CC BY
129
Инвестиции
Удк 336.531.6
региональная инвестиционная программа как инструмент укрепления финансовой самостоятельности дотационного региона
А. Г. КАЙГородов,
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой экономики и организации предпринимательства E-mail: [email protected] ивановский государственный университет
А. в. КиЗЕЕв, аспирант кафедры экономики и финансов E-mail: [email protected] ивановский государственный химико-технологический университет
Статья посвящена решению проблемы укрепления финансовой самостоятельности дотационных регионов посредством реализации региональных инвестиционных программ. Рассмотрены различные источники финансирования инвестиционных программ, и оценена возможность их использования в условиях дотационного региона. Разработан механизм финансирования инвестиционных программ, предполагающий создание Регионального фонда финансирования региональных инвестиционных программ. Проработаны методические аспекты формирования региональных инвестиционных программ.
Ключевые слова: инвестиции, механизм, эффективность, дотационный регион, инвестиционная программа, финансирование, бюджет, проект, кредитоспособность, формирование программы.
В настоящее время дотационные регионы, функционирование которых в наибольшей степени зависит от федеральной помощи, попадают в особенно сложную ситуацию. По оценкам Министерства финансов РФ, недостаток доходов
консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2010 г. составил более 400 млрд руб. в 65 регионах РФ [10, с. 10]. При этом объем Фонда финансовой поддержки регионов сокращается: в 2010 г. объем дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов предусмотрен в сумме 90 млрд руб., что ниже уровня 2009 г. более чем в 2 раза. Основные направления и ориентиры бюджетной политики Российской Федерации в 2010—2012 гг., содержащиеся в Бюджетном послании Президента Российской Федерации, основываются на утверждении о том, что оказание дополнительной финансовой помощи регионам из федерального бюджета должно рассматриваться не как стандартное финансирование, а как временная мера.
По данным Росстата [11, с. 828], авторы определили долю дотаций в доходах бюджетов различных регионов ЦФО РФ (рис. 1). Указанные данные свидетельствуют о том, что наибольшая доля дотаций характерна для таких субъектов Федерации, как Тамбовская, Брянская, Ивановская,
■ %
45,00 У
40,00 /
35,00
30,00 /
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00 0,00
лФ* /9 XV
у/лу/у
.¿.с
ф ^ 44 - N
& Л
Л? -<° ^ Л1 1& ////////
$ > > А Л ,4-
<Г &
# Ж
у///
Рис. 1. Доля дотаций, субвенций и субсидий в доходах бюджетов регионов ЦФО РФ
в 2009 г.
тиционные проекты, которые наращивают финансовый потенциал региона и повышают его финансовую самостоятельность. В данном случае авторы вынуждены подчеркнуть именно потенциальную возможность обеспечения самостоятельности, так как реализация программы позволяет увеличить сам финансовый потенциал, но еще не гарантирует высокого уровня его использования, который в конечном итоге будет зависеть от эффектив-
Орловская и Костромская области. В настоящее время уровень бюджетной обеспеченности на душу населения без перераспределения через федеральный центр отличается в разных регионах России более чем в 23 раза, и лишь за счет масштабного перераспределения средств бюджетов различие в удельных показателях на душу населения между регионами удается сократить в пределах от 6 до 7 раз. В результате действия механизма межбюджетных трансфертов бюджетная обеспеченность на душу населения в указанных регионах увеличивается до 59 % от среднероссийского показателя [2, с. 182].
Ситуация усугубляется тем, что основная часть дотационных регионов России может быть отнесена к депрессивным. Депрессивный регион — это территория, где производственно-ресурсная база перешла в фазу устойчивого спада, исключающего возникновение новых стимулов развития [13, с. 25].
Динамичное развитие региональной экономики возможно только при условии наличия собственной достаточной финансовой базы. Очевидно, что дотационные регионы лишены возможности использовать для развития преимущественно собственные финансовые ресурсы. Это ограничение предопределяет необходимость переориентации управления регионом на достижение собственной финансовой независимости (самостоятельности). Инструментом достижения этой цели может стать адекватная экономическим условиям региональная инвестиционная программа, включающая инвес-
ности деятельности региональных хозяйствующих субъектов, являющихся плательщиками налогов и сборов в региональный бюджет, а также от собираемости налогов и сборов и т. п.
Финансовый потенциал региона, на взгляд авторов, следует определять как максимально возможный объем собственных и привлеченных финансовых ресурсов, аккумулируемых регионом, которые можно использовать для обеспечения стабильного функционирования и развития региональной экономики. Предложенная трактовка финансового потенциала региона является общей и позволяет говорить о финансовых возможностях региона. Несмотря на то, что финансы дотационных регионов в значительной степени сформированы за счет перераспределяемых доходов, финансовые возможности развития региона как самостоятельного субъекта хозяйствования определяются в первую очередь предельным размером собственных доходов регионального бюджета. Так как межбюджетные трансферты обычно имеют целевую направленность, а вероятность привлечения внешних финансовых ресурсов очень мала, то целесообразней рассматривать для дотационных регионов понятие «собственный финансовый потенциал региона». В этой связи источники финансового потенциала региона должны включать прежде всего те ресурсы, которые региональное правительство может самостоятельно привлечь и использовать в целях развития региона. Это та часть доходов бюджета, которую органы власти
региона могут использовать для решения задач развития региона.
