CC BY
23
МУСАЕВАХ.М.
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА КАК ОБЪЕКТ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РФ
В статьерассмотрены возможности, а такжерезервы использования налогов в регулировании региональной экономики на современном этапе РФ. Анализируются дискуссионные вопросы сущности понятий «региональная экономика» и «налоговое регулирование». Раскрываются основные причины, усиливающие диспропорции в социально-экономическом развитии субъектов РФ. Предложены и обоснованы пути усиления методов налогового регулирования инвестиционной активности субъектов экономики на федеральном ирегиональном уровнях.
MUSAEVA Ш. М.
THE REGIONAL ECONOMY AS THE OBJECT OF BUDGETARY AND TAX REGULATIONS AT THE PRESENT STAGE OF THE RUSSIAN
FEDERATION
The article is devoted to, as well as reserves of the use of taxes in the regulation of the regional economy at the present stage of the RUSSIAN federation. Analyzes the discussion questions the essence of the concepts of «regional economics» and «tax regulations». The author described the main reasons for that increase the disparities in socio-economic development of the subjects of the RUSSIAN federation. Proposed and substantiated the ways of strengthening the methods of tax regulation of the investment activity of economic entities at the federal and regional levels.
Ключевые слова: регион, региональная политика, бюджет, налоговое регулирование, диспропорции, субъекты экономики, налоговые льготы, стимулирование, экономическая активность, инвестиции, налог на прибыль организаций.
Keywords: region, regional policy, budget, tax regulation, distortions, the subjects of the economy, tax exemptions, incentives, economic activity, investment, tax on profit of organizations.
На современном этапе необходимость обеспечения стабилизации экономики России и перехода ее на траекторию устойчивого роста и развития требуют углубления научных исследований и выработку практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности государственного регулирования экономической активности регионов.
Масштабные изменения в экономических и политических системах России, произошедшие в условиях развития рыночных отношений, потребовали создания нового подхода к проблемам формирования региональной экономической политики. Однако региональная экономическая политика до сих пор не нашла должной и всесторонней разработки, отсутствуют научно обоснованные
методы и приемы формирования такой политики на местах в условиях инновационного развития экономики РФ и ее регионов.
Слово «регион» имеет латинское происхождение и означает «область, район, часть страны, отличающуюся от других областей совокупностью естественных и (или) исторически сложившихся, относительно устойчивых экономико-географических и иных особенностей, нередко сочетающихся с особенностями национального состава населения» [11, с.431]. У ученых - экономистов, регионоведов свои толкования. «Регион - это неотъемлемая часть единой системы производительных сил и производственных отношений, считает Р.И. Шнипер. - Здесь осуществляются полные циклы воспроизводства населения и трудовых ресурсов, основных и оборотных фондов, части национального богатства, денежного обращения, отношений по поводу производства, распределения, обмена и потребления продукции» [13, с. 17]. Заметим, во-первых, что территориальная основа в этом определении вообще не просматривается и, во -вторых, под такое сложное чисто экономическое толкование не все субъекты современной России могут быть отнесены к региону (скажем, многие автономные округа).
Учитывая федеративное устройство нашего государства, Л.А. Романова под регионом понимает территориальное образование, входящее в состав РФ, наделенное в соответствии с федеративным устройством статусом субъекта РФ, собственной компетенцией, правами, обязанностями и ответственностью, определяемыми Конституцией РФ, Конституцией республики, либо Уставом области, края, округа, Федеративным договором. Это толкование общего характера, лишенное экономического содержания [10, с.25].
По мнению автора, регион в федеративном государстве это территория одного или нескольких субъектов федерации, в пределах которой проявляются общие и территориальные факторы и условия общественного воспроизводства и разделения труда. Общие мобильные факторы - рабочая сила и капитал, а также макроэкономические условия - денежно-кредитная политика, финансово-бюджетная и налоговая политика, инвестиционная политика в сочетании с территориальными факторами и условиями формируют экономическую структуру региона, занятость и благосостояние его жителей. Каждый регион имеет свои особенности, отдельные из которых делают его уникальным, в том числе по своим потенциальным рынкам и ресурсам рабочей силы и капитала, запасам полезных ископаемых и т.п.
