CC BY-NC-ND
657
РЕГИОНАЛЬНАЯ КУЛЬТУРНАЯ ПОЛИТИКА: ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОБЯЗАННОСТИ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ В РЕГИОНАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Куштанина Е.В.*
Аннотация
Работа посвящена вопросам отражения в законодательстве субъектов Российской Федерации государственных обязанностей в сфере культуры, влекущих их финансовое обеспечение.
В основу положено исследование законодательной базы 85 субъектов Российской Федерации. Анализировались опубликованные на 1 февраля 2016 г. в открытом доступе документы с использованием данных: справочной правовой системы «КонсультантПлюс» (региональное законодательство) и официальных сайтов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В работе выделены и отдельно рассмотрены законодательно установленные обязанности субъектов Российской Федерации в сфере культуры: общие обязанности; обязанности в отношении отдельных секторов культуры (музейной, библиотечной, культурно-досуговой деятельности, исполнительских искусств, кинематографии, наследия), обязанности по поддержке творческой деятельности и творцов, а также финансовые и материальные аспекты регионального законодательства о культуре.
Проведенный анализ выявил общие проблемы действующего в регионах законодательства, связанные с наличием серьезных пробелов в составе установленных обязанностей. Также выделены подходы к их решению в отдельных субъектах Российской Федерации, в том числе не имеющие аналогов на федеральном уровне. Развитие этих подходов может быть использовано при совершенствовании федерального и регионального законодательства в сфере культуры.
Ключевые слова: региональная культурная политика; культура; культурная деятельность; государственные обязанности; региональное законодательство в сфере культуры; федеральное законодательство в сфере культуры; государственная поддержка; доступность культурных благ.
* Куштанина Елена Викторовна - кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института управления государственными ресурсами, НИУ ВШЭ. Адрес: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 101000, Москва, ул. Мясницкая, д. 20. E-mail: ekushtanina@hse.ru.
Региональная культурная политика основывается на законодательстве Российской Федерации и субъекта РФ в сфере культуры. Важнейшей ее частью являются выполнение обязанностей государства в сфере культуры, обеспечение прав и гарантий населения в этой сфере.
Оказание государственной поддержки культурной деятельности, включая ее бюджетное финансирование, основывается на законодательно установленных обязанностях государства. Это касается, в частности, бюджетного финансирования государственных и муниципальных учреждений культуры, деятельность которых должна соответствовать обязательствам государства, муниципалитетов по предоставлению государственных (муниципальных) услуг (Рудник, 2013). По мнению А.Я. Рубинштейна (2015), «бюджетные расходы в этой сфере должны непосредственно отражать государственные гарантии финансовой поддержки культурной деятельности в форме различных обязательств, охватывающих три типа ее участников»: население, работников культуры, государственные и муниципальные учреждения культуры. Не обсуждая здесь введение таких трех типов обязательств, отметим высказанную автором взаимосвязь бюджетных расходов и государственных обязательств.
Ключевой закон регулирования сферы культуры - Основы законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденные ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1 (далее - Основы). В действующем федеральном законодательстве Основы закрепляют конкретные базовые обязанности государства в сфере культуры, обусловливающие оказание государством поддержки в той или иной форме. Также на федеральном уровне специальными законами установлены обязанности государства в отдельных секторах культуры (в области музейной деятельности, библиотечного дела, кинематографии, объектов культурного наследия).
Государственные обязанности субъектов РФ в сфере культуры во многом определены федеральными законами, в том числе Основами, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др.
Обязанности органов государственной власти по поддержке культуры, установленные федеральным законодательством, подробно описаны в работе «Государственная поддержка культуры в России» (Абанкина, Куштани-на, Романова, Рудник, 2014), где проанализирован состав обязанностей, выявлены существующие пробелы в федеральном законодательстве. Заметим, что недостатки действующего законодательства (федерального и регионального) были также отмечены в ходе парламентских слушаний «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере культуры: направления оптимизации» в Государственной Думе 14 апреля 2014 г. (Сборник материалов парламентских слушаний и «круглых столов», проведенных Комитетом Государственной Думы по культуре в 2013-2014 гг.). Необходимость совершенствования законодательства в сфере культуры, в том числе уточнения обязанностей государства, отмечали и другие авторы (Ивлиев, 2012, Чуков-
ская, 2015). Е.Э. Чуковская в статье «Правовое регулирование сферы культуры» затронула вопросы регионального законодательства, однако предметом ее изучения были структура и состав регионального законодательства в сфере культуры, а нормы законов не рассматривались, тем более в части обязанностей государства.
Основной целью настоящего исследования стало выявление состава государственных обязанностей субъектов РФ в сфере культуры, влекущих их бюджетное финансирование. Для этого была изучена законодательная база 85 субъектов Российской Федерации. Анализировались документы, опубликованные на 1 февраля 2016 г. в открытом доступе, с использованием данных: справочной правовой системы «КонсультантПлюс» (региональное законодательство) и официальных сайтов органов исполнительной власти субъектов РФ.
По итогам исследования были выявлены следующие группы законов в сфере культуры:
- о культуре (приняты в 60 субъектах РФ);
- о библиотечном деле (приняты в 68 субъектах РФ);
- о музеях (приняты в 31 субъекте РФ);
- об объектах культурного наследия (приняты в 85 субъектах РФ);
- о народных художественных промыслах (приняты в 38 субъектах РФ);
- иные законы в сфере культуры (приняты в 28 субъектах РФ).
В ряде регионов структура законодательства в сфере культуры повторяет состав федеральных законов. В большинстве же регионов имеются не все перечисленные законы. Вместе с тем, как будет показано ниже, в некоторых субъектах РФ законодательство в сфере культуры шире - в них приняты законы, не имеющие аналогов на федеральном уровне. Этот факт отмечает также и Е.Э. Чуковская (2015).