По мнению авторов, собственный финансовый потенциал региона должен определяться как максимально возможный объем собственных доходов регионального бюджета. Собственные доходы регионального бюджета формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов и неналоговых поступлений. Собственные налоговые доходы бюджетов субъектов РФ в свою очередь формируются за счет региональных налогов и сборов, виды и ставки которых определены Налоговым кодексом РФ, а пропорции их распределения между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами определены законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
Ввиду того, что авторы рассматривают исключительно дотационные регионы, то под финансовым потенциалом региона будет пониматься его собственный финансовый потенциал. Так как финансовый потенциал авторы рассматривают как максимально-возможную величину собственных финансовых ресурсов регионального бюджета, формируемых за счет различных налоговых и неналоговых поступлений, то для его исчисления может быть применена смешанная модель. Финансовый потенциал региона в этом случае будет определяться по следующей формуле:
п т
ФПр =£НБ, • СН, • НО, +ХДПР;,
г=1 ]=\
где ФПр — финансовый потенциал региона;
НБ. — максимально возможная величина базы
г
налогообложения по г-му виду налога; СН — ставка по г-му виду налога; НО1 — норматив отчисления г-го вида налога в региональный бюджет;
ДПР] — максимально возможная величина неналогового дохода регионального бюджета из у-го источника.
Региональную инвестиционную программу (РИП), по мнению авторов, следует определить как комплекс взаимосвязанных по содержанию и используемым ресурсам проектов, имеющих целевую ориентацию на увеличение финансового потенциала региона и финансируемых за счет региональных финансовых ресурсов [4, с. 186].
Использование предложенного подхода к определению региональных инвестиционных программ позволяет рассматривать их в качестве эффективного финансового инструмента управления экономическим развитием регионов и способа приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных,
первоочередных проблем. Очевидно, что управление развитием региона может осуществляться с помощью широкого спектра конкретных действий, посредством которых местная администрация стимулирует разви -тие экономики региона, создает новые рабочие места, увеличивает налоговую базу, расширяет возможности для тех видов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество. Однако такие характеристики региональных инвестиционных программ как единая целевая ориентация включенных в нее проектов на увеличение финансового потенциала региона и тесная взаимосвязь с региональными финансами позволяют говорить о том, что именно реализация таких программ дает возможность органам власти активно воздействовать на процессы экономического развития, используя имеющиеся местные преимущества и создавая новые.
К сожалению, необходимо констатировать тот факт, что в изученных авторами дотационных регионах ЦФО РФ не предусмотрено использование инвестиционных программ в качестве инструмента повышения степени их финансовой самостоятельности. Вполне вероятно, что отсутствие должного внимания к региональной инвестиционной программе на уровне региона стало причиной сохранения дотационности в этих регионах в течение длительного времени. Вместе с тем спикером Госдумы Борисом Грызловым озвучено предложение лишить дотационные регионы России статуса субъекта Федерации, т. е. фактически ликвидировать их. По его мнению, статусом субъекта Федерации может обладать только тот регион, который может сам себя обеспечить. На взгляд авторов, решить проблему зависимости региона от федерального центра можно при условии реализации региональных инвестиционных программ. Поэтому фактическое отсутствие попыток использовать данный инструмент в условиях подобных политических настроений заслуживает негативной оценки.
В качестве источников финансирования региональных инвестиционных программ [3, с. 39] следует рассматривать региональный бюджет, финансы предприятий (организаций), финансы населения или домашних хозяйств, а также региональные внебюджетные инвестиционные фонды (рис. 2). Каждая из указанных составляющих региональных финансов в той или иной степени может рассматриваться в качестве источника финансирования региональных инвестиционных программ и имеет свои преимущества и недостатки.
Говоря о различных источниках финансирования региональных инвестиционных программ,
Федеральный бюджет.
Федеральный фонд компенсации. Федеральный фонд софинансирования социальных расходов. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Инвестиционный фонд РФ
Финансовые ресурсы хозяйствующих субъектов
I -
Нераспределенная прибыль
Региональные инвестиционные внебюджетные фонды
Региональные финансы
/ч
Региональный бюджет
1
Временно свободные средства населения
Перераспределяемые доходы
Собственные доходы
X
Организованные сбережения
Неорганизованные сбережения
----------- Блок региональных финансов
Рис. 2. Источники региональных финансов
следует особое внимание уделить временно свободным средствам населения. Это связано с тем, что общая величина депозитов физических лиц, привлеченных кредитными организациями в большинстве изученных авторами регионов сопоставима с общим объемом доходов региональных бюджетов1 (рис. 3). Временно свободные средства населения, несмотря на их значительную долю в общем объеме региональных финансов, чрезвычайно сложны с точки зрения привлечения их в процесс финансирования инвестиционных программ. Это обусловлено прежде всего недоверием большей части населения к правительству региона и к финансовым институтам, а потому перенаправить организованные сбережения из традиционных
1 Приведенные данные могут характеризовать величину организованных сбережений населения, так как включают в себя только суммы депозитов и вкладов резидентов и не учитывают величину средств, привлеченных для осуществления расчетов с использованием банковских карт, и неорганизованные сбережения.
депозитов в достаточно рисковые инвестиционные проекты без разработки адекватного финансового механизма весьма сложно.