По мнению С.Е. Артоболевского, «... региональная политика - это целенаправленная деятельность государства по сглаживанию пространственных социально-экономических диспропорций» [3, с.81]. С точки зрения стратегических задач государственного развития «.актуален поиск эффективных подходов, методологии прогнозирования и действенных способов управления региональным развитием», - полагает Н.Д. Матрусов [8, с.6]. Известные ученые В.Н. Лексин и А.Н. Швецов отмечают, что «.регулирование территориального развития следует понимать как специально организуемые системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования региональ-
ных систем, имеющего целевым ориентиром улучшение качества и повышение уровня жизни населения» [6, с.31].
Резюмируя вышеизложенное, следует отметить, что регулирование территориального развития в федеративном государстве представляет собой такой режим совокупного воздействия на условия и факторы функционирования экономики региона, в результате которого обеспечивается повышение уровня жизни населения на основе устойчивого воспроизводства товаров и услуг, трудовых и природных (возобновляемых) ресурсов территории, исходя из целей и задач современной экономической политики государства.
В числе угроз экономической и политической безопасности РФ следует отметить возрастание неравномерности социально-экономического развития регионов, сохранение депрессивных, кризисных и отсталых в экономическом отношении регионов. По официальным данным число дефицитных субъектов РФ в 2007-2009 гг. существенно возросло: если по итогам исполнения региональных бюджетов в 2007г. их было 40, то в 2009г. - 59. [5, с.16]. Эти региональные бюджеты были сбалансированы за счет привлечения средств из источников финансирования дефицитов бюджетов.
На современном этапе среди экономистов весьма распространенной стала точка зрения, основанная на необходимости формирования новой государственной политики регионального развития, основу которой вместо принципа выравнивания уровня регионального развития составлял бы принцип поляризованного развития отдельных регионов-лидеров («опорных регионов»). Оставшиеся регионы предлагается разделить на отсталые и депрессивные [8, с.6]. При этом предполагается, что отсталые регионы будут получать социальные трансферты, а в отношении депрессивных регионов целесообразно производить селективную бюджетную поддержку инициатив, ориентированных на экономический рост и увеличение налоговой базы.
Возможные риски практической реализации данной теории в отношении регионов, которые в силу разных объективных обстоятельств существенно различаются по своему природно-производственному потенциалу, весьма существенны. Следует также отметить, что свое вхождение в рынок регионы начинали с разных стартовых позиций, поскольку практиковавшийся в советские годы принцип разделения труда обеспечивал создание инфраструктуры тех отраслей, для которых имелись благоприятные условия в данном регионе. Поэтому, к примеру, в Дагестане, который играл роль поставщика плодоовощной, винодельческой и другой продукции в другие регионы страны, создавались в первую очередь соответствующие мощности для их производства, тогда как во многих регионах были созданы высокотехнологичные производства, что в рыночных условиях выступает выгодным конкурентным преимуществом этих территорий.
В период формирования и развития рыночных отношений произошло дальнейшее усиление поляризации регионов по уровню социально-экономического развития. Поляризация в развитии регионов с начала формирования рыночных отношений по настоящее время существует достаточно рельефно. Так, соотношение стоимости основных фондов отраслей экономики, при-
ходящихся на душу населения между ведущими регионами и отстающими, колеблется от 3,5 и более раза. Такая же картина при анализе валового регионального продукта на душу населения. Соотношение инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения между ведущими и отстающими регионами еще выше.
Северокавказские республики остаются «постоянными членами» группы субъектов РФ, у которых ВРП на душу населения более чем в 2 раза ниже, чем в среднем по РФ. Характерно, что наблюдается нарастание тенденции сужения числа регионов, производящих большую часть ВРП страны. Нельзя забывать и о проблемах, накопленных в прежние годы в отдельных регионах (в первую очередь, южных), требующих своего первоочередного решения. Именно наличие подобных специфических проблем, различного рода конфликтных ситуаций отнимает основные усилия органов управления, не позволяя им полноценно заниматься реализацией экономической стратегии наравне с регионами центра страны. Поэтому с учетом всех вышеуказанных факторов требуется безотлагательное осуществление крупных инфраструктурных проектов и в этих регионах, не дожидаясь «лучших времен», когда регионы-локомотивы подтянут их за собой.
Ситуация в проблемных регионах сегодня такова, что именно государство должно выступать основным игроком инвестиционного регионального развития, поскольку в регионах-лидерах частный капитал активно вкладывает ресурсы в развитие экономики, которые обеспечивают высокую отдачу в виде создания рабочих мест, формирования налоговой базы. Этого нельзя сказать в отношении депрессивных регионов, куда частный капитал не вкладывается.
