление воспроизводственных диспропорций; усиление асимметрии уровней социально-экономического развития регионов
Рис. 1. Последствия применения политики «поляризованного развития»
Следовательно, для выбора инструментов региональной социально-экономической политики на федеральном уровне в контексте совершенствования политики «поляризованного развития» как основной концепции государственного регулирования территориального развития необходимо применять дифференцированный подход, который предполагает формирование и реализацию региональной социально-экономической политики в соответствии с конкретным типом региона.
Так или иначе, стране необходима новая государственная региональная политика -политика пространственного развития, адекватная существующей социально-экономической и политической ситуации не только в стране, но и в глобализующемся мире. Россия позже других индустриально-развитых стран вступила в эпоху т. н. «региональной революции», когда происходит смена парадигмы развития территорий и населенных пунктов. Особенность момента заключается в том, что границы рынков постепенно раздвигаются и больше не совпадают с пределами государства и национальной экономики. Национальный хозяйственный комплекс утрачивает свою самодостаточность и внутреннюю сбалансированность как совокупность взаимодополняющих отраслей и производств [6].
В силу этого старые экономические регионы России, ее поселения, обретают новую конфигурацию в пространстве глобальных потоков финансов, товаров, рабочей силы, технологий и информации. С этого момента статус российских территорий в данной системе глобальных обменов определяется их способностью задавать параметры экономических обменов, «гео»-экономическим влиянием.
Возникают новые требования к системам управления региональным развитием. Стратегии регионального развития, разрабатываемые как на уровне регионов, так и на уровне федерального центра, должны стать стратегиями позиционирования в открытых рынках, а не набором внутрирегиональных мероприятий. В программах социальноэкономического развития регионов должен быть введен в качестве обязательного раздел, посвященный оценке уровня и качества пространственного развития данного региона и
его положения в пределах федерального округа, страны в целом и для всех приграничных субъектов федерации - в мировом мак-рорегиональном контексте.
В современных условиях конкуренцию регионов за активы выигрывает не тот, кто производит товары, а тот, кто управляет их потоками, кто привлекает финансы, права, технологии, наиболее квалифицированные кадры. В силу чего целью регионального развития становится увеличение капитализации региона - рост стоимости активов, находящихся на его территории и вовлекаемых в систему глобальных обменов. В условиях открытого рынка это ведет к концентрации мобильного капитала в наиболее капитализированном регионе, т. к. активы стекаются туда, где их стоимость максимальна. Например, перемещение специалиста из периферии в центр автоматически повышает стоимость его рабочей силы; целый ряд видов деятельности для своего осуществления требуют определенного уровня концентрации населения на территории, инфраструктуры целесообразно разворачивать в виде связанных пакетов и т. д.
Из этого, в частности, вытекает, что практики государственного управления региональным развитием должны выбираться и применяться в логике капитализации территориальных активов - земли, рабочей силы, культурных ценностей и т. п. В качестве основания подобной работы на федеральном уровне должна быть принята Генеральная схема пространственного развития и расселения РФ.
Необходимо перестроить систему государственной статистики таким образом, чтобы она в качестве важнейшего параметра фиксировала до настоящего момента неодо-оцениваемые характеристики регионального развития: объем и ценовые параметры оборота недвижимости; более детальная характеристика направленности миграционных потоков, включая оценку маятниковой миграции; объем перевозок не в целом по административным регионом, а по отдельным транспортным направлениям (магистралям, коридорам и т. п.); качество жизни и социального самочувствия населения.
Необходимо выстроить государственную оценку совокупного экономического веса региона не только через систему валовых и
стоимостных показателей работы его предприятий, но и через регистрацию существующих и складывающихся на его территории кластеров.
Необходимо выработать систему управления, обеспечивающую мобильность активов, такое их перемещение и трансформацию, которые способствовали бы в конечном итоге росту их капитализации. Современное государство должно пользоваться всем инструментарием «финансового управления» и механизмами регулирования - установления стандартов, общих норм, арбитража споров и пр. Возможно, что пора поставить вопрос о переходе к т. н. «конкурентному федерализму».
Нельзя не признать, что как политика перераспределения средств «в пользу бедных регионов», так и политика «поляризованного развития» в условиях рыночной экономики нарушает главный принцип функционирования рынка - принцип естественного объективного состояния рынка на условиях конкуренции. Региональная социально-экономическая политика по отношению к субъектам Российской Федерации должна быть направлена, прежде всего, на обеспечение их равных прав и ограничение возможностей каждого из субъектов односторонне воздействовать на отношения между государством и отдельной территорией. Фактически, речь идет о выработке новой модели отношений
между центром и субъектами Российской Федерации, а также между субъектами, в соответствии с которой государству следует стимулировать определенную состязательность между субъектами Федерации, но не допускать доминирующего положения отдельных субъектов.
1. Селиверстов В.Е. Современные тенденции региональной политики в России // Регион: экономика и социология. 1995. № 3. С. 24.
2. Артоболевский С.С. Региональная политика в развитых странах Европы: теоретические, методологические и прикладные аспекты: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 1992. С. 11.
3. Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России. Теоретические основы, задачи и методы реализации. М., 2000. С. 4749.
4. Лексин В., Швецов В. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения // Российский экономический журнал. 1993. № 9. С. 53.
5. иИЬ: www.economy.gov.ru
6. Лоскутов В.Г. Державная экономическая политика - императив выживаемости России как национального государства // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2010. Вып. 1 (81). С. 9.
Поступила в редакцию 20.08.2010 г.
UDC 330.332
REGIONAL, SOCIAL AND ECONOMIC POLICY IN RUSSIA: NEW IMPERATIVES AND POSSIBLE CONSEQUENCES
Vera Ivanovna Menshchikova, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russia, Candidate of Economics, Associate Professor, Associate Professor of Political Economy and World Global Economy Department, Head of Organization of Work of Academic Board of University Department, e-mail: [email protected]
In article transformation tendencies regional, social and economic policy of Russia are analyzed; complementary subsystems of a regional policy are considered in evolutionary aspect; new imperatives and the basic obstacles in realization of a rational social and economic policy in regions are presented. The basic attention is concentrated to comparison between the policies of alignment of development level of regions and the polarized development and a substantiation of possible consequences of their further realization.
Key words: regional, social and economic policy; regional inequalities; basic regions; “poles” and “points” of growth; policy of “polarized development”.
