CC BY
209
В. И. Чехарина*
РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПОЛЬШЕ (ИЗ ЕВРОПЕЙСКОГО ОПЫТА)
Местное самоуправление в европейских государствах в конце ХХ - начале XXI в. подверглось значительным изменениям в результате интеграции, урбанизации, глобализации, политических и социальных перемен, технологического прогресса. Впрочем, процесс реформирования постоянно сопровождает развитие этого института, отличительными чертами которого всегда была динамичность системных изменений. Тенденция постоянного развития местного самоуправления в Европе связана, с одной стороны, с поэтапным сближением систем европейских стран, с другой - поддержанием особенностей национального развития. В то же время в последние годы подверглась изменению терминология, относящаяся к понятийному аппарату института местного самоуправления. Так, в западноевропейской литературе местное самоуправление определяется как «новое публичное управление» (new public management), «местное управление» (local governance), «контрактация», «объединенное партнерство» (community partnership), «многоуровневое управление» (multi-level governance) и т.д. Высказываются также точки зрения о развитии глобальной конвергенции в практике управления городами, в частности, в странах Центральной и Восточной Европы1.
Местное самоуправление становится одним из основных институтов современного демократического государства с рыночной экономикой. Несмотря на то, что конституции большинства европейских государств регулируют этот институт в общих чертах (лишь немногие, как, например, Конституция Швейцарии, содержат достаточно широкий перечень норм по этому предмету), имеется развернутое законодательство о системе, задачах, функциях и видах местного самоуправ-
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
1 См.: Clark T.N. Old and New Paradigms for Urban Research // Urban Affairs Review. 2000. T. 36. № 1. S. 3-45; Samorzqd terytorialny w Europie Zachodniej / Pod red. L. Rajcy. Warszawa, 2010. S. 11. 165
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2014
ления. Вместе с тем, как отмечают зарубежные исследователи, ни в одном законодательстве не содержится исчерпывающее определение понятия «местное (территориальное)2 самоуправление»3. Польский автор Б. Банашак подчеркивает, что территориальное самоуправление является формой самоуправления с определенным характером членства, которое охватывает всех жителей единицы территориального деления государства и основывается на принципе независимости от государственной администрации в управлении делами местного сообщества. В этом смысле, отмечает этот автор, территориальное самоуправление является частью исполнительной власти .
Однако территориальное самоуправление связано не только с реформами административно-территориального деления, оно также носит политический характер. С этой точки зрения характерными чертами самоуправления являются децентрализация и социализация власти5. Так, политический характер самоуправления в Польше в период между двумя мировыми войнами отмечали некоторые авторы, подчеркивая, что самоуправление является одним из связующих инструментов государственного устройства .
После 1970 г. местное самоуправление в Польше становится институтом общественного строя. Конституция Польши 1952 г. (в ред. 1976 г.) впервые в социалистический период закрепляла, что государство обеспечивает гражданам участие в управлении и поддерживает развитие разных форм самоуправления трудящихся (ст. 5). Далее в Конституции были названы наиболее важные из этих форм: участие коллективов в управлении предприятиями (ст. 13), крестьянское самоуправление (ст. 15), кооперация (ст. 16), народные советы, выполняющие функции органов государственной власти и функции обществен-
2 В дальнейшем в статье употребляется термин «территориальное самоуправление», что более соответствует европейскому законодательству.
3 См.: DolnickiB. Samorzqd terytorialny. Zakamycze, 2001. S. 17.
4 См.: Banaszak B. Porównawcze prawo konstytucyjne wspólczesnych panstw demo-kratycznych. 2 wydanie. Warszawa, 2007. S. 493.
5 См.: Zawadzka B. Koncepcje samorzqdu a jego prawne uwarunkowanie // Panstwo i Prawo. 1990. №. 2.108-115.
6 См.: Jaroszyñski M. Rozwazania ideologiczne i programowe na temat samorzqdu. Warszawa, 1936. S. 5.