Рассмотрим региональное законодательство, начав с общих обязанностей, отраженных в законах субъектов РФ о культуре (законы в регионах называются по-разному: о культурной деятельности, о политике в сфере культуры и т.п., далее будем именовать таковые - законы о культуре).
Общие обязанности
Законы субъектов РФ о культуре приняты более чем в 70% российских регионов. При этом в некоторых субъектах РФ законы о культуре представляют собой «кальку» федеральных Основ, указывая те же гарантии и обязанности, перенесенные уже на региональный уровень (Республика Северная Осетия - Алания, Волгоградская область и др.).
В значительной части (более трети) региональных законов о культуре собственно государственные обязанности субъектов РФ не указаны. В этих законах установлены не обязанности, а направления (принципы) региональной культурной политики и/или полномочия органов государственной власти субъекта РФ в сфере культуры. Такие формулировки содержатся в законах Краснодарского, Пермского краев, Архангельской, Самарской областей и др. В некоторых регионах законы носят соответствующее название:
«О реализации полномочий органов государственной власти Хабаровского края в области культуры», «О регулировании отношений субъектов культурной деятельности» (Калининградская область).
Обращает на себя внимание Закон Московской области «О государственной политике в сфере культуры в Московской области», содержащий не обязанности государства, а нормы, касающиеся поддержки «проектов в сфере культуры, имеющих общественно значимый результат». Отметим также Закон «О мерах государственной поддержки в сфере культуры и искусства в Еврейской автономной области», суть которого в установлении грантов и премий.
Ситуация с отсутствием установления обязанностей государства в лице органов власти субъектов РФ в региональном законодательстве во многом объяснима наличием таких норм в федеральном законодательстве. Соответствующие ссылки есть в большинстве региональных законов о культуре. Также значительная их часть полностью или частично повторяет обязанности государства, установленные федеральным законодательством. Так, «стандартный» набор обязанностей государства в полном объеме повторен в законах о культуре Республик Бурятии, Марий Эл, Кабардино-Балкарской Республики, Вологодской, Оренбургской областей и некоторых других субъектов РФ.
Вместе с тем обязанности государства, присутствующие в Основах, в ряде регионов получили свою интерпретацию. Это касается в первую очередь таких базовых гарантий Основ (статьи 8, 10, 12), как гарантии права каждого человека на культурную деятельность, все виды творческой деятельности в соответствии со своими интересами и способностями, приобщение к культурным ценностям, а также на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях. В законах о культуре некоторых субъектов РФ эти гарантии трансформировались в общую гарантию «обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ». Например, Закон Республики Адыгея «О культуре»: «Республика Адыгея ответственна перед гражданами Российской Федерации за обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности в Республике». Аналогичны формулировки в законах Республики Башкортостан, Кабардино-Балкарской и Чеченской республик, Мурманской области и других субъектов РФ.
Иной подход использован в законах о культуре Чувашской Республики, а также Оренбургской и Свердловской областей. Здесь гарантии сформулированы в форме защиты прав человека. Именно гарантии прав каждого на культурную и творческую деятельность, приобщение к культурным ценностям выходят на первый план в построении ряда региональных законов о культуре.
Анализ регионального законодательства выявил различные подходы к вопросам доступности культурных благ для населения. Так, в Законе «О политике в сфере культуры в Санкт-Петербурге» особое внимание уделяется обеспечению равномерного распределения услуг в сфере культуры по районам города. Законом Мурманской области «О культуре» в целях обеспечения доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей предусмотрена разработка социальных стандартов по обе-
спечению населения организациями культуры. Эти нормы указанных законов фактически регулируют вопросы территориальной доступности услуг в сфере культуры (в законе Мурманской области речь идет не об услугах -об организациях, но опосредованно это решает и вопрос об услугах, постановка которого, по нашему мнению, более правильна).
Аспект территориальной доступности учреждений культуры отражен и в законах Воронежской и Свердловской областей: определено, что размещение учреждений культуры должно производиться с учетом их территориальной доступности.
Конкретно и четко сформулировано положение о доступности культурных благ для населения в ст. 27 (п. 3) Закона Чеченской Республики «О культуре»: «Не допускается проектирование и строительство населенных пунктов и жилых массивов без обеспечения их объектами культуры с учетом градостроительных норм, правил и потребностей местного населения».
Особое развитие в ряде регионов получили вопросы ценовой доступности услуг в сфере культуры для граждан путем установления льгот различным категориям населения.
Федеральным законодательством установлена обязанность государства осуществлять свой протекционизм (покровительство) в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения (Основы, ст. 33), а также предоставлена возможность организациям культуры при организации платных мероприятий устанавливать льготы для детей дошкольного возраста, учащихся, инвалидов, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (Основы, ст. 52). Кроме того, Основами (ст. 12) установлена особая гарантия для лиц, не достигших восемнадцати лет, - право бесплатного посещения музеев один раз в месяц, и для лиц, обучающихся по основным профессиональным образовательным программам, - право бесплатного посещения государственных и муниципальных музеев не реже одного раза в месяц.
Предлагаем рассмотреть то, как в региональном законодательстве эти положения трансформируются и какое получают конкретное наполнение.
Во-первых, расширение в регионах состава льготных категорий населения относительно приведенного выше федерального перечня. Так, различные по составу и размеру льготы предусмотрены сверх указанного перечня следующим категориям населения:
- дети-сироты (Республика Бурятия, Свердловская область), воспитанники интернатов и детских домов (Красноярский край, Ямало-Ненецкий автономный округ);
- многодетные семьи (республики Ингушетия, Бурятия, Красноярский край, Архангельская и Ростовская области и др.);
- ветераны (Республика Бурятия); ветераны войны, тыла, боевых действий (Республика Саха (Якутия)); ветераны войны, трудового фронта, труда (Камчатский край); участники войны и приравненные к ним (Ямало-Ненецкий автономный округ);
- пенсионеры (Республика Бурятия, Камчатский край, Архангельская область);
- иные категории: реабилитированные лица (Республика Бурятия); малообеспеченные граждане (Чеченская Республика).