Действующий механизм вовлечения сбережений населения в региональные инвестиционные программы через финансово-кредитные организации в настоящее время работает крайне неэффективно. Это проявляется в том, что финансово-кредитные организации предпочитают вкладывать финансовые средства не в реальные инвестиционные проекты, которые в контексте проводимого авторами исследования и должны составлять региональные инвестиционные программы, а в финансовые активы.
Необходимо отметить, что для дотационных регионов характерно значительное участие федерального бюджета в формировании региональных финансов, которое реализуется посредством дотаций, субсидий и субвенций из различных бюджетных фондов, включая и Инвестиционный фонд РФ. По данным о поступлениях доходов в областные бюджеты ряда дотационных регионов ЦФО [5; 6; 7; 8; 9] авторы определили доли налоговых, неналоговых и перераспределяемых доходов в их региональных бюджетах (рис. 4).
Несмотря на достаточно обширный перечень налогов, являющихся источниками собственных доходов региональных бюджетов, их доля в доходах региональных бюджетов преобладает незначительно и сопоставима с долей перераспределяемых доходов. Данная особенность формирования региональных бюджетов является типичной для большинства регионов, весомой составляющей которых являются межбюджетные трансферты из федерального бюджета, предоставляемые в форме дотаций, субсидий и субвенций. Бюджетные средс-
Рис. 3. Величина организованных сбережений населения в сравнении с величиной доходов областных бюджетов в ряде дотационных регионов ЦФО в 2009 г.
100% 1 90%
80°/о
70% 50% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
||||1
нш
у
0<?
г
А*
Л»
Рис. 4. Структура доходов региональных бюджетов в 2010 г.
тва, с одной стороны, находятся непосредственно в распоряжении администрации региона, что облегчает процесс их использования в региональной инвестиционной программе, с другой стороны, дефицитность бюджетных средств и строгая целевая направленность расходования большей их части делают затруднительным финансирование региональных инвестиционных программ только (или преимущественно) из данного источника.
Финансовые ресурсы частных предприятий могут быть успешно привлечены в региональные инвестиционные программы при условии совпадения экономических интересов хозяйствующего субъекта и целей программы, но, к сожалению, они так же, как и бюджетные средства, характеризуются в дотационных регионах определенной степенью дефицитности.
Отмеченные проблемы использования финансовых ресурсов различных составляющих регио-
нальных финансов для инвестирования региональных инвестиционных программ актуализируют задачу формирования финансового механизма вовлечения этих ресурсов в процесс финансирования таких программ.
Практикующийся в настоящее время большинством субъектов Федерации подход к финансированию региональных инвестиционных программ (рис. 5) соответствует преобладающей среди экономистов точке зрения о том, что коммерческая составляющая проектов, финансируемых за счет средств бюджета, должна быть сведена к минимуму.
Это утверждение объясняется тем, что основные задачи органов местного самоуправления — социальные. Коммерческие решения должны приниматься лишь постольку, поскольку они будут способствовать достижению социальных целей. Приоритетными при выборе инвестиционных проектов должны быть социальные проекты, так как они могут быть реализованы только за счет бюджетных средств, в то время как коммерческие проекты могут финансироваться за счет частного капитала.
В сложившейся ситуации бюджетные средства в той или иной форме инвестируются в объекты, находящиеся в региональной или муниципальной собственности, либо в объекты, находящиеся в частной собственности, при условии, что их использование характеризуется положительным социальным эффектом. Проекты, которые предполагают получение коммерческого эффекта, финансируются участниками региональной инвестиционной программы самостоятельно из собственных или привлеченных средств. При этом необходимо подчеркнуть, что в процессе изучения существующего опыта финансирования региональных инвестиционных программ дотационными
| Доля
перераспределяемых доходов в доходах бюджета, %
Доля неналоговых поступлений в доходах бюджета, %
I Доля налоговых поступлений в доходах бюджета, %
-► Потоки инвестиционных ресурсов региональной
инвестиционной программы
Рис. 5. Существующий подход к финансированию региональных инвестиционных программ
и недотационными регионами принципиальные отличия между ними не выявлены.
Вместе с тем, обсуждая решение проблемы до-тационности регионов, необходимо учитывать тот факт, что рост финансовой самостоятельности региона может быть обеспечен только при условии роста собственной доходной части регионального бюджета. Источником собственных доходов регионального бюджета служат налоговые и неналоговые поступления, которые в свою очередь формируются прежде всего в результате эффективной коммерческой деятельности хозяйствующих субъектов. Следовательно, успешная реализация именно коммерческой части региональной инвестиционной программы является необходимым условием укрепления финансовой независимости (самостоятельности) региона. В связи с этим можно говорить о несостоятельности выдвигаемых в настоящее время предложений о решении проблемы дотационных регионов путем их присоединения к более «независимым» субъектам Федерации: в этом случае можно получить лишь некоторое усреднение величин удельного веса дотаций в общих доходах объединяемых регионов, однако принципиально решить обозначенную проблему не представляется возможным.