ного самоуправления (ст. 43), самоуправление жителей (ст. 45), а также общественные организации, профессиональные союзы (ст. 84, 85)7.
Как отмечали польские авторы, указанные конституционные положения еще не означали признания принципа, что самоуправление является одной из форм осуществления власти трудящихся. В то же время конституционные новеллы этого периода и проведенные реформы свидетельствовали о важном шаге в признании этого принципа. Правда, эти положения не были идентичны основам, закрепленным в югославской Конституции 1974 г. о том, что СФРЮ является государством, опирающимся на власть и самоуправление рабочего класса и всех трудящихся (ст. 1). Польские конституционные новеллы того
периода в определенном смысле имели значение для развития поль-
8
ского самоуправления в направлении децентрализации управления .
В современной концепции европейского территориального самоуправления и в типологии его систем одними из определяющих критериев являются доминирующее право (в основном публичное), а также форма децентрализации. Так, в немецкой традиции (Германия, Австрия, Голландия, Испания после 1978 г., Бельгия после 1988 г.) формой децентрализации называется кооперативный федерализм. Во французской традиции (Франция, Италия, Испания до 1978 г., Португалия, Греция, Бельгия до 1988 г.) - регионализация унитарного государства. В скандинавской традиции (Швеция, Норвегия, Дания, Финляндия) - сильная местная автономия; в англосаксонской традиции (Великобритания) - местное управление9. В польском законодательстве начиная с 70-х гг. XX в. вплоть до конца 80-х - начала 90-х гг. народные советы определялись как органы государственной власти и общественного самоуправления, а в 80-х гг. - как органы территориального управления. В концепции того периода был отражен советский подход к системе самоуправления. В то же время, как отмечается в современной польской литературе, в законодательство о народных советах 1972-1975 гг. и в 1983 г. было внесено немало важных изме-
7 См.: Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Tekst jednolity zamieszczony w Dz.U. Nr. 7. Poz. 36 z dnia 21.II. 1976.
8 См.: Fuks T. Samorzqd. Rzeczywistosc i oczekiwania. Warszawa, 1981. S. 19-22.
9 См.: Samorzqd terytorialny w Europie Zachodniej / Pod red. L. Rajcy. S. 14-15; Dolnicki B. Modele samorzadu terytorialnego w Europie I w Polsce. Katowice, 1994; Dolnicki B. Samorzad terytorialny. Krakow, 2006; Izdebski H., Kulesza M. Admin-istracja publiczna - zagadnienia ogolne. Warszawa, 2004.
нений , затрагивающих принцип так называемого демократического централизма с определенными отступлениями от него. В 1958 г. был принят закон о народных советах, который был значительно изменен в 1972-1975 гг.11 В этот период было издано три закона, которые определили характер реформы. 29 ноября 1972 г. был принят закон о создании гмин и об изменении закона о народных советах12, 22 ноября 1973 г. - закон об изменении закона о народных советах13, 28 мая 1975 г. - о двухзвенном административно-территориальном делении и
14
об изменении закона о народных советах .
В ходе реформы произошли важные изменения:
а) в результате ликвидации повятов (районного звена) на месте громад (ранее существовавшие низшие единицы на селе) была создана и укреплена гмина (низшая единица административно-территориального деления, сельское звено), которая стала называться основной единицей;
б) значительно возросло число воеводств (с 22 до 49);
в) произошло усиление местных органов администрации в результате создания единоличных административных органов - воевод, начальников городов, президентов городов, которые назначались вышестоящими органами администрации;
г) существенно изменилась роль президиумов народных советов, которые из исполнительно-распорядительных превратились в организационные органы для внутренней работы народных советов (организация работы сессий, комиссий, депутатов);
д) ряд полномочий воеводских народных советов был передан на уровень центральной администрации.