Во-вторых, льготы установлены для услуг в разных сферах культуры. Ряд субъектов Российской Федерации устанавливали дополнительные льготы, ориентируясь на федеральное законодательство, т.е. только при проведении платных мероприятий или только на посещение музеев. Но есть и другие примеры. Так, в Республике Бурятия предусмотрены льготы на посещение государственных театров республики, имеющих стационарные площадки. В Республике Марий Эл льготы предусмотрены тем же категориям населения, которые указаны в Основах, на посещение один раз в месяц не только музеев, но и объектов культурного наследия, «содержание которых осуществляется за счет средств республиканского бюджета». Законом «О культурной деятельности на территории Свердловской области» установлены льготы по бесплатному получению художественного образования в областных государственных и муниципальных организациях дополнительного образования для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. В 2014 г. аналогичные льготы введены в Оренбургской области.
В-третьих, законодательное установление льгот в некоторых регионах, т.е. обязательность льгот предусмотрена законом, что существенно расширяет обязанности государства по обеспечению доступности культурных благ для населения и в настоящее время отсутствует на федеральном уровне. В законах субъектов РФ обязательность льгот отражена по-разному. Выделяются следующие подходы:
1. Согласно региональному законодательству в сфере культуры, организации культуры обязаны устанавливать льготы. То есть обязанность устанавливать льготы вменена самим организациям культуры (Республика Ингушетия, Чеченская Республика, Калининградская область).
2. Законом установлены права граждан определенных категорий на льготное посещение организаций культуры или платных мероприятий, проводимых этими организациями (Архангельская, Вологодская, Ростовская области и др.).
3. Приняты отдельные законы, устанавливающие льготы при посещении государственных учреждений культуры (Вологодская область, Республика Коми).
Закон Вологодской области «Об установлении льгот отдельным категориям граждан при посещении областных организаций культуры» Статья 1. Право на льготное посещение областных организаций культуры имеют следующие категории граждан: инвалиды; учащиеся; дети дошкольного возраста; военнослужащие, проходящие военную службу по призыву.
В-четвертых, непосредственно в законе фиксируется размер предоставляемых льгот. Так, в Законе Республики Бурятия «О культуре» установлено, что льгота на посещение государственных музеев и театров Республики Бурятия для определенных категорий граждан «устанавливается в размере
50 процентов от стоимости входного билета». В законах Вологодской области и Республики Коми, устанавливающих льготы при посещении государственных учреждений культуры, также определен и размер льгот: «цена льготного билета не может превышать 50 процентов от стоимости входного билета» (Вологодская область) и «размер предоставляемой льготы не может быть менее 50 процентов» (Республика Коми).
Другой обязанностью государства, присутствующей в Основах и отраженной в региональном законодательстве, является создание условий для самореализации талантов (Основы, ст. 33). Она предусматривает протекционизм (покровительство) по отношению к юным талантам, творческой молодежи, дебютантам, начинающим творческим коллективам. Это государственная обязанность не только повторена в законах о культуре ряда регионов, но и конкретизирована в отдельных законах некоторых субъектов РФ.
Так, Законом Белгородской области «О государственной поддержке талантливой молодежи» определено, кому оказывается поддержка и как осуществляется ее финансирование (через областной фонд поддержки талантливой молодежи). В Республике Коми принят Закон «О мерах социальной поддержки талантливых детей, обучающихся в муниципальных образовательных организациях дополнительного образования в сфере культуры», предусматривающий выплату стипендий талантливым детям. В Новгородской области действует Закон «О дополнительных мерах социальной поддержки обучающихся в организациях дополнительного образования в сфере культуры и областной государственной бюджетной профессиональной образовательной организации, реализующей образовательные программы среднего профессионального образования в сфере культуры», согласно которому «дополнительные меры социальной поддержки предоставляются в виде ежемесячных стипендий». Законом Курской области «О государственной поддержке талантливой молодежи» предусмотрены более разнообразные направления поддержки. Это не только стипендии, но и премии, направление на учебу, стажировки и т.п. Кроме того, этим законом определен, хотя и опосредованно, размер финансовых средств, направляемых на поддержку талантливой молодежи - не менее 5% средств, предусмотренных в областном бюджете на статью «Молодежная политика».
Обязанность государства способствовать развитию благотворительности, меценатства и спонсорства в области культуры (Основы, ст. 30) также нашла отражение в отдельных законах: законы о меценатах и меценатской деятельности приняты в Республике Саха, Ивановской и Воронежской областях, в Томской области действует закон о благотворительной, меценатской и спонсорской деятельности.
Кроме того, в региональном законодательстве выявлен закон, отражающий по сути федеральное обязательство по осуществлению моральной, организационной и материальной поддержки организаций соотечественников за пределами РФ (ст. 23 Основ). Это Закон города Москвы «О поддержке соотечественников за рубежом органами государственной власти города Москвы». При этом закон по своей сути не формальный, содержащий конкретные направления поддержки соотечественников в области культуры, спорта и сохранения исторической памяти.
В результате проведенного анализа помимо общих обязанностей государства, предусмотренных Основами, в региональных законах о культуре были выявлены особые обязанности, установленные дополнительно к федеральному набору. Одной из них является обязанность по приоритетному развитию культуры в сельской местности (республики Коми, Саха (Якутия), Чеченская Республика, Брянская, Сахалинская области). Кроме того, в Красноярском крае отдельно выделена обязанность по сохранению и популяризации творческого наследия деятелей отечественной культуры.
Далее рассмотрим, как в региональном законодательстве отражены государственные обязанности, установленные в отношении отдельных секторов культуры.