Формируя инвестиционную программу, включающую проекты, которые позволяют обеспечить увеличение собственных доходов регионального бюджета, органы региональной власти должны создавать условия для активного привлечения средств частных инвесторов, не участвующих непосредственно в реализации того или иного инвестиционного проекта. Регионы, по той или иной причине испытывающие дефицит бюджетных средств, ограничены в возможностях наращивания объема прямых государственных инвестиций в региональные инвестиционные программы. В существующих условиях низкой инвестиционной активности частных хозяйствующих субъектов и населения это означает фактическое сжатие общей массы инвестиционных ресурсов, а следовательно, и уменьшение общего количества реализуемых инвестиционных проектов. Так как прямым следствием успешной реализации инвестиционных проектов в дотационном регионе является наращивание его финансового потенциала, то такое снижение инвестиционной активности чревато для региона еще большей зависимостью от дотаций из федерального бюджета, что приходит в противоречие с проводимой в настоящее время финансовой политикой. Поэтому в данном случае чрезвычайно актуальной становится задача формирования такого механизма финансирования региональных инвестиционных программ, который позволил бы максимально активизировать участие частных инвесторов в указанном процессе. При решении этой задачи чрезвычайно важным является вопрос о выборе способа введения дополнительных инвестиционных средств в региональную экономику.
Выбор этого способа должен предопределяться необходимостью обеспечить целевую направленность вкладываемых средств (в рассматриваемом случае — это рост финансового потенциала региона), их долгосрочность, адресность и доступность для реального сектора экономики. Чтобы оценить возможность решения этих задач посредством
использования того или иного механизма введения дополнительных инвестиционных средств в экономику, авторами был проведен их сравнительный анализ. В рамках данного анализа авторы использовали характеристики многомерного критерия, сформированного на основе аналогичного критерия, предложенного в работе С. С. Сулакшина [12, с. 66]. Результаты анализа по данным критериям представлены в табл. 1. Для каждого инструмента оценивалось наличие (+) или отсутствие (—) той или иной характеристики критерия. Вывод при таком детализированном многомерном сравнительном анализе заключается в следующем: наиболее результативной формой введения в экономику региона масштабных инвестиционных средств является региональный инвестиционный фонд.
Таким образом, в целях финансирования региональных инвестиционных программ в условиях дефицита бюджетных средств необходимо формировать единый инвестиционный фонд, аккумулирующий средства из различных источников. Управление созданием данного фонда должно осуществляться заказчиком региональной инвестиционной программы, т. е. органами власти субъекта Федерации. Однако практические аспекты функционирования механизма финансирования региональных инвестиционных программ, осно-
ванного на создании регионального инвестиционного фонда, не разработаны, отсутствует и научное их обоснование.
Предлагаемый авторами механизм финансирования региональных инвестиционных программ предполагает необходимость создания регионального инвестиционного фонда. Средства данного фонда должны предоставляться участникам программы на возвратной платной основе, при этом необходимо использовать принцип льготного кредитования с условием участия в доходах. В данном случае авторы предлагают использовать льготный кредит с участием кредитора в текущем доходе, который предполагает, что сверх погашаемой части кредита и суммы процентов заемщиком будет уплачена некоторая сумма, называемая в литературе «кикером». Эта сумма может быть либо фиксированной, либо определяться в процентах к денежным поступлениям от реализации проекта. Данный подход подразумевает, что средства инвестиционного фонда, предоставленные участникам программы на льготных условиях, позднее возвращаются ими из доходов от реализованных проектов. Преимущество такого подхода перед обычным банковским кредитом заключается в пониженной ставке кредитования и в участии государства как гаранта осуществления проекта
Таблица 1
сравнительный анализ различных инструментов финансирования региональных инвестиционных программ
инструмент финансирования Характеристики многомерного критерия
развитость и достаточность нормативно-правовой базы для нормального функционирования Устойчивость и прогнозируемость источников наполнения достаточность объема аккумулируемых средств Широта практического использования направленность на реальный сектор экономики целевой характер расходования средств связанность с общегосударственными целями развития развитость процедур отбора финансируемых проектов доступность схем синдицирования средств Возможность оптимизации объема привлекаемых бюджетных средств
Предоставление инвесторам государственных гарантий и поручительств + + + + +
Предоставление бюджетных ссуд и инвестиционных кредитов + + — + — — — + — —
Предоставление инвестиционных налоговых кредитов + — — — + — — + — —
Субсидирование процентной ставки по инвестиционным кредитам банков + + + +
Субвенции - + — — — + + — + —
Предоставление финансовых ресурсов из регионального инвестиционного фонда + + + + + + + +
(имиджевой составляющей). Это особенно важно для дотационных и депрессивных регионов.
Предложенный механизм финансирования региональных инвестиционных программ представлен на рис. 6. Данный механизм финансирования региональной инвестиционной программы основан на сочетании бюджетного, кредитного и фондового вариантов инвестирования и реализует комплексный подход к выбору определенного набора источников и соответствующих им финансовых инструментов, основанный на принципах государственно-частного партнерства. Бюджеты субъектов РФ являются важнейшим источником финансирования социально-экономических программ, однако в условиях дефицита бюджетных ресурсов необходимо формировать механизм привлечения в региональные инвестиционные программы средств из иных источников. Использование механизмов фондового рынка позволит вовлекать в инвестиционный процесс временно свободные средства хозяйствующих субъектов и населения, обеспечивая для них возможность получения дополнительной прибыли.
Практическая реализация предлагаемой авторами схемы финансирования региональных инвестиционных программ при участии регионального инвестиционного фонда требует внесения некото-
рых корректив в действующее законодательство. Региональный инвестиционный фонд должен создаваться и действовать на основе подлежащего принятию регионального закона «О региональном фонде финансирования региональных инвестиционных программ субъекта Федерации».