В литературе того периода отмечалось, что вследствие усиления административных начал в системе народных советов произошло ослабление роли народных советов и отступление от принципа демо-
15
кратического централизма на практике . В то же время, как указывали некоторые авторы, одна из целей реформ состояла в том, чтобы упорядочить полномочия органов местной администрации и установить
10 См.: Izdebski H. Samorzqd terytorialny. Podstawy ustroju I dzialalnosci. Wydanie 3. Warszawa, 2014. S. 87-88.
11 См.: Tekst jednolity. Dz.U. z 1975 r. Nr. 26. Poz.139.
12 Dz.U. 1972. Nr. 49. Poz. 213.
13 Dz.U. 1973. Nr. 47. Poz. 275.
14 Dz.U. 1975. Nr. 16. Poz. 91.
15 См.: Jarosz Z., Zawadzki S. Prawo konstytucyjne. Warszawa, 1987. S. 486-487. 168
более четкую иерархию их подчиненности. В связи с этим реформу называли реформой местной администрации16. На уровне гмины были созданы органы местной администрации - начальники гмин. Им были переданы исполнительно-распорядительные полномочия прежних президиумов народных советов, а сами президиумы стали органами совета, организующими и направляющими работу представительных органов власти в гмине. В результате, как отмечалось в литературе, произошло укрепление органа государственной власти в гмине17. Вместе с тем усилились позиции начальника гмины в ходе децентрализации полномочий с уровня ликвидированного повята путем передачи начальнику гмины полномочий по принятию решений по всем основным вопросам, касающимся гмины. Начальники гмины получили право принимать административные решения в качестве первой инстанции. Одновременно значительно возросла нагрузка на административный аппарат низшего звена, что впоследствии породило трудности реализации реформы. Однако исследователи отмечали важное значение первого этапа реформы, который был нацелен на обновление деревни, села, сельского хозяйства, развитие и увеличение роста сельской продукции, социальное обновление сельских поселений, что в дальнейшем могло способствовать образованию так называемых социально-экономических микроорганизмов (новых структур), способ-
18
ных решать задачи жителей села .
На первом этапе реформы возросло число кадров и полномочий органов гмин в связи с увеличением их территории, что часто приводило к перераспределению компетенции в рамках гминной администрации, а позже - к затруднениям в дальнейшей реализации реформы. Изменения, которые привели к созданию единоличных органов местной администрации, осуществлявших исполнительно-распорядительные функции по отношению к народным советам и подчинявшихся только вышестоящим органам администрации, Председателю Совета Министров и Совету Министров, привели, в свою очередь, к пересмотру компетенции соответствующих министров. Была утрачена функция директивного руководства министрами работой соответствующих отделов местной администрации, которые ранее имели
16 См.: Terenowe organy administracji i rady narodowe po reformie / Red. naukowy J. Sluzewski. Warszawa, 1977. S. 154-161.
17 Ibid. S. 155.
18 Ibid. S. 156.
статус самостоятельных административных органов. Таким образом, административное влияние центра на решения на местах уменьшилось, что свидетельствует в пользу децентрализации. Оставались лишь некоторые полномочия по отношению к воеводам, которые касались общих направлений деятельности в регионе, а также полномочий Председателя Совета Министров по отмене решений органов местной администрации, которые не соответствовали законам или основной линии политики государства. В результате лишь воевода был прямым представителем правительства на местах. В литературе рассматриваемого периода отмечалось несколько тенденций, наметившихся тогда, но не получивших далее реализации, а именно: «эластичность», т.е. возможность создания общих органов управления для нескольких единиц, моделирования организаций новых структур, например на уровне воеводства; «деконцентрация» полномочий. Это связывалось с передачей права подписи некоторым работникам местных управлений администрации, что не исключало принципа единоличной ответственности местных органов администрации; «оптимальная сплоченность» административных органов территориального самоуправления, рационализация их функционирования, что подтверждалось предписаниями, регулирующими организацию местных управлений и отделов с установлением минимальной численности административных подразделений и их общую структуру19.