Для федерального правительства становится крайне важным обеспечить справедливый баланс интересов Центра и субъектов РФ в целях укрепления федеративных отношений и целостности государства. На современном этапе РФ, еще рано и неоправданно отказываться от концепции выравнивания уровня социально-экономического развития регионов, нужно полнее использовать возможности государства для сглаживания диспропорций в региональном развитии, создания равных возможностей для населения независимо от того, кто, где проживает.
В концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года отмечается, что в настоящее время, достигнут высокий уровень прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений. Признавая наличие существенных положительных результатов проведенной федеральными органами государственной власти работы, позволяющей обеспечить относительную стабильность бюджетной системы страны в условиях посткризисного периода, следует отметить, что сложившаяся система межбюджетных отношений в субъектах РФ требует более глубоких преобразований.
Использованию преимуществ децентрализации бюджетной системы препятствуют резкие межрегиональные различия. Хроническая несбалансированность высокодотационных регионов снижает бюджетную ответственность. Относительно обеспеченные, в силу «естественных» причин, регионы продолжа-
ют получать преимущества в конкуренции за экономическую активность. Усиливаются территориальные социальные различия, что, в свою очередь, ведет к дезинтеграции экономического пространства и т.д. При этом пока ещё высока децентрализация налоговых доходов. Объем финансовой помощи субъектам Российской Федерации в последние годы не превышает 1,5-2% ВВП, тогда как в США он составляет 3% ВВП, в Канаде - 4% ВВП, в Австралии - 6% ВВП [4,с.8]. Даже после распределения трансфертов реальная бюджетная обеспеченность регионов - «доноров» в 3,5 - 4 раза превышает обеспеченность наиболее дотационных регионов, что существенно искажает конкурентную среду и снижает преимущества децентрализации.
Следует отметить, что понятие «регион - донор» является методически ущербным. Платят налоги в федеральный бюджет не регионы и не региональные власти, а налогоплательщики. Налоговый потенциал любого региона создавался в течение десятилетий усилиями всей страны, и работать он может только в рамках единого экономического пространства. Противопоставление «доноров» и «иждивенцев» наносит вред формированию в России реального бюд-жетно - налогового федерализма.
Жители в стране проживают не вообще в РФ, а конкретно на территории определенных регионов и муниципалитетов. Между тем, по оценкам Министерства финансов, недостаток доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2011 году составит более 400 млр. рубл. [9,с.12]. Данная проблема коснется 65 регионов РФ, что означает для жителей этих регионов уменьшение возможностей получения информации, услуг образования и здравоохранения, возможностей для творчества, а в конечном счете, сокращение возможностей для инновационного развития страны в целом.
В настоящее время объем Фонда финансовой поддержки регионов сокращается, с целесообразностью чего трудно согласиться. Если ставится задача модернизации экономики, то необходимо понимать, что решение ее состоит не столько в накачивании средств из федерального бюджета в отдельные отрасли, сколько в поддержке регионов, где живут люди, где рождаются новые идеи, появляется новый продукт. В 2010г. общий объем дотаций на сбалансированность региональных бюджетов составил сумму 90 млрд. руб., что ниже уровня 2009г. более чем в 2 раза [5,с.16]. В то же время нельзя не признать правоту Минфина, который обязан указать регионам на неиспользуемые резервы, низкую эффективность бюджетных расходов.
В бюджетном послании Президента РФ на 2011-2013 годы отмечалось, что в сфере межбюджетных отношений необходимо обеспечить расширение финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципалитетов, возможностей их влияния на укрепление доходной части региональных и местных бюджетов. Так, в 2009г. в РФ налоговые и неналоговые составили только 53,4% собственных доходов местных бюджетов (40% в общем объеме бюджетных доходов) [7, с.19].
В условиях трансформационных преобразований, направленных на устранение последствий мирового экономического кризиса, особую актуальность
и значимость приобрели вопросы налогового стимулирования экономической активности регионов.