Данный закон должен определить цели создания и деятельности фонда, его организационно-правовую форму, порядок функционирования, источники средств, органы управления и т. д. Наиболее приемлемой в данном случае будет следующая форма организации инвестиционного фонда: автономное государственное учреждение в форме государственного внебюджетного фонда. Учредителем данного фонда, функционирующего как некоммерческая организация, должно являться региональное правительство, которое в дальнейшем будет участвовать в его финансировании посредством предоставления субвенций и субсидий. Устав данного фонда должен предусматривать возможность эмиссии долговых ценных бумаг, размещаемых среди населения, предприятий различных форм собственности и финансово-кредитных учреждений. Дополнительным источником формирования данного фонда могут быть и другие источники, в том числе добровольные финансовые вложения частных инвесторов. Сформированный объем инвестиционных ресурсов
Инвестици-
Кредитный договор
процентов по кредиту
онные про-
екты част-
ных пред- « О
приятий К Л
Инвестици- н й К о
онные проекты муни- к и и Л
ципальных, к И
региональ- к к
ных и федеральных н о Й
предпри-
й г?
о &
«
о к к о к я к н о
Кредитный договор
Региональная инвестиционная программа
Покупка ценных бумаг
Региональный бюджет
Финансово-кредитные учреждения
Выплата процентов и части доходов от про екта
фонд финансиро-
вания региональ-
ных инвестици-
онных программ
ч
1 ■
Предприятия всех видов собственности.
Население.
Финансово-кредитные учреждения
Органы государственной власти
ным бумагам
Безвозмездное финансирование
К «
О К л н й к о к
8
й г?
о &
«
о к к о к я к н о
Доходы бюджета от реализации региональной инвестиционной про-■ ► граммы в форме налоговых и неналоговых поступлений
Выплаты по кредитному договору Доходы инвесторов по ценным бумагам
Потоки инвестиционных ресурсов региональной инвестиционной программы
Рис. 6. Предлагаемый механизм финансирования региональных инвестиционных программ
региональный инвестиционный фонд в соответствии с его инвестиционной декларацией должен распределять среди участников региональной инвестиционной программы (формируемой правительством региона) в форме льготных кредитов с участием в доходах.
В процессе формирования региональной инвестиционной программы целесообразно выполнить следующие основные этапы (рис. 7).
Органы исполнительной власти субъекта Федерации (заказчик региональной инвестиционной программы)
Центр экспертизы инвестиционных проектов при органе исполнительной власти субъекта Федерации
Отрицательная оценка проекта
проекта
На первом этапе осуществляется размещение информации о проведении конкурса среди потенциальных участников, желающих реализовать инвестиционные проекты, на участие в региональной инвестиционной программе. Данный этап исполняется заказчиком инвестиционной программы, в качестве которого выступают региональные органы власти. Отметим, что формируемая инвестиционная программа должна быть направлена на укрепление
финансового потенциала региона. Из этого следует, что проводимый конкурс будет направлен на отбор именно тех проектов, которые обеспечат максимальные поступления денежных средств в региональный бюджет в постинвестиционном периоде, а именно по состоянию на первый год эксплуатационной фазы проекта.
1. Размещение информации о проведении конкурса на участие в региональной ниве-стиционной программе
2. Экспертиза полученных конкурсных заявок на основе методики оценки целесообразности включения инвестиционного фоекта в региональную инвестиционную программу
Положительная оценка
Отклонение проекта:
1 при необходимости дополнительной
экспертизы и уточнения показателей;
1 в случае нецелесообразного участия региона в проекте
Включение проекта в региональную инвестиционную программу (проекты, принятые к реализации в первую очередь и проекты, принятые к реализации во вторую очередь)
Органы исполнительной власти субъекта Федерации (заказчик региональной инвестиционной программы)
Органы исполнительной власти субъекта Федерации совместно с региональным фондом финансирования региональных инвестиционных программ
Органы законодательной власти субъекта Федерации
Региональный фонд финансирования региональных инвестиционных программ
Органы исполнительной власти субъекта Федерации (заказчик региональной инвестиционной программы)
ж \ ■
3. Формирование перечня проектов, включенных в региональную инвестиционную программу и ранжированных по приоритетности реализации
4. Определение основных параметров региональной инвестиционной программы (объем инвестиций, в том числе государственных; период реализации; ставки по предоставляемым кредитам и величина процента по ценным бу-■ \1 ам, размещаемым региональным фондом финансирования региональных инвестиционных программ)
5. Утверждение региональной инвестиционной программы
6. Финансирование региональной инвестиционной программы:
формирование фонда финансирования посредством эмиссии ценных бумаг;
распределение финансовых средств фонда среди участников в соответствии с утвержденной региональной инвестиционной программой посредством заключения кредитного договора; выплата доходов по размещенным ценным бумагам
7. Оценка эффективности и результативности региональной инвестиционной программы и принятие решения о ее корректировке
Рис. 7. Основные этапы формирования и финансирования региональной инвестиционной программы
Второй этап направлен на экспертизу предоставленных конкурсных заявок. В целях исполнения этого этапа необходимо создание при органе исполнительной власти субъекта Федерации центра экспертизы инвестиционных проектов.