В начале XXI в. после существенных перемен в общественном устройстве Польши, принятия ныне действующей Конституции 1997 г., вступления в ЕС начались новые реформы в сфере территориального самоуправления. При этом оценка реформ прежнего периода в основном сводилась к критическим замечаниям, хотя, как отмечалось выше, некоторые элементы, связанные с децентрализацией, все же упоминались.
Так, в 2004 г. при обсуждении актуальных проблем современного местного самоуправления была дана следующая характеристика польской реформы 1972-1975 гг. «В ходе административной реформы в 70-е гг. стремление уравнять городские и сельские районы в уровнях предоставляемых услуг, уточнить всю цепочку ответственности за их реализацию и провести в этой связи реформы управления привело к значительным изменениям в системе юрисдикции и структуры местных органов власти, а также роли центральных институтов и условий
19 См.: Тегепо^« о^апу а(1тгш81хас)1 1 га<1у папЛ^« ро гейгше. Б. 208-209. 170
предоставления услуг на местах. ... Проведение реформы столкнулось с рядом трудностей, особенно в вопросах передачи функций от старых административных единиц новым. Число административных единиц с определенными функциями, границы которых совпадали с границами бывших воеводств и повятов, осталось неизменным. Кроме того, появилось восемь межвоеводских "крупных регионов", целью которых было обеспечение планирования их развития. Хотя эти объединения не имели своих представительных органов, они получили право принимать важные решения, касающиеся осуществления крупных инве-
20
стиций в развитие инфраструктуры и коммуникационной сети» .
Административно-территориальные преобразования, проведенные в ходе реформы 1970-х гг., в основном (с некоторыми изменениями) сохранялись до 1990 г. В 1980 г. была предпринята попытка провести очередные изменения, направленные на усиление позиции народных советов, расширение их компетенции в сторону децентрализации, а также их влияния на местную администрацию. Закон 1983 г. о народных советах проводил разграничение между низшим (основным) уровнем и воеводским, учитывая, что воевода одновременно являлся представителем правительства на территории воеводства и назначался на должность Председателем Совета Министров после получении положительного согласия воеводского народного совета. Обязательный характер носили решения народных советов по вопросам отзыва (смещения с должности) начальников, президентов и воевод. В случае неодобрения отчета этих лиц о выполнении плана и местного бюджета народный совет мог принять решение о прекращении (непродолжении) их полномочий, т.е. действовал аЬ8о1Ш;огшт, что свидетельствовало об усилении роли народных советов.
Как указывалось в литературе, положения закона о народных советах 1983 г. противоречили двум концепциям, которые, так или иначе, получили отражение в реформах местной администрации. Разумеется, сохранялась конституционная характеристика народных советов как местных органов государственной власти и основных органов общественного самоуправления трудящихся города и деревни в гминах, городах, районах больших городов и воеводствах (ст. 43 Конституции Польши 1952 г. в ред. 1976 г.). Одна из концепций возвращала к «до-
20 Актуальные проблемы реформы местного самоуправления // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2004. № 26 (246). С. 188-201.
минированию местной администрации по отношению к представи-
21
тельным органам» , другая содержала положения, характерные для территориального самоуправления 1944-1950 гг., и сводилась к попыткам вернуть дуализм в систему государственной и местной администрации и ограничить советы исключительно сферой местных вопросов22. Статус воеводы (президента города воеводского значения Варшавы, Кракова, Лодзи) вызывал в 1970-1980 гг. дискуссии, касавшиеся его двойственности.
В законодательстве 1970-х гг. было закреплено, что воеводы и президенты городов воеводского значения на подведомственной им территории являются представителями правительства и в этом смысле выполняют задания, закрепленные за ними правительством или его председателем, т.е. представляют правительство в сфере закрепленных за ними полномочий. В литературе отмечалось, что закрепление в Конституции 1952 г. (в ред. 1976 г.) положения о том, что воеводы и президенты городов воеводского звена являются представителями правительства на своей территории (ч. 2 ст. 52), служит повышению престижа этих руководителей местной администрации. В то же время это положение, как подчеркивалось авторами, не свидетельствует о
23
дальнейшем расширении их компетенции .