Государственные обязанности в сфере музейной деятельности
Законы субъектов РФ о музеях (музейной деятельности, музейном фонде и т.п., далее - о музеях) приняты в менее чем 40% российских регионов. Отсутствие таких законов в большинстве субъектов РФ во многом объясняется достаточно жесткой регламентированостью музейной деятельности на федеральном уровне. При этом значительная часть региональных законов о музеях носит рамочный характер, дублируя положения федерального закона. Также в региональных законах неизбежно присутствуют прямые повторы федерального закона о музеях. Что касается установленных федеральными законами гарантиий прав граждан в музейной сфере, то можно обратить внимание на расширение таких прав Законом «О музеях и музейном деле в Архангельской области», в котором право каждого гражданина на доступ к музейным ценностям дополнено правом на музейное обслуживание.
Среди дополнительных обязанностей государства в музейной сфере выявлены немногие нормы. Так, некоторые субъекты РФ в обязанности государства включили пополнение (комплектование) музейного фонда (Республика Мордовия, Ивановская область). В Ивановской области к ним отнесено также финансирование реставрации фондов областных музеев.
Обратим внимание на принципиальную, на наш взгляд, для музейной деятельности дополнительную обязанность государства оказывать содействие научным исследованиям. Она включена в законы о музеях Архангельской и Оренбургской областей.
Еще один важный вопрос, связанный с обеспечением развития выставочной деятельности музеев, - страхование вывозимых музейных предметов и музейных коллекций, - законами Брянской и Кемеровской областей отнесен к финансируемым из областных бюджетов государственным обязанностям.
Государственные обязанности в сфере библиотечной деятельности
Законы субъектов РФ о библиотечном деле (о библиотеках, организации библиотечного обслуживания и т.п., далее - о библиотечном деле) приняты в 80% российских регионов.
В федеральном законе о библиотечном деле практически исчерпывающе установлены права граждан и пользователей библиотек, приведен перечень обязанностей государства в сфере библиотечной деятельности. Вместе с тем полномочия по организации библиотечного обслуживания населения, комплектования и обеспечения сохранности библиотечных фондов закреплены за регионами (за субъектом РФ - библиотеки субъекта РФ, за муниципалитетами - основная массовая сеть муниципальных библиотек).
С учетом этих обстоятельств регионы по-разному подходили к устройству регионального законодательства в сфере библиотечного дела. Не принимали специального закона о библиотечном деле 17 субъектов РФ. В четырех из 68 регионов, в которых такие законы приняты, они носят чисто рамочный характер (яркий пример - Закон «О библиотечном деле в Омской области», занимающий одну страницу). В законах 27 субъектов РФ повторены стандартные (из федерального закона) права граждан и пользователей библиотек, а также описаны полномочия органов власти в библиотечной сфере. В 10 региональных законах описаны исключительно только полномочия региональных и муниципальных органов по организации библиотечного дела.
Вместе с тем, есть регионы, где законодательно установлены дополнительные обязанности государства в этой сфере. Например: Закон «О би-блиотечно-информационном обслуживании населения города Москвы», согласно которому гражданам обеспечивается право «участвовать в мероприятиях, проводимых в рамках основной деятельности библиотек (литературных вечерах, дискуссиях, конференциях)»; Закон «О библиотечном деле в Ставропольском крае», устанавливающий для граждан, имеющих в частной собственности книжные памятники, право на поддержку со стороны органов государственной власти края для обеспечения их сохранности.
Федеральным законом установлено обязательство государства по поддержке развития библиотечного обслуживания наименее социально и экономически защищенных слоев и групп населения, в том числе детей. Этот вопрос в Белгородской области регулируется отдельным Законом «О государственной поддержке развития библиотечного обслуживания детей в Белгородской области». Данным Законом предусмотрена обязанность области поддерживать функционирование и развитие библиотек, обслуживающих детей. Также установлено, что библиотеки, получающие государственную поддержку области, «должны расходовать на приобретение детской литературы не менее 30% средств, выделяемых на пополнение документных фондов».
Ряд региональных законов включают нормы, направленные на обеспечение доступности библиотечного обслуживания для населения. Так, Законом города Москвы в целях обеспечения доступности библиотечно-ин-формационного обслуживания предусмотрено «сохранение и расширение библиотечной сети города». Также в Москве не допускается проектирование и строительство жилых микрорайонов без учета действующих нормативов библиотечно-информационного обслуживания населения. Аналогичная норма предусмотрена в Республике Ингушетия. Сохранение и развитие существующей сети общедоступных государственных библиотек зафиксировано и в Законе «О библиотеках в Тверской области».
Отдельно отметим новизну отдельных норм (обязанностей) недавно принятых (2015 г.) законов: Закона Республики Крым «О библиотечном обслуживании», включающего «создание новых форм информационных услуг и обслуживания», а также Закона Московской области «О библиотечном обслуживании населения Московской области», в котором предусмотрено «создание условий для развития литературного творчества» и «развитие куль-турно-досуговых функций библиотек для организации современных форм интеллектуального досуга».
В законах ряда субъектов РФ о библиотечном деле особо выделена обязанность государства по комплектованию библиотек. При этом в Законе Республики Саха (Якутия) «О библиотечном деле» определено, что органы государственной власти республики обеспечивают финансирование не только комплектования библиотечных фондов, но и подписки на периодические издания.
Государственные обязанности в сфере исполнительских искусств (театры, концертные организации и коллективы, цирки)
В федеральном законодательстве какие-либо обязанности государства, касающиеся исполнительских искусств, в явном виде не представлены. В федеральных законах, в том числе в Основах, непосредственное упоминание поддержки такой деятельности отсутствует. Нет и специальных федеральных законов, регулирующих театральную, концертную деятельность (как для библиотечной деятельности и музеев).
В регионах ситуация с решением данного вопроса различна. В трех субъектах РФ приняты специальные законы о театральном деле. Однако один из них - Закон «О театрах и театральной деятельности в Республике Башкортостан» - по сути рамочный (объемом в одну страницу). Обязанностей государства он не содержит.
В Законе «О театрах и театральном деле в Томской области» основные положения представлены в терминах полномочий органов государственной власти области в сфере театрального дела. Вместе с тем в Законе есть статья о государственной поддержке театрального дела, устанавливающая, что поддержка осуществляется содействием «в создании новых театральных постановок», «материально-техническому обеспечению деятельности театров».
