CC BY
8
Реформирование системы управления как фактор стабильности общества*
Л.С. Воронцова И.А. Пустовит
В статье рассматривается (на примере субъекта Российской Федерации - Хабаровского края) роль органов государственной власти по развитию предпринимательства. Анализируются повышение качества и доступность государственных услуг, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
The article reviews the role of state authoritative bodies in entrepreneurial development taking as an example Khabarovskii krai, the Russian Federation territorial unit. It analyzes the issues of enhancing the quantity and availability of state services, including cessation of redundant state regulation and raising the effectiveness of state executive bodies' activities.
Л.С. Воронцова
Наше чиновничество не дотягивает до звания «бюрократии» в том смысле, которое оно приобрело после М. Вебера в концепции формирования бюрократии идеального типа, разработанной еще на рубеже XIX и XX веков. Для этого ему не хватает как подчиненности закону, так и безличности, минимизации простора для личного усмотрения конкретного чиновника, в рамках нашей традиции, увы, почти рав-
И.А. Пустовит
носильной произволу. И все же оно вполне подлежит «лечению», то есть реформированию. Следовательно, необходимо повышать качество власти.
Как было замечено выше, индикаторы качества власти тесно коррелируют с показателями социально-экономического развития. Международные сравнения показывают, что уровень ВВП на душу населения, например, тесно связан с индексом
Воронцова Лариса Сергеевна - начальник отдела экономического анализа и территориального развития управления экономического развития администрации г. Хабаровска, к.э.н. (г. Хабаровск)
Пустовит Инна Александровна - ст. преподаватель кафедры государственного управления Дальневосточной академии государственной службы, к.э.н. (г. Хабаровск)
* Окончание. См.: Власть и управление на Востоке России. - 2007. - №3.
коррумпированности власти, по версии Transparency International (TI). Не менее тесно последний индекс связан и с другим, более осязаемым на уровне повседневности макропоказателем - индексом человеческого развития, рассчитываемым в рамках «Программы развития ООН».
Индекс человеческого развития отражает ожидаемую продолжительность жизни населения, его образовательный уровень и уровень ВВП на душу населения. Впрочем, решающим для учета этих макроэкономических и макросодиальных индикаторов при принятии управленческих решений оказалось подтверждение не стати-
тор GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который рассчитывается с 1996 года по заказу Всемирного банка на основе 276 измерений качества государственного управления, данные по которым собираются более чем в 200 странах мира 25 организациями независимо друг от друга. При оценке эффективности государственного управления внимание обращается на качество государственных услуг и государственной службы, независимость последней от политического давления, качество формулирования и реализации государственной политики. Под качеством государственного регулирования понима-
Таблица 1
Показатели качества власти в различных странах
Страна Индекс Индекс Эффективность Качество гос. регул
человеческого восприятия гос.управления ирования CRICS
развития (2004) и коррупции TI CRICS (2005) и (2005) и процентные
процентный ранг (2006)и процентный ранг ранг
процентный ранг
Исландия 0,960 99,4 9,6 99,4 2,2 100 1,67 97,5
Норвегия 0,965 100 8,8 95,6 1,99 97,6 1,46 91,6
Канада 0,950 97,2 8,5 92 1,92 95,7 1,57 95,1
США 0,948 96 7,3 87,3 1,59 91,9 1,47 92,1
Португалия 0,904 84,8 6,6 84,2 1,03 82,4 1,2 86,2
Лтва 0,857 77,4 4,8 72,1 0,85 76,2 1,13 83,3
Украина 0,774 56,5 2,8 38,3 -0,42 40,5 -0,26 46,8
Россия 0,797 63,8 2,5 23,4 -0,45 39 -0,29 43,8
Грузия 0,743 45,8 2,8 38,3 -0,47 37,6 -0,54 31,0
Бангладеш 0,53 23,7 4,9 -0,9 21,4 -1,07 15,3
Нигер 0,311 1 2,3 14,2 -0,79 24,8 -0,53 31,5
Источник: United Nations Development Programme, Transparency International u
World Bank.
стической, а именно политической значимости такой переменной, как качество власти.
Сравнительная характеристика по показателям эффективности государственного управления качества государственного регулирования среди различных стран (таблица 1), проведенная в рамках «Программы развития ООН», показывает, что с момента официального начала административной реформы наблюдается не позитивная, а негативная динамика значений обоих индикаторов для России.
Оба показателя включаются в индика-
ется способность правительства к формулированию и реализации политики, благоприятствующей развитию частного сектора.
Качество государственного управления в России ухудшилось в 2005 г. по сравнению с 2004 г. (-0,45 против -0,37; индикаторы могут принимать значения от -2,5 до +2,5), равно как и процентный ранг (39-й против 41-го).
Качество государственного регулирования тоже ухудшилось в этот период (- 0,29 против - 0,23), вместе с процентным рангом (44-й против 45-го).