Ответственность местных органов администрации в период реформ местной администрации 1970 гг. разделялась. Как исполнительные и распорядительные органы власти они (т.е. воеводы, президенты или начальники городов, начальники гмин) осуществляли полномочия и выполняли задания, установленные народным советом. Вместе с тем, действуя как местные органы администрации, т.е. выполняя все другие полномочия, они подчинялись органам администрации вышестоящего звена. Эта правовая конструкция отличалась от классической интерпретации двойной равнозначной подчиненности по вертикали и по горизонтали. Существовала разница в двойном подчинении, которая объяснялась тем, что роль народных советов в отношении местных органов администрации ослабла, особенно это касалось влияния
21 Jarosz Zawadzki S. Ор. сИ Б. 487, 488, 501.
22 1Ы1 Б. 488.
23 См.: Sokolewicz W. Кош1у11ис)а РКЬ ро ътиапасИ ъ 1976 г. Шагеъа'М'а, 1978. Б. 150. 172
народных советов на замещение руководящих должностей в местной
24
администрации .
По мнению ряда авторов, демократические перемены в институте самоуправления произошли после парламентских выборов 1989 г. и реформ территориального самоуправления 1990-х гг. А далее - после принятия Конституции Польши 1997 г., затем - в 2000-х гг.25 Несмотря на конструктивный характер реформ, проводимых в обновленном государстве с измененным общественным строем на основе принципов демократизма, учитывался опыт предыдущего реформирования. До 1999 г. Польша делилась на 49 воеводств и 2394 гмины, 247 городов. В этих единицах продолжали действовать народные советы, избираемые раз в четыре года путем всеобщих выборов. Правда, в системе и структуре территориального управления произошли некоторые изменения.
Как уже указывалось выше, организация власти на местах в Польше неоднократно подвергалась реформированию. Концептуальный подход к территориальному самоуправлению начиная с 1990-х гг. сводится в целом к тому, что во всех современных демократических государствах устройство местной публичной власти опирается на принцип дуализма. Это означает, что только часть местных задач решается «агентами» правительственной администрации, которые непосредственно по иерархии подчиняются Совету Министров, Премьеру либо отдельным министрам. Остальная часть задач реализуется органами самоуправления, подчиняющимися местным сообществам. Пределы полномочий и устройство органов правительственной
администрации и самоуправления отличаются в зависимости от уров-
26
ня территориального деления .
В 1990 г. была воссоздана классическая (довоенная) система местного самоуправления и управления. Это нашло отражение в законе о территориальном самоуправлении 1990 г., положениях о выборах в советы гмин (общин), иных нормативных актах. Тогда Польша все еще была поделена на 49 воеводств со столичным городом-воеводством Варшавой. Низшей основной территориальной единицей
24 См.: Gebethner S. №1x6] РоШус7пу РокЫд Рге87уро8роШй] ЬМо^^. Шаге7а%га, 1976. Б. 99. Sokolewicz W. Ор. и! Б. 152.
25 См.: Izdebski H. Ор. а! Б. 87-88.
26 См.: GarlickiL. Ро^Ые рга^ю кош1у11ису)пе. 7агу8 ^укЫи. Шуёаше 4. Шаге7а%га, 2000. Б. 313.
продолжала оставаться гмина (община). Интересно, что понятие гмина (§тта) появилось в связи с немецкой колонизацией Польши еще в XIII-XIV в. До того времени существующие связи основывались на кровном родстве. Община явилась союзом не связанных родством свободных людей, имеющих целью удовлетворение местных общих нужд. И для этого поселяне образовали общину - гмину, во главе которой стоял солтыс (от нем. "8сЬи№е188" - деревенский староста), звание которого становится наследственным, а поэтому он имел большой авторитет в деревне, независимое ни от хозяина, ни от поселян. Появление территориальных единиц, основанных на общих местных интересах, а не на кровных узах, дало в то время толчок к замене
27
натурального хозяйства на денежное .