В Законе «О театрах и театральном деле в Архангельской области» определена государственная политика области в сфере театрального дела, которая направлена на:
«1) создание условий для развития театрального искусства;
2) расширение доступности театрального искусства для различных категорий граждан;
3) сохранение и развитие театров на территории Архангельской области, совершенствование их материально-технической базы;
4) оказание государственной и общественной поддержки театральному искусству;
5) поддержку механизмов самоорганизации театров».
Таким образом, фактически установлены не конкретные обязанности государства, а скорее цели государственной политики области в данной сфере. Однако Законом также предусмотрено финансирование государственных театров за счет средств областного бюджета.
Помимо трех субъектов РФ, где действуют законы о театрах, вопросы исполнительских искусств отражены в некоторых региональных законах о культуре, а также иных законах. Так, в Вологодской области Законом «О разграничении полномочий в сфере культуры между органами государственной власти области» в полномочия областных органов исполнительной власти включено «создание условий для театрального и концертного обслуживания населения».
В Камчатском крае в Законе «О культуре в Камчатском крае» есть статья, посвященная организации театрально-концертной деятельности. Однако государственные обязанности в данной сфере тем не менее отсутствуют, поскольку Законом определено, что организация театрально-концертной деятельности в Камчатском крае осуществляется самими организациями культуры.
Специальные статьи о поддержке театров и концертных организаций имеются в законах о культуре Ставропольского края, Ивановской, Костромской, Новосибирской, Ростовской и Саратовской областей. При небольших различиях эти статьи содержат практически одни и те же направления государственной поддержки указанных организаций. Представляется, что определение направлений государственной поддержки в данном случае можно считать законодательным установлением государственных обязанностей в сфере исполнительских искусств. При этом обратим внимание, что такое важное направление, как содействие в осуществлении гастрольной, концертной деятельности, присутствует в законах всех названных регионов, а в законах Ставропольского края и Ростовской области также предусмотрено «обеспечение стабильного финансово-экономического положения» государственных театров и филармоний.
Государственные обязанности по поддержке творческой деятельности и творцов
В федеральном законодательстве конкретных обязанностей по поддержке творческой деятельности организаций культуры и творцов не установлено. В то же время ряд регионов законодательно закрепили такие обязанности в отношении определенных направлений и форм творческой деятельности, в том числе для учреждений исполнительских искусств в части создания новых спектаклей, концертных и цирковых программ.
Так, согласно Закону Республики Калмыкия «О культуре» к полномочиям правительства республики отнесено «обеспечение условий для создания произведений искусства и репертуарных фондов театрально-концертных коллективов». В Республике Мордовия обязательство по государственной
поддержке сферы культуры включает размещение «государственного заказа на создание произведений искусства». В Кабардино-Балкарской Республике для «стимулирования творческого поиска» органы государственной власти республики могут «оформлять целевые творческие заказы... на создание новых произведений искусства».
Отметим, что для музейной деятельности аналогом творческой деятельности являются научные исследования, обязательство по обеспечению проведения которых установлено законами о музеях Архангельской и Оренбургской областей.
В ряде регионов в целях поддержки творческой деятельности в сфере культуры предусмотрены грантовые механизмы. Гранты в сфере культуры и искусства установлены специальными законами Вологодской и Самарской областей: Законом «О государственных грантах Вологодской области в сфере культуры» и Законом Самарской области «О губернских премиях и грантах в области науки, техники, культуры и искусства».
Государственная поддержка в сфере культуры в виде грантов предусмотрена также законами о культуре Забайкальского края, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Еврейской автономной области.
Следует отметить внимание к деятелям культуры и творческим лицам, проявленное в кризисный период в Новгородской области. Законами о дополнительных мерах социальной поддержки заслуженных деятелей культуры и искусства, а также поэтов и писателей области в 2014-2016 гг. установлены ежегодные единовременные денежные выплаты по 12 тыс. руб. для заслуженных деятелей культуры и искусства и по 7,3 тыс. руб. для поэтов и писателей области. Суммы, конечно, невелики, но важен сам факт поддержки государства в лице субъекта РФ.
Законом «О творческих работниках и творческих союзах сферы культуры Кабардино-Балкарской Республики» установлены государственные гарантии деятельности творческих работников и поддержки творческих союзов республики. Предусмотрено предоставление творческим работникам помещения для творческих мастерских, выделение средств на проезд при проведении гастролей, выставок. Также определены формы поддержки республиканских творческих союзов: государственное целевое финансирование их творческих проектов, финансовая поддержка, льготное налогообложение.
Отметим здесь же установленную в Законе Смоленской области «О культуре» обязанность по поддержке общественных объединений творческих работников, зарегистрированных и осуществляющих свою деятельность на территории области. Законом «О мерах поддержки творческих работников в Ульяновской области» предусмотрено предоставление творческим работникам в безвозмездное пользование творческих мастерских, а также «закупка для обеспечения государственных нужд Ульяновской области произведений литературы и искусства определенных авторов, являющихся творческими работниками». В Санкт-Петербурге принят Закон «О фонде творческих мастерских Санкт-Петербурга». Объекты нежилого фонда, составляющие Фонд, предоставляются творческим работникам или общественным организациям творческих работников в аренду на 10 лет по льготной ставке.
Государственные обязанности в сфере культурно-досуговой деятельности (учреждения клубного типа, парки культуры)
Федеральным законодательством не установлено непосредственных правовых оснований для возникновения обязанностей государства по поддержке деятельности учреждений клубного типа, парков культуры. Законодательство подавляющего большинства субъектов РФ также не содержит таких обязанностей.
Можно назвать лишь четыре региона, в законодательстве которых культурно-досуговая деятельность так или иначе обозначена. В Законе Камчатского края «О культуре» есть статья «Организация культурно-досуговой деятельности в Камчатском крае», но как таковые государственные обязанности по поддержке названной деятельности в ней не прописаны. В Законе Кабардино-Балкарской Республики «О культуре» лишь упоминается «проведение культурно-просветительских мероприятий» в числе возможных направлений предоставления целевых творческих заказов.