Эффективность государственного управления весьма тесно связана со степенью коррумпированности государственного аппарата. Несмотря на то, что эти два показателя рассчитываются по разной методологии и силами разных исследовательских групп, они показывают исключительную по меркам социальных наук тесноту статистической связи. Чем ниже коррумпированность государственного аппарата, тем выше его эффективность. Примечательно, что динамика индекса восприятия коррупции TI в России за последние Шлет (1996-2006, последние данные были обнародованы 6 ноября 2006 г.) не позволяет говорить о существовании какой-либо устойчивой тенденции. Степень коррупционности (по оценкам бизнесменов и экспертов) росла во второй половине 1990-х гг., затем резко снизилась в период с 2000 по 2004 гг., а затем (что совпало по времени с началом административной реформы) вновь возросла. Сегодня госаппарат находится примерно на уровне 1996 г., когда и начались регулярные замеры (2,5 балла в 2006 г. по 10-балльной шкале TI, где 0 соответствует абсолютной коррумпированности чиновников, а 10 - их абсолютной неподкупности; в 1996 г. было 2,58 балла). Ранги в списке TI, достичь которых, по словам представителей Министерства экономического развития и торговли РФ, планировалось к 2005 - 2006 гг., так и остались благими пожеланиями. Ранг России в 2005 г. был 126-129 из 159 при ориентире на 85-й, в 2006 г. - 121-129 при ориентире, установленном на уровне 75-го [8].
При уточнении концепции административной реформы в РФ необходимо учитывать как отечественный, так и международный опыт. Последние два десятилетия ушедшего двадцатого века стали временем осуществления реформ государственного управления в целом ряде развитых стран на основе концептуальных оснований теорий нового государственного управления (New Public Management). Сутью реформирования государственной службы в духе New Public Management, в конечном счете, стало делегирование ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структурам. Стратегические функции остались за центральным аппаратом, тогда как остальные фун-
кции, связанные с обслуживанием и ранее осуществлявшиеся государством, были возложены на коммерческие структуры. Исходной концептуальной посылкой этих реформ был тезис о зрелости и эффективности институтов гражданского общества, которые в состоянии более эффективно, нежели государство, выполнять целый ряд социально значимых функций.
Условиями эффективности гражданского общества являются институционально-нормативное (легитимность институтов и процедур гражданского общества) и ресурсное обеспечение институтов гражданского общества. Если первое условие (пусть и формально) обеспечено, то в отношении ресурсов (прежде всего финансовых, точнее, их отсутствия) комментарии излишни. Неэффективность институтов гражданского общества и слабость их ресурсной базы определяет необходимость тщательной проработки вопроса о том, какие именно функции и в каком объеме российское государство может делегировать самодеятельной инициативе. Небезосновательны опасения, что в результате ухода государства вакуум может быть заполнен не гражданской инициативой, а союзом коррумпированных бюрократии и бизнеса.
В идеологию сокращения «избыточных функций» логично вписано максимально возможное внедрение аутсорсинга, то есть выведение отдельных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти с передачей на контрактно-конкурсной основе внешним исполнителям. В мировой практике аутсорсинговые инновации нередко демонстрируют возможности рационализации управленческих затрат и более эффективного решения ряда задач, подобных входящим ныне в сферу деятельности российских органов исполнительной власти. Работа в данном направлении началась и в г. Хабаровске.
В результате реализации мероприятий административной реформы в 2006 - 2008 годах предполагается рост удовлетворенности граждан качеством государственных услуг, снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, повышение позиции Российской Федерации в основных международных рейтингах эффективности государственного управления.
Государственная служба рассматривается в ряде государств как особый вид дея-
тельности со своими четко определенными правилами, а корпус государственных служащих обязан подчиняться жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам. В некоторых странах приняты специальные законы, содержащие подобные нормы, своего рода «этические кодексы» или «кодексы чести» [1, С. 54]. В частности, в США такими актами являются Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих (1990 г.), Закон об этике в правительственных учреждениях (1978 г.); в Великобритании - Статус гражданской службы, Кодекс условий службы и оплаты государственных чиновников, Общие принципы поведения государственных служащих; в ФРГ - федеральные законы о государственных служащих, о дисциплинарном режиме, государственной службе и закон о федеральных кадрах; во Франции - Генеральный статус государственной службы (1946 г.). В этих актах подчеркивается престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, находящихся на службе, перед обществом. В связи с этим, было бы вполне оправдано принять федеральный закон «Об административной этике в системе государственной службы в Российской Федерации», который кодифицировал бы все имеющиеся этические нормы.