Возможности использования налогов в качестве инструмента регулирования вытекают из самой их природы, сущности и функций. Налоги, являясь экономической категорией, обязательным взносом в бюджет, выполняют фискальную функцию. Мобилизация части национального дохода вызывает постоянное соприкосновение государства и участников процесса производства, что обеспечивает ему реальные возможности влиять на экономику страны в необходимом направлении. В этой связи можно утверждать, что налоги выполняют и регулирующую функцию, в процессе реализации которой осуществляется стимулирование и ограничение. Две выше названные функции выражают сущностную сторону налогов, являются их объективным свойством.
Практическое содержание налогового регулирования предопределено именно регулирующей функцией налога. В экономической литературе определено понятие «налоги - регулятор экономики». По мнению Е.Ф. Юткиной, «суть налогового регулирования составляет система экономических мер оперативного вмешательства в ход выполнения налоговых доходов» [14,с.57].
По мнению автора, данное определение несколько сужает роль налогового регулирования, поскольку налоги в ряде случаев вводятся чисто из стимулирующих соображений, без учета фискальной функции. Выше приведенная трактовка налогового регулирования не конкретизирует цель «.. вмешательства в ход выполнения налоговых доходов». A.A. Амбарцумов и Ф.Ф. Стерликов определяют налоговое регулирование как «совокупность мер косвенного воздействия государства на развитие производства путем изменения нормы изъятия в бюджет за счет понижения или повышения облагаемого уровня налогообложения» [2,с.107]. В ряде случаев воздействие налогов на развитие экономики может осуществляться при постоянном уровне налогообложения, посредством изменения их структуры. Так, снижение ставки налога на прибыль организаций, сопровождающееся одновременным увеличением НДС, при сохранении прежней нормы изъятия в бюджет, может создать дополнительные стимулы для развития производства.
Налоговое регулирование осуществляется посредством налогового механизма, в котором заключены различные методы налогового регулирования, а именно: введение или отмена налогов, определение субъектов и объектов налогообложения, уточнение порядка формирования налоговой базы, снижение или повышение налоговых ставок, предоставление или отмена налоговых льгот, усиление или ослабление налоговых санкций, тем самым государство воздействует на экономику на макроэкономическом и микроэкономическом уровнях, исходя из общенациональных интересов и приоритетов социально- экономического развития.
Налоговое регулирование охватывает не только отдельные отрасли, но и всю экономику в целом. С помощью налогового механизма государство может создавать необходимые условия для ускорения капитала в наиболее перспективных отраслях, определяющих НТП. Налоговый механизм применяется для снятия социальной напряженности, выравнивания уровня доходов налогопла-
тельщиков, обеспечения политической стабильности и создания условий, благоприятных для экономического роста.
На основе выше сказанного, по мнению автора, под налоговым регулированием следует понимать систему мер стимулирующего, сдерживающего и т.д. характера, осуществляемых государственными и местными органами власти, путем внесения оперативных изменений в налоговую систему посредством налоговых инструментов, с целью развития существующей социально-экономической системы и ее приспособления к изменяющимся условиям.
Таблица 1
Механизм льготного налогообложения прироста прибыли субъектов экономики^_
Показатели До вложе- После
ния вложения
средств средств
Выручка от реализации продукции 100 100
Издержки производства 90 60
Валовая прибыль, подлежащая налогообложению 10 40
Налог на прибыль организаций, всего, по ставке 20%, из них в: - бюджеты субъектов РФ (по ставке 18%) - федеральный бюджет РФ (по ставке 2%) 2,0 1,8 0,2 8,0 7,2 0,8
Часть налоговых выплат, подлежащая возмещению из регионального бюджета - 4,32
Чистая прибыль 8,0 36,32
Источник: таблица разработана автором на основе условных цифр
Известно, что налоговые льготы приводят к существенному снижению доходов бюджета. Однако потери бюджета из-за их отсутствия в ряде случаев могут быть гораздо выше. Автором предлагается механизм налоговой поддержки субъектов экономики, обеспечивающий стабильность налоговых поступлений, как в федеральный, так и в региональные бюджеты. Экономическая сущность предлагаемого механизма заключается в возмещении из регионального бюджета субъектам предпринимательства части уплаченного налога на прирост прибыли, полученной за счет роста эффективности производства. Любой инвестиционный проект, направленный на снижение материалоемкости производства и обеспечивающий рост прибыли, неизбежно приводит к росту добавленной стоимости в структуре реализации цены продукции.