По существу обязанности в культурно-досуговой сфере установлены в Чеченской Республике и Ростовской области. Законом Чеченской Республики «О культуре» предусмотрено, что органы государственной власти Республики, органы местного самоуправления обязаны стимулировать «создание и деятельность государственных и негосударственных организаций культуры, в том числе культурно-просветительных и досуговых учреждений, способствовать развитию их материально-технической базы». А согласно Закону Ростовской области, органы государственной власти области обеспечивают организацию и поддержку учреждений культуры и искусства, в том числе «создают условия для развития... самодеятельного художественного творчества, культурно-досуговой деятельности».
Отметим уникальный по предмету регулирования Закон «О просветительской деятельности в Томской области». В нем предусмотрена государственная поддержка просветительской деятельности, а также возможность финансирования «мероприятий социально значимых просветительских программ» за счет средств областного бюджета. Таким образом, фактически установлены государственные обязанности области по поддержке просветительской деятельности, входящей в культурно-досуговую деятельность.
Государственные гарантии и обязательства в сфере кинематографии
В соответствии с Федеральным законом «О государственной поддержке кинематографии в Российской Федерации» органы государственной власти субъектов РФ могут (подчеркнем - не обязаны) участвовать в осуществлении мер государственной поддержки кинематографии.
В настоящее время региональные законы о поддержке кинематографии в том или ином виде приняты в 11 субъектах РФ, в том числе в 10 регионах приняты специализированные законы о кинематографии, в Пермском крае -общий Закон «О государственной политике в сфере культуры, искусства
и кинематографии». Отдельные статьи по кинематографии включены в законы о культуре Иркутской, Костромской и Новосибирской областей.
Установленные Федеральным законом государственные обязанности отчасти повторены в региональных законах. Так, обязанность по созданию условий для доступа населения к произведениям кинематографии установлена в законах о кинематографии Республики Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республики, Краснодарского края, Оренбургской и Калужской областей. Особое внимание гарантиям для населения в сфере кинематографии уделено в Законе «О кинематографии в Краснодарском крае», в их числе:
- увеличение обеспеченности населения услугами киноорганизаций;
- организация кинообслуживания и досуга населения Краснодарского края с использованием средств кино (кинодосуга);
- выполнение социальных функций, связанных с использованием средств кино в воспитании детей и подростков, пропаганде здорового образа жизни и общественно значимых ценностей, кинообслуживанием людей старшего поколения.
Практически во всех законах субъектов РФ о кинематографии есть обязанности по сохранению и развитию материально-технической базы кинематографии, поддержке проведения кинофестивалей, участия в кинофестивалях. В регионах, где осуществляется поддержка кинематографии, законодательно предусмотрена государственная обязанность по финансированию кинолетописи, но в разных объемах:
- «полное государственное финансирование кинолетописи Республики Башкортостан и хранения киновидеоархива»;
- «финансирование мероприятий по формированию и сохранению кинолетописи Кабардино-Балкарской Республики, хранению киновидео-архива»;
- «организация создания и хранения материалов кинолетописи Ульяновской области».
Поддержка создания, проката и показа кинофильмов в законодательстве регионов также имеет различный формат. Так, например, в Республике Башкортостан и Оренбургской области - это «частичное государственное финансирование производства, тиражирования, проката и показа документальных и художественных фильмов»; в Иркутской области - «финансовое содействие деятельности по производству, прокату, показу, сохранению и реставрации национальных фильмов на территории области»; в Ульяновской области - «оказание организациям кинематографии организационно-технической и консультационно-методической помощи». Отметим, что в Красноярском крае в сфере кинематографии поддерживается исключительно документальная кинематография.
Рамочный закон объемом в полстраницы действует в Санкт-Петербурге. Законом «Об отдельных мерах государственной поддержки кинематографии в Санкт-Петербурге» предусмотрено только создание органами государственной власти условий для проведения кино- и видеосъемок в городе.
Государственные обязанности в сфере наследия
Законы об объектах культурного наследия (с тем или иным названием) приняты во всех субъектах Российской Федерации. Эти законы выстроены почти единообразно, включая описание полномочий субъектов РФ в области охраны объектов культурного наследия и компетенции органов власти субъектов РФ. Столь стандартное содержание региональных законов об объектах культурного наследия обусловлено положениями и требованиями Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Соответственно, предусмотренные данным Законом обязанности государства (гарантии сохранности объектов культурного наследия и права каждого на доступ к объектам культурного наследия, обязанности государства по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия) отражены также и в региональных законах.
В настоящее время в большинстве законов федерального уровня речь идет лишь о материальных объектах культурного наследия, вопросы же регулирования правоотношений в сфере нематериального культурного наследия не освещены, притом что они являются весьма актуальными. Однако в ряде регионов соответствующее законодательство действует уже продолжительное время. Субъектами РФ приняты специальные законы: о нематериальном культурном наследии (республики Алтай и Тыва), о сохранении и развитии традиционной народной культуры (Краснодарский край, Вологодская область), о фольклоре коренных малочисленных народов Севера (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Отдельными статьями регулируются вопросы нематериального культурного наследия в законах «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Ставропольском крае» и «О культуре в Ямало-Ненецком автономном округе».
Не акцентируя внимания на различиях в применяемом в законах определении нематериального культурного наследия и на соотнесении его с понятием «фольклор», рассмотрим законодательно установленные в регионах государственные обязанности в этой сфере.