Основным инструментов, используемым центром для оценки целесообразности включения того или иного инвестиционного проекта в региональную инвестиционную программу, должна стать соответствующая методика, позволяющая четко формализовать содержание этого этапа.
На третьем этапе заказчик программы утверждает перечень проектов, включенных в региональную инвестиционную программу. Инвестиционные программы в данном перечне целесообразно разбивать на следующие группы:
• проекты, принятые к реализации в первую очередь, получают гарантированное финансовое участие регионального фонда финансирования региональных инвестиционных программ;
• проекты, принятые к реализации во вторую очередь, получают финансирование при достаточном наполнении бюджета регионального фонда финансирования региональных инвестиционных программ;
• проекты, проходящие дополнительную экспертизу и уточнение показателей;
• проекты, в реализации которых участие региона на данный момент нецелесообразно. Эти проекты в дальнейшем могут быть рассмотрены вновь при изменении условий реализации или характеристик проекта.
На четвертом этапе заказчик программы совместно с региональным фондом финансирования региональных инвестиционных программ, который в соответствии с предложенным механизмом финансирования таких программ непосредственно обеспечивает привлечение инвестиций из неинституционального сектора, определяет основные параметры формируемой программы. Среди таких параметров утверждаются: объем инвестиций, включая бюджетные; период реализации программы; ставки по предоставляемым участникам кредитам (с учетом кикера) и проценты по ценным бумагам, размещаемым региональным фондом среди инвесторов.
На пятом этапе происходит утверждение параметров сформированной инвестиционной программы. Региональную инвестиционную программу целесообразно утверждать на период 3 года, что соответствует периоду планирования бюджета субъекта Федерации. Также устанавливается поря-
док ежегодной корректировки параметров инвестиционной программы по результатам оценки ее результативности и эффективности.
Шестой этап предусматривает непосредственное финансирование сформированной и утвержденной региональной инвестиционной программы.
На седьмом этапе происходят оценка результативности и эффективности региональной инвестиционной программы и разработка соответствующих положений по ее корректировке.
Как отмечалось ранее, функции по отбору инвестиционных проектов должны быть возложены на центр экспертизы инвестиционных проектов, созданный при правительстве субъекта Федерации. Отбор инвестиционных проектов в региональную инвестиционную программу должен осуществляться на основании многопараметрического показателя, позволяющего оценивать соответствие проекта следующим критериям:
— целям региональной инвестиционной программы;
— способности генерировать денежный поток, достаточный для обслуживания привлекаемого заемного финансирования;
— достаточной отдаче на вложенные бюджетные средства;
— наличию положительных социальных эффектов.
Содержание предлагаемых авторами этапов оценки целесообразности включения инвестиционных проектов в региональную инвестиционную программу представлено на рис. 8. Результирующая оценка целесообразности включения проекта в региональную инвестиционную программу может быть дана на основе адаптации процедуры Борда. Процедура Борда [1, с. 18] используется для ранжирования альтернатив. При этом все варианты альтернатив (рассматриваемые инвестиционные проекты) располагаются в определенном порядке и нумеруются от 1 до N N соответствует общему количеству представленных на конкурс инвестиционных проектов). При этом принципиальным моментом является то, что равнозначность вариантов не допускается. Номер, присваиваемый варианту Х по J-му критерию, трактуется как его ранговое место г1х.
По каждому критерию оценки осуществляется самостоятельное ранжирование, соответствующее:
1) целям региональной инвестиционной программы (проекты ранжируются по убыванию
е
5 I
О
е
5
-а
И
5 н
я
ч
о
ч
"О
я
я
В
а
о
с
о
я
я
в
я
я
я
о
о
ч
я
с
я
о
я
я
я
%
я
"О
о
о
я
ч
о
я
я
в
о
о
я
о
я
о
2
я
я
я
2
Я
и;
в
с
я
о
я
я
о
ч
о
я
"О
в
я
я
о
а
»
п
>73
i
О
м т
X
Я о
ё о К
п
$
-о
п
И о >73
И
Вклад проекта в прирост финансового потенциала региона
(А ФПРУ
„ Лл+Ляг
где Пи - дополнительная сумма налогов, поступающих в региональный бюджет; Пш - дополнительная сумма неналоговых поступлений в региональный бюджет; Ф77р - финансовый потенциал региона.
Чистый дисконтированный доход: И
¿¡РГ =
где СТ) — суммарная величина денежного потока в году г; г - ставка дисконтирования.