После 1989 г. основной стала реформа, начавшаяся 1 января
1999 г. на основе закона от 24 июля 1998 г. о введении трехзвенного
28
территориального деления государства , которая изменила политико-территориальное устройство страны. В 1990-е гг. в Польше, как указывается в литературе, постепенно происходило возвращение к самоуправлению гмины в традициях II Речи Посполитой (Къесъро8роШа), а также классического германского самоуправления29. Гмина (община), повят (район, уезд), воеводство стали единицами трехзвенного территориального деления; городская гмина (§тта miejska) - из города, обычно достаточно крупного; градо-сельская гмина (смешанная; §тта miejsko-wiejska) - из города и окружающих его деревень; сельская гмина (§тта wiejska) - из деревень и сельской местности. Район (powiat) - второе (среднее) звено территориального самоуправления. Воеводство - высшее звено в структуре территориального самоуправления. Количество воеводств сократилось по сравнению с предыдущим периодом с 49 до 16.
Следует отметить, что первые перемены в территориальном самоуправлении после начала демократических перемен произошли в результате принятия конституционной новеллы от 8 марта 1990 г. и закона о территориальном самоуправлении. На его основании в 1990 г.
27 См.: Погодин А.Л. История Польши. М., 2007; Кутшеба С. История государственного и общественного строя Польши. М., 2002; Шумов С., Андреев А. Польская хроника. М., 2002. С. 115-116.
28 Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trôjstopniowego podzialu terytorialnego panstwa // Dz.U. z 1998. Nr. 96. Poz. 603; Nr. 104. Poz.156.
29 См.: IzdebskiH. Op. cit. S. 89. 174
был принят закон о самоуправлении гмин (о samorz^dzie §ттпут) (единый текст 2013 г.30). Конституционная новелла 1990 г., а затем -Малая Конституция 1992 г. ограничили конституционно-правовое регулирование гминным звеном. Для высших единиц территориального деления - воеводств - Конституция Польши 1997 г. самоуправления не предусматривает.
Необходимо сказать, что в процессе обсуждения Конституции 1997 г. возникли споры по поводу включения в конституционный акт положений о среднем звене территориального самоуправления - повя-те (районе или уезде). В итоге было принято компромиссное решение о закреплении конституционного статуса территориального самоуправления в общем виде, определив гмину как основную единицу территориального самоуправления, и о том, чтобы предусмотреть возможность установления других единиц территориального самоуправления в обычных законах. Таким образом, согласно Конституции Польши 1997 г. основной единицей территориального самоуправления является гмина (община) (ч. 1 ст. 164). Гмина выполняет все задачи территориального управления, не закрепленные за иными единицами территориального самоуправления (ч. 3 ст. 164). Иные единицы регионального или территориального самоуправления определяются законом (ч. 2 ст. 164).
После парламентских выборов 1997 г. был принят ряд законов, устанавливающих территориальное самоуправление уже во всех трех единицах территориального деления (кроме гмины). Это законы о воеводском самоуправлении31 (единый текст 2013 г.32), закон о правительственной администрации в воеводстве. В 1998 г. был принят закон о самоуправлении повятов (samorz^dzie powiatowym)33(единый текст 2013 г.)34. В 2000 г. был принят закон о местном референдуме, а в 2003 г. - закон о доходах единиц территориального самоуправления.
Конституция 1997 г., устанавливая основы территориального самоуправления в разд. VII (ст. 163-172), закрепляет, что единицы территориального самоуправления являются юридическими лицами. Им
30 Dz.uU.2013. Poz. 594.
31 Dz.U. 1998. №. 91. Poz. 576.
32 Dz.U. 2013. Poz. 596.
33 Dz.U. 1998. №. 91. Poz. 578.
34 Dz.U. 2013. Poz. 595.
принадлежит право собственности и иные имущественные права. Самостоятельность их подлежит судебной защите.