Из данных таблицы 1 следует, что чистая прибыль организации в размере 36,32 млн. (полученная после вложения капитала) может быть получена, если из валовой прибыли, подлежащей налогообложению, исключить сумму налога на прибыль и прибавить сумму налоговых выплат, подлежащих возмещению из регионального бюджета. В строке «Часть налоговых выплат, подлежащая возмещению из регионального бюджета» раскрывается предложенный механизм возврата субъектам предпринимательства до 60% уплаченного налога на прирост прибыли, полученной за счет эффективного инвестирования (7,2 х 0,6=4,56). Применение данного механизма позволяет снизить базовую ставку налога на прибыль. В рассмотренном нами примере произошло снижение ставки с 20% до 9,2% без изменения текущих бюджетных поступлений.
Описанный выше механизм государственного регулирования предполагает применение приростной регрессионной шкалы налогообложения текущих доходов эффективно работающих субъектов экономики, создающей дополнительные стимулы повышения инвестиционной активности и способствующей включению механизма «инвестиционного мультипликатора» за счет перелива инвестиционного спроса по возможным каналам межотраслевых взаимодействий. Применение данного механизма предполагает, что субъекты предпринимательства смогут снизить долю прибыли, подлежащую налогообложению, в случае эффективной инвестиционной деятельности при активной поддержке государства.
Целесообразно использовать приростной метод распределения налоговых поступлений между различными уровнями бюджетной системы, основанный на применении следующей схемы: если темп роста валового регионального продукта в дотационном регионе трег не превышает среднероссийские тср, то заложенные в бюджет пропорции распределения сохраняются; если они находятся в диапазоне тср < трег < 2 тср, то доля региона в налоге на прибыль возрастает до 19 %, а в НДС - до 7,5%; при диапазоне трег > 2 тср, налог на прибыль остается в регионе полностью, а его доля в НДС увеличивается до 15%.
Экономическое содержание данного подхода заключается в стимулировании региональных органов власти к обеспечению увеличения налоговой базы по федеральным налогам на соответствующей территории. Прирост может быть достигнут, прежде всего, за счет реализации обоснованной региональной инвестиционной политики с учетом масштабов теневой экономики. В рассмотренном примере действует следующий принцип: чем эффективнее инвестиционная политика, проводимая региональными органами власти, чем выше темпы прироста валового регионального продукта и налоговой базы, тем меньшая часть этого прироста изымается в федеральный бюджет. Такая схема содержит реальные стимулы для использования регионального инвестиционного потенциала и способствует увеличению доходной базы как регионального, так и федерального бюджета.
Таким образом, проведенное исследование приводит к выводу о необходимости повышения эффективности форм и методов бюджетно-налогового регулирования экономической активности регионов в условиях продолжающихся российских реформ.
_Литература_
1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 29 июня 2010г. «О бюджетной политике в 2011 -2013 годах».
2. Амбарцумов A.A., Стерликов Ф.Ф. 1000 терминов рыночной экономики. Справочное пособие. - М., 1993. - C. 107.
3. Артоболевский С.Е. Проблемы формирования современной региональной политики России. - М. СОПСиЭС, 1996. - С.81.
4. Высоковский А., Абанкина П., Абанкина П. Доходы муниципальных образований // Финансы, 2009, №8. - С.8.
5. Кузнецова Е.В. Оценка качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации // Финансы, 2011, №2. - С.16.
6. Лексин В.Н., Шведов H.A. Государство и регионы. Теория и практика регулирования территориального развития. - М.: УРСС, 1997. - С. 31.
7. Левина В.В. Реализация стимулирующей функции межбюджетного регулирования // Финансы, 2010, №1. - С.19.
8. Матрусов Н.Д. Региональное прогнозирование и региональное развитие. -М.: Наука, 2006. - С.6.
9. Обсуждаются проблемы региональных и местных бюджетов // Финансы. 2010, №7. - С.12.-15.
10. Романова Л.А. Экономика региона: Самостоятельность и государственное регулирование. - Пермь, 1994. - С.23-29.
11. Словарь иностранных слов. - 7 - е изд., перераб. - М.: Русский язык, 1980. -С. 431.
12. Шарипов И.М. Стратегия регионального развития: выравнивание или поляризация, 2006, №2. - С.19.
13. Шнипер Р.И. Регион: Экономические методы управления. - Новосибирск, 1991. - С.17.
14. Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. - М., 2003. - C. 57-100.