Рейтинг кредитоспособности участника программы:
Рейтинг = 0,11 АЛКал +0,05 Кксл + 0.42 Актл + 0.21 Акс + + 0,21А,р
где Ккл л - категория коэффициента абсолютной ликвидности; Кк с л - категория коэффициента срочной ликвидности; Кктл - категория коэффициента текущей ликвидности; Кк с - категория коэффициента соотношения собственных и заёмных средств; ККр - категория коэффициента рентабельности основной деятельности
Чистый дисконтированный доход бюджета Л5РГрБ,:
__у кс
МРУ,
РЕ
-1
(1+£">
¡=1Л * ¡=1Л
где САб с - чистый денежный поток бюджетных средств в ¿-ом периоде; /б с - величина бюджетных инвестиций в ¿-ом периоде; Е - ставка дисконтирования
Наличие положительных социальных эффектов:
• наличие дополнительных услуг социального характера;
• повышение обеспеченности жителей региона подобными услугами;
• создание новых рабочих мест;
• снижение негативного воздействия на окружающую среду;
• повышение качества государственных услуг
ТЭ
Ю О Л О:
н а
о я р:
и: Ю
н а ь=
о »
о о о н
X
а н
0 н
СЕ
в
в
X
са Й4
►Я1
Р
1 I
5-
К н а >тЗ в а 2 о
и
0
1 я я
-
5-
¡X
в
1
X
а о н в с к о
к
£
а
>тЗ о
•3 р:
2
Я
>тЗ К н а >тЗ К в
о И
0
1 я я
И
о ь= о о о о
О! >тЗ Ю и: К о о н в
5
Л
0
1 в а в I
X
о о н в а к
0
1 I
о ►ч о
а
>тЗ о о
Ю
X
п
ф
О Н
Л
5
М
сл сл
ю о
показателя «вклад проекта в прирост финансового потенциала региона»);
2) способности генерировать денежный поток (оценивается через эффективность инвестиционного проекта: проекты ранжируются по убыванию показателя «чистый дисконтированный доход»);
3) способности генерировать денежный поток, достаточный для обслуживания привлекаемого заемного финансирования (оценивается через кредитоспособность участника региональной инвестиционной программы: проекты ранжируются по возрастанию рейтинга);
4) достаточной отдаче на вложенные бюджетные средства (бюджетная эффективность проекта): проекты ранжируются по убыванию показателя «чистый дисконтированный доход регионального бюджета»;
5) социальной эффективности проекта (проекты ранжируются по убыванию показателя «социальный эффект», оцениваемого в баллах). Для интегральной оценки следует использовать
минимизационное правило, при котором меньший номер присваивается лучшему варианту, т. е. для определения наилучшего варианта необходимо будет найти вариант с наименьшей суммой рангов:
т
г =Е гХ.
Для этого составляется таблица рангов проектов (табл. 2).
Проекты с наименьшей суммой ранговых мест будут оценены как приоритетные для включения их в региональную инвестиционную программу (проекты первой очереди). Проекты со средней суммой ранговых мест будут оценены как приоритетные для включения их в региональную инвестиционную программу во вторую очередь. И, наконец, проекты, набравшие максимальную сумму ранговых мест, будут отклонены с форму-
лировкой нецелесообразности участия региона в их финансировании.
В процессе реализации региональной инвестиционной программы, направленной на решение проблемы дотационности региона, необходимо оценивать ее результативность и эффективность. В качестве основного показателя результативности региональной инвестиционной программы следует использовать полноту достижения запланированного результата программы (в рассматриваемом случае это темп роста финансового потенциала региона (ТпФП)
Т ФП = ФП0
р
-п„ + я
ФПо
где ФП0 — финансовый потенциал региона на начало текущего года реализации региональной инвестиционной программы; Пн — дополнительная сумма налогов, поступивших в региональный бюджет в результате реализации региональной инвестиционной программы;
Пнн—дополнительная сумма неналоговых поступлений в региональный бюджет в результате реализации региональной инвестиционной программы.
В число дополняющих показателей результативности следует включить такие, как темп роста инвестиций из внебюджетных источников Т р^™ и темп роста бюджетных инвестиций Т БИ:
т вби =
ВБИ0 + ВБИг ВБИП
где ВБИ0 — величина инвестиций в региональную инвестиционную программу из внебюджетных источников на начало текущего года; ВБИ1 — величина инвестиций в региональную инвестиционную программу из внебюджетных источников в текущем году. Темп роста бюджетных инвестиций определяется по формуле
Таблица 2
Формирование интегральной оценки целесообразности включения инвестиционного проекта в региональную инвестиционную программу
Сравниваемые проекты Ранг по /-му критерию Сумма ранговых мест
Соответствие целям региональной инвестиционной программы Способное денежный по для обслужив, заемного ( ть генерировать )ток, достаточный ния привлекаемого шнансирования Достаточная отдача на вложенные бюджетные средства Наличие положительных социальных эффектов
Вклад проекта в прирост финансового потенциала региона Чистый дисконтированный доход Кредитоспособ -ность участника программы Чистый дисконтированный доход регионального бюджета Социальный эффект
г 1 'х Г 2 'х Г з ' X Г 4 ' X Г 5 ' X я '=1
Т Би = БИр + БИг р БИп
где БИ0 — величина бюджетных инвестиций в региональную инвестиционную программу на начало текущего года;
БИ{ — величина бюджетных инвестиций в региональную инвестиционную программу в текущем году.
Это предложение основано на том, что предлагаемый механизм финансирования региональных инвестиционных программ направлен на экономию бюджетных инвестиций, являющихся в условиях дотационного региона дефицитными, и на привлечение максимально возможного объема внебюджетных инвестиций. При этом может быть использовано следующее неравенство, выполнение которого свидетельствует о полноте достижения основных целей региональной инвестиционной программы как инструмента снижения дотационности региона:
Т ФП > Т ВБИ > Т БИ
р р р '
где ТфП — темп роста финансового потенциала региона, достигнутый в результате реализации региональной инвестиционной программы; Т рВБИ — темп роста инвестиций в региональную инвестиционную программу из внебюджетных источников;
Т БИ — темп роста бюджетных инвестиций в региональную инвестиционную программу. Выполнение данного неравенства свидетельствует о том, что результат реализации программы (рост финансового потенциала) достигается за счет роста инвестиций, темп роста которых существенно ниже темпа роста результата, что может говорить об экономном и эффективном использовании инвестиционных ресурсов. При этом положительной оценки должен заслуживать более быстрый темп роста именно внебюджетных инвестиций по сравнению с бюджетными, которые в идеальном случае необходимо свести к минимуму Именно данное соотношение может свидетельствовать об эффективном функционировании предлагаемого авторами механизма финансирования региональных инвестиционных программ в условиях дотационного региона.