Если это вытекает из обоснованных потребностей государства, то по закону единицам территориального самоуправления может быть поручено выполнение иных публичных задач. Единицам территориального самоуправления обеспечивается участие в публичных доходах соответственно возложенным на них публичным задачам. Единицы территориального самоуправления имеют право устанавливать размеры местных налогов и сборов в объеме, определенном в законе.
Единицы территориального самоуправления выполняют свои задачи через посредство постановляющих и исполнительных органов. При этом собственные задачи местного самоуправления определены как публичные задачи, служащие удовлетворению потребностей самоуправленческого сообщества, а их реализация обеспечивается участием в публичных доходах. Термин «публичные доходы» используется в Конституции Польши для обозначения любых видов доходов, поступающих в местные или государственные бюджеты.
Органами гмины являются совет и правление, во главе которого стоит войт (w6jt) - в сельских гминах, бурмистр - в гминах с городским центром, президент - в городах воеводского значения и в гминах, население которых превышает 100 тыс. жителей. Задачами гмины является решение основных вопросов местного значения: образования, здравоохранения и культуры. Гмина занимается оказанием социальной помощи, обеспечением водоснабжения, электроэнергией, решает вопросы, связанные с управлением дорогами и системой местной коммуникации, и другие вопросы, непосредственно касающиеся нужд ее жителей. Ныне гмина обладает также финансовыми полномочиями.
Районы (повяты) являются единицами второй ступени и делятся на земские (охватывают город и прилегающие территории) и городские (охватывают исключительно город и называются также городом районного значения). В 2010 г. в стране было 314 районов среднего звена и 65 городских. Статус повята имеет столица Польши Варшава, однако этот статус имеет особенности и регулируется специальным законом. Совет повята наделен следующими полномочиями: принятие нормативных актов местного уровня, в том числе устава района; выбор и отзыв правления, назначение и отзыв, по предложению старосты, секретаря района и казначея района, который является главным бухгалтером по бюджету района; установление направлений деятельности правления района; рассмотрение отчетов о его деятельности, в
том числе финансовых; рассмотрение отчетов по выполнению бюджета, в том числе принятие решения об утверждении либо неутверждении бюджета (abso1utorium), принятие решений по вопросам имущества района; решение вопросов о сделках с недвижимостью. Он также решает финансовые вопросы (связанные с выпуском ценных бумаг, выделением кредитов, взаимодействием с общинами по имущественным вопросам).
Правление района является исполнительным органом. В его состав входит от трех до пяти членов. Во главе стоит староста. К компетенции правления относятся, в частности, подготовка проектов решений совета, исполнение этих решений, распоряжение имуществом района, исполнение бюджета района, прием на работу и увольнение сотрудников районных служб.
Повят (район) решает вопросы, которые выходят за пределы компетенции одной гмины, например, касающиеся образования более высокого уровня, районных больниц, дорог и коммуникаций в пределах района, безработицы и чрезвычайных ситуаций, обеспечения публичной безопасности, санитарно-эпидемиологического надзора, а также надзора в области строительства, экологии, ветеринарии, охраны прав потребителей.
Воеводство является верховной единицей в структуре территориального деления. Задачей воеводств является создание привлекательных условий для инвесторов (особенно со вступлением Польши в ЕС). Основным показателем деятельности воеводства является эффективность управления, наилучшее использование регионального потенциала. Воеводства должны обладать большим экономическим и организационным потенциалом, а также научным, особенно в вопросах инноваций (высшие школы и научно-прикладные институты), культурным и творческим потенциалом. Воеводства называют центрами цивилизации.