Следует особо выделить законодательство Республики Тыва, где в Законе «О культуре» зафиксировано, что государство осуществляет покровительство «возрождению национального музыкального творчества, горлового пения, фольклора и литературы.». Кроме того, действует Закон «Об охране нематериального культурного наследия Республики Тыва», которым установлены права граждан и носителей нематериального культурного наследия, предусмотрено ведение каталога таких объектов, а также финансовое обеспечение за счет средств республиканского бюджета «деятельности по учету, документированию, исследованию, сохранению, передаче, популяризации, возрождению и использованию нематериального культурного наследия». Следует также отметить, что в законах всех вышеназванных субъектов РФ есть нормы, касающиеся гарантии прав носителей нематериального культурного наследия, но только Законом Республики
Тыва установлены права граждан по доступу к нематериальному культурному наследию («Все граждане имеют право пользования нематериальным культурным наследием и доступа к нему»).
Законом «О регулировании отношений в области развития нематериального культурного наследия Республики Алтай» также предусмотрены формирование государственного реестра объектов нематериального культурного наследия, мониторинг состояния объектов, обеспечение их безопасности, пополнение.
Законом «О государственной политике области в сфере сохранения и восстановления традиционной народной культуры Вологодской области» установлены обязанности по государственной поддержке традиционной народной культуры (согласно данному в Законе определению, это по большей части нематериальное культурное наследие). Предусмотрена поддержка творческой деятельности граждан - носителей традиций народной культуры; финансирование сохранения и пополнения государственных собраний фольклорно-эт-нографических материалов, находящихся в государственной собственности; сохранение и развитие материально-технической базы сети организаций, ориентирующихся на поддержку традиционной народной культуры.
В Краснодарском крае Законом «О государственной политике в сфере сохранения и развития традиционной народной культуры в Краснодарском крае» установлено, что «Краснодарский край гарантирует свой протекционизм (покровительство) в отношении сохранения и развития традиционной народной культуры посредством реализации мер ее защиты». Особое внимание уделено сохранению старожильческой традиционной народной культуры - культуры кубанского казачества.
Нормы, касающиеся нематериального культурного наследия, отдельной статьей включены в Закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Ставропольском крае». Этим Законом также гарантируются «права казачества и народов, проживающих на его территории, на сохранение и развитие их культурной самобытности посредством изучения, использования и популяризации фольклора».
В Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах приняты законы о фольклоре коренных малочисленных народов Севера. В них предусмотрены государственные обязанности по обеспечению гарантий прав коренных малочисленных народов Севера на сохранение, изучение, использование и популяризацию фольклора, а также защита и сохранение объектов нематериального культурного наследия коренных малочисленных народов Севера. В том числе ими гарантируется создание музеев и архивов с целью сохранения, изучения, использования и популяризации фольклора.
Финансовые и материальные аспекты регионального законодательства о культуре
Декларации о финансовой поддержке сферы культуры так или иначе присутствуют в законодательстве всех субъектов Российской Федерации.
Пример - обеспечение «гарантированного финансирования учреждений культуры» (Закон Сахалинской области «О культуре»).
Законами ряда субъектов РФ предусматривается индексация объемов финансирования сферы культуры или же учреждений культуры (Республика Татарстан, Чеченская Республика, Кемеровская область, Ненецкий автономный округ и др.). Так, в Законе Республики Татарстан «О культуре» указано: «Размеры и нормативы финансирования государственных организаций культуры подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции».
В региональном законодательстве также были выявлены обязанности в отношении условий деятельности учреждений культуры. Отметим норму Закона Республики Коми, согласно которой органы исполнительной власти Республики оказывают поддержку государственным организациям культуры в решении вопросов содержания и развития материально-технической базы.
Значительная часть региональных законов о культуре содержит нормы о недопущении ухудшения условий деятельности учреждений культуры при переводе в другие здания.
* * *
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что законодательство в сфере культуры нуждается в совершенствовании.
Во-первых, установленные законом государственные обязанности должны четко определять необходимость и обязательность соответствующих форм их поддержки со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления. Однако общей проблемой законодательства в сфере культуры являются декларативность и неконкретность формулировок норм, которые мешают определить, есть ли в законе прямая обязанность по бюджетному финансированию данного вида культурной деятельности.
Во-вторых, недостатки федерального законодательства, касающиеся пробелов в составе обязанностей в отношении поддержки исполнительских искусств, культурно-досуговой деятельности, нематериального культурного наследия, характерны и для законодательной базы большинства субъектов РФ. Государство, в том числе субъекты РФ, традиционно поддерживает эти виды деятельности, притом что законодательные основы такой поддержки отсутствуют.
В-третьих, как и в федеральном законодательстве, в региональной правовой базе отсутствуют нормы, касающиеся количественного выражения государственных обязанностей в сфере культуры, которые могли бы служить основанием для определения объема бюджетной поддержки.
Исключением, пожалуй, является норма Закона Краснодарского края «О культуре», дающая некое основание для количественного выражения государственных гарантий данного субъекта РФ: ею предусмотрено «обеспечение права всех граждан на бесплатное получение определенного перечня культурно-досуговых услуг». Однако в Законе не установлены порядок и полномочия по утверждению перечня, отсутствует информация о его использовании. Даже упоминание перечня в законодательстве края не найдено.
В-четвертых, в рамках анализа регионального законодательства в сфере культуры отмечены примеры субъектов РФ, имеющих более развитую законодательную базу в сфере культуры относительно федерального законодательства. Продемонстрированные подходы отдельных регионов к определению государственных обязанностей в сфере культуры, оставшихся за пределами обязанностей, установленных Основами, несомненно, могут быть использованы при совершенствовании федерального и регионального законодательства в сфере культуры в целях формирования полной и четкой системы государственных обязанностей, влекущих их бюджетное финансирование.
ЛИТЕРАТУРА
1. Абанкина Т.В., Куштанина Е.В., Романова В.В., Рудник Б.Л. Государственная поддержка культуры в России. Под науч. ред. Рудника Б.Л. - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2014.
2. Ивлиев Г.П. Культурная политика и развитие законодательства о культуре в Российской Федерации: статьи и выступления. - М.: Норма, Инфра-М, 2012.