В качестве показателя эффективности региональной инвестиционной программы, направленной на решение проблемы дотационности региона, необходимо использовать величину собственных доходов регионального бюджета, ожидаемую от реализации региональной инвестиционной программы:
т
Е ( п + Пнн),
Э =
р.и.п
1=1
БИ
где Пн — дополнительная сумма налогов, поступающих в текущем году в региональный бюджет в результате реализации у-го проекта; Пнн — дополнительная сумма неналоговых поступлений в текущем году в региональный бюджет в результате реализации у-го проекта; БИ — общая величина бюджетных инвестиций в региональную инвестиционную программу в текущем году;
у = 1...т — количество инвестиционных проектов, включенных в региональную инвестиционную программу.
Критерием для положительной оценки эффективности реализации программы является значение показателя эффективности Эр и п, превышающее 1, что означает следующее: каждый рубль бюджетных инвестиций должен обеспечивать больший объем дополнительных налоговых и неналоговых поступлений в региональный бюджет. Особо подчеркнем, что необходимым условием выполнения данного соотношения между дополнительными поступлениями в региональный бюджет и величиной бюджетных инвестиций в условиях применения предложенного авторами механизма финансирования региональной инвестиционной программы является активное привлечение инвестиций именно из внебюджетных источников. Результаты такой оценки должны быть использованы в процессе принятия решений об условиях предоставления бюджетных средств (рис. 9).
Отметим, что подобная оценка должна проводиться ежегодно, что позволит осуществлять корректировку основных параметров региональной инвестиционной программы в части условий предоставления бюджетных средств. Кроме того, по данной схеме может проводиться итоговая оценка эффективности и результативности программы в целом за трехлетний период.
Предлагаемый авторами механизм финансирования региональных инвестиционных программ предполагает привлечение средств бюджета на безвозмездной основе в форме субвенций и субсидий. При этом в случае неудовлетворительной оценки результативности и эффективности региональной инвестиционной программы бюджетные средства должны становиться платными, т. е. форма их предоставления должна меняться на бюджетные кредиты.
Использование разработанных и представленных теоретических и методических аспектов формирования механизма финансирования региональных инвестиционных программ, направленных на
обеспечение устойчивого роста собственных финансовых ресурсов бюджета дотационного региона, позволит успешно решить проблему его финансовой самостоятельности.
Оценка результативности реализации региональной инвестиционной программы
Т фп ^ твби > т ■
Условие выполняется
Оценка эй
5.
8.
Список литературы
Андреев Г. И., Витчинка
B. В., Смирнов С. А. Определение стоимостных показателей методами, основанными на интуиции и опыте специалистов: учеб. пособие. М.: Финансы и статистика. 2003. 176 с.
Велкова В. А. Региональное развитие и управление комплексным социально-экономическим развитием дотационного региона // Вестник Чувашского ун-та. 2009. № 4. С. 381-387. Кизеев А. В. Региональные финансы как источник финансирования региональных инвестиционных программ // Известия высших учебных заведений. Сер. «Экономика, финансы и управление производством». 2010. № 02 (04).
C. 38-47.
Кизеев А. В., Кайгородов
A. Г. Современные экономические исследования: управление, финансы, математические методы: монография) / под ред.
B. А. Зайцева / Ивановский гос. хим. -технол. ун-т. Иваново, 2010. 205 с.
Об областном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: закон Брянской области от 10.12.2009 № 110-З.
Об областном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: закон Ивановской области от 16.12.2009 № 151-ОЗ.
Об областном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: закон Костромской области от 16.12.2009 № 552-4-ЗКО. Об областном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: закон Орловской области от 07.12.2009 № 997-ОЗ.
Условие не выполняется
|фективности реализации региональной инвестиционной программы
Варианты принятия решений о дальнейшем финансировании региональной инвестиционной программы
Сохранение принятых условий финансирования с возможностью увеличения объемов предоставления бюджетных средств
Изменение условий финансирования в части предоставлений бюджетных средств с бесплатной формы (субвенции и субсидии) на платную (бюджетный кредит)
Рис. 9. Алгоритмоценкиипринятия решенийо финансированиирегиональной инвестиционной ирограммыв зависимости от ее результативности и эффективности
9. Об областном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: закон Тамбовской области от 03.12.2009 № 595-З.
10. Проблемы региональных и местных бюджетов // Финансы. 2010. № 7. С. 10-20.
11. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: Стат. сб. / Росстат. М., 2009. 990 с.
12. Сулакшин С. С. Государственный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд: восстановление монетизации и инвестиционная подкачка развития экономики России / С. С. Сулакшин, М. В. Виллисов, Е. С. Сазонова и др. М.: Научный эксперт. 2008. 182 с.
13. Суркова С. А., Шумарина В. В. Депрессивные регионы: типологические особенности и механизмы преодоления депрессии // Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 1. С. 25-36.