Воевода является представителем Совета Министра в воеводстве (ч. 2 ст. 152 Конституции 1997 г.). Надо сказать, что согласно ч. 2 ст. 52 с Конституции 1952 г. (в ред. 1976 г.) воевода представлял правительство на своей территории. В 1970-е гг. воевода назначался на должность председателя правительства, но с согласия местного совета. В настоящее время воеводу назначает и отзывает Председатель Совета Министров по предложению министра по внутренним вопросам и администрации. При этом сеймик воеводства (как выборный орган) не имеет отношения к этому процессу. Воевода является органом прави-
тельственной (общей) администрации, ему подчиняется соответствующий управленческий аппарат. Воевода подает в отставку в связи со сменой правительства (по закону о Совете Министров), но его аппарат при этом может остаться. Исполнительными органами в воеводстве являются маршалек и управления.
Власти воеводства принимают решения, касающиеся региона в целом, занимаются поиском инвестиций, в сферу их компетенции входит предоставление услуг на высоком профессиональном уровне (высшее образование, здравоохранение, культура и т.п.) Структура власти в воеводстве является сложной, поскольку включает два уровня: правительственную администрацию и администрацию самоуправления. Это означает, что решения принимаются либо в правлении маршалка (администрация самоуправления), либо в правлении воеводства (правительственная администрация).
Представительным органом является сеймик воеводства. К числу его полномочий относятся: принятие нормативных актов местного значения (устава воеводства, принципов распоряжения коммунальным достоянием); установление стратегии развития воеводства; назначение и отзыв правления воеводства; принятие плана развития территории; принятие бюджета, его утверждение или неутверждение (absolutoгium); принятие решений по вопросам участия в международных объединениях регионального уровня и в иных формах региональных взаимоотношений, предписаний о налогах и местных платежах в соответствии с законом; назначение, по предложению маршалка, казначея воеводства. Следует отметить, что исполнительные органы (маршалек, староста, управления, отделы) несут ответственность перед сеймиками. В этих случаях также используется absolutoгium. Сеймик, совет повята могут отозвать исполнительные органы, что требует получения 3/5 голосов депутатского корпуса.
Совет повята и сеймики обладают в целом ограниченными нор-мотворческими полномочиями. Это объясняется тем, что основным принципом для разделения задач между муниципальными образованиями является субсидиарность, в соответствии с которой при их решении следует в максимальной степени учитывать интересы жителей. Иными словами, если есть возможность решать вопросы и предоставлять услуги на уровне гмины, то не следует передавать задания на уровень повята или воеводства. Хотя сотрудничество между звеньями не исключается, напротив, оно развивается. Территориальное самоуправление тесно связано с выполнением программ ЕС. Так, террито-
риальные единицы участвуют в интегрированной оперативной программе регионального развития, а также в иных мероприятиях.
После 2005 г. наметился некоторый регресс в развитии децентрализации, одной из причин которого называют кризис публичных финансов. В 2013 г. Президент Польши внес проект закона о взаимодействии в территориальном самоуправлении, предусматривающий местное и региональное развитие, в котором предпринята попытка продолжить децентрализацию, привлекать объединения граждан к сотрудничеству с территориальным самоуправлением на разных основаниях, в том числе финансовых35.
Выборы в органы территориального самоуправления - всеобщие, равные, непосредственные при тайном голосовании. Законом от 20 июня 2002 г. были предусмотрены непосредственные выборы войта, бурмистра и президента города. С 2011 г. в Польше действует единый Избирательный кодекс. Председатель Совета Министров принял постановление от 20 августа 2014 г. о проведении выборов в советы гмин, повятов, сеймиков воеводств и районов столицы Варшавы, а также выборов войтов, бурмистров и президентов городов. Выборы должны проводиться на основе положений Избирательного кодекса (закон от 5 января 2011 г.), объединившего нормативные положения о выборах на всех уровнях публичной власти36. Дата проведения выборов назначена на 16 ноября 2014 г.37
35 См.: IzdebskiК. Ор. Б. 87-88, 90.
36 Dz.U. 2011. №. 21. Poz. 112.
37 Dz.U. 2014. Poz. 1134.