3. Парламентские слушания «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере культуры: направления оптимизации». Государственная Дума, 14 апреля 2014 года // Сборник материалов парламентских слушаний и «круглых столов», проведенных Комитетом Государственной Думы по культуре в 2013-2014 гг. -С. 77-104. URL: http://www.komitet2-3.km.duma.gov.ru/site.xp/051052049.html (дата обращения: 16.02.2016).
4. Рубинштейн А.Я. От теории к практике экономического регулирования: десять тезисов к проекту закона «О культуре в Российской Федерации» // К проекту закона «О культуре в Российской Федерации». Материалы исследований. - М.: Государственный институт искусствознания, 2015. - С. 127-137.
5. Рудник Б.Л. Совершенствование организационно-финансовых механизмов оказания государственных и муниципальных услуг: результаты экспертного анализа // Вопросы государственного и муниципального управления. -2013. - № 3. - С. 70-89.
6. Чуковская Е.Э. Правовое регулирование сферы культуры // К проекту закона «О культуре в Российской Федерации». Материалы исследований. - М.: Государственный институт искусствознания, 2015. - С. 30-83. В статье использовано более 300 законодательных актов субъектов РФ, [электронный ресурс]. http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 05.02.2016).
REGIONAL CULTURAL POLICY: STATE RESPONSIBILITIES IN THE CULTURAL SECTOR AS ENSHRINED IN THE REGIONAL LAWS
Kushtanina Elena V.
PhD (in economics); Senior Researcher of the Center of Public Economy Sector, Institute of Public Resource Management, HSE. Address: National Research University Higher School of Economics. 20 Myasnitskaya St., 101000, Moscow, Russian Federation. E-mail: ekushtanina@hse.ru
Abstract
The paper focuses on the issues of state responsibilities, entailing financial commitments, in the cultural sector as they are enshrined in legislations of the subjects of the Russian Federation.
It is based on the study of the legal frameworks of 85 regions of the Russian Federation, including an analysis of open access documents published by 1 February, 2016, using data from the reference legal system Consultant Plus (regional legislation) and the official web-sites of local governments of the Russian Federation.
The paper identifies and examines statutory duties of the Russian Federation subjects in the cultural sector: general responsibilities, responsibilities for the sub-sectors (museums, libraries, cultural and leisure activities, performing arts, cinema, cultural heritage), responsibilities in supporting artists and creative activities, as well as financial and material aspects of regional cultural legislation.
The analysis reveals common problems in the current regional legislation that has serious gaps in the set of the statutory duties. The paper identifies specific approaches to solve them in some regions of the Russian Federation, including those which have no analogues at the federal level. The development of these approaches can be used to improve federal and regional legislation in the cultural sector.
Keywords: regional cultural policy; cultural sector; cultural activities; state responsibilities; regional legislation in the cultural sector; federal legislation in the cultural sector; state support; accessibility of culture.
Citation: Kushtanina, E.V. (2016). Regionalnaya kulturnaya politika: Gosudarstvennye obyazannosti v sfere kultury v regionalnom zakonodatelstve [Regional Cultural Policy: State Responsibilities in the Cultural Sector as Enshrined in the Regional Laws]. Public Administration Issues, n. 2, pp. 111-130 (in Russian).
REFERENCES
1. Rudnik, B.L. (2013). Sovershenstvovanie organizatsionno-finansovykh mekhaniz-mov okazaniya gosudarstvennykh i munitsipalnikh uslug: rezultaty ekspertnogo analiza [Improving Organizational and Financial Mechanisms of Delivering State and Municipal Services: The Results of Expert Analysis]. Public Administration Issues, n. 3, pp. 70-89.
2. Rubinstein, A.Ya. (2015). Ot teorii k praktike ekonomicheskogo regulirovaniya: de-syat tezisov k proektu zakona «O culture v Rossiyskoy Federatsii». In: Kproektu zakona «O culture v Rossiyskoy Federatsii». Materialy issledovaniy [From Theory to Practice of Economic Regulation: Ten Theses for the Draft Law on Culture in the Russian Federation. Research Materials]. Moscow: Gosudarstvennyi Institut Iskusst-voznaniya, pp. 127-137.
3. Abankina, T.V., Kushtanina, E.V., Romanova, V.V. & Rudnik, B.L. (2014). Gosudarst-vennaya podderzhka kulturi v Rossii [State Support for Culture in Russia] (Edited by Rudnik B.L.). Moscow: HSE.
4. Parlamentskie slushaniya «Polnomochiya organov gosudarstvennoy vlasti sub'ektov Rossiyskoy Federatsii i organov mestnogo samoupravleniya v sfere kultury: naprav-leniya optimizatsii» [Parliamentary Hearings "The Powers of Public Authorities of the Russian Federation Subjects and Municipalities in the Cultural Sector: Optimization Areas"]. Gosudarstvennaya Duma, 14 aprelya 2014. In: Sbornik materialov parlamentskikh slushaniy i «kruglykh stolov», provedennykh Komitetom Gosudarstvennoy Dumy po culture v 2013-2014, pp. 77-104. Available: http://www.komitet2-3. km.duma.gov.ru/site.xp/051052049.html (accessed: 16 February, 2016).
5. Ivliev, G.P. (2012). Kulturnaya politika i razvitie zakonodatelstva o culture v Rossiyskoy Federatsii: stat'i i vystupleniya [Cultural Policy and the Development of Cultural Legislation in the Russian Federation: Articles and Speeches]. Moscow: Norma, Infra-M.
6. Tchukovskaya, E.E. (2015). Pravovoe regulirovanie sfery kultury. In: K proektu zakona «O culture v Rossiyskoy Federatsii». Materialy issledovaniy [Legal Regulation in the Cultural Sector: To the Draft Law on Culture in the Russian Federation. Research Materials] Moscow: Gosudarstvennyi Institut Iskusstvoznaniya, pp. 30-83. More than 300 legislative acts of the Russian Federation subjects were used in the paper, [Electronic resource]. http://www.consultant.ru/ (accessed: 5 February, 2016).