Успешная реализация реформы государственной службы невозможна без адекватного представления о настроениях, ожиданиях, установках государственных служащих. В этом отношении представляют интерес результаты социологического исследования муниципальных служащих города Хабаровска, проведенные в 2005 году учеными ДальНИИ рынка Минэконораз-вития РФ [11, С. 105], которые позволили составить усредненный портрет работника администрации г. Хабаровска. Это уроженец Хабаровского края (57,4%), имеющий высшее образование (96,8%) по технической (35,2%) или экономической (30,7%) специальностям, средний возраст - 38 лет, преимущественно женщина (75,6%). Значительная часть (48,4%) проживает в г. Хабаровске с 1970 г. и имеет стаж работы в администрации города от года до 6 лет. Все это говорит о достаточно высоком кадровом потенциале муниципальных органов власти г. Хабаровска.
Многие работники выбрали для себя административную стезю уже в условиях рыночных преобразований. Полученное образование, по их оценкам, полностью (45,5%) или в основном (42,2%) соответствует квалификационным требованиям занимаемой должности. Удовлетворенность работой высокая (75,9%), но такая же и обеспокоенность ее потерять (84,6%).
Работников администрации г. Хабаровска отличает амбициозность. Так, в качестве главных причин выбора работы респонденты отметили профессиональные интерес (62,9%) и возможность роста (44,5%). Ключевая жизненная установка - желание стать квалифицированным специалистом (56,5%). Они признают работу как самоценность (59,6%) и нацелены на продвижение по службе (65,0%).
Подобные целевые установки (вкупе с неуверенностью своего профессионального положения) формируют представления работников о приоритетных качествах для продвижения по службе (рис. 7). Превалируют желания понравиться начальнику, нежели тем, для кого они работают и на чьи деньги существуют. В этом же контексте - оценки респондентов на вопрос «чьими слугами Вы являетесь?»: мэра и руководителей подразделений (45,4%), народа (29,7%), государства (19,1%).
Соответствующая теснота связи администрации с жителями г. Хабаровска: контакты в основном ограничиваются периодом выборных процессов и работой с отдельными группами населения (45,2%); наблюдается отстранение власти от нужд города и отчужденное к ней отношение населения (16,9%).
Неожиданным результатом опроса стало то, что 73,1% муниципальных служащих не знают о каких-либо программах развития г. Хабаровска. Остальные назвали лишь те, которые на слуху у рядового жителя: образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, жилье. Это говорит о профессиональной узости муниципальных служащих г. Хабаровска.
Среди наиболее негативных качеств, распространенных в среде муниципальных служащих, по их мнению, является бюрократизация и волокита (70,2%), наличие дублирования выполняемых ими функций (50,2%), низкая значимость профессионализма для продвижения по службе
Ш Профессионализм И Умение ладить с начальством 0 Инициативность
□ Служебное бескорыстие
□ Исполнение правовых норм
В8 Добросовестное исполнение обязанностей
□ Соблюдение служебных обязанностей И Забота о соблюдении прав граждан
□ Учет интересов насления
Я Политическая нейтральность
Рис. 7. Оценки респондентами характеристик, влияющих на продвижение по службе в администрации г. Хабаровска, %
(37,6%). На возможность повышения производительности труда на своем рабочем месте указали 57,9% респондентов. Высока потребность в повышении своих профессиональных знаний (79,4%).
В качестве основных направлений улучшения работы городской администрации респонденты отметили повышение профессионализма (72,3%), улучшение подбора кадров (47,7%), увеличение заработной платы (28,7%), улучшение стиля руководства в подразделениях администрации (24,7%), усиление ориентации на потребности граждан (23,0%).
Оценка муниципальными служащими мероприятий по повышению эффективности труда работников администрации г. Хабаровска показала в качестве приоритетов: открытие постоянно действующей телефонной линии, по которой каждый житель г. Хабаровска мог бы выразить свое мнение о работе муниципальных служб и конкретных чиновников; усиление прозрачности деятельности администрации города; ведение нормативных методов учета труда; сокращение численности служащих. Реализация их позволит качественно повысить эффективность работы администрации г. Хабаровска.
Акцентируя внимание на муниципальном управленческом уровне, следует кратко затронуть административные преобразования в системе местной власти, эволю-ционно проходящие с середины 1990-х годов. Началом радикальной реформы сле-
дует считать год принятия новой редакции Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный законодательный акт ознаменовал одну из самых радикальных либералистских реформ последнего времени, но согласно многочисленным экспертным оценкам, обнародованным в 2003 - 2006 гг. в научных изданиях и средствах массовой информации, продекларированные авторами федерального закона №131-Ф3 благие намерения труднореализуемы вследствие внутренних противоречий между его собственными нормами и нестыковками последних с нормами Бюджетного, Налогового и Гражданского кодексов РФ, других ранее принятых федеральных законов.
Более того, по итогам административно-муниципальных преобразований, к началу 2006 г. вместо сокращения зафиксировано увеличение количества органов местного самоуправления более чем вдвое; вместо экономии управленческих расходов - доведение доли затрат на содержание персонала большинства новообразованных местных органов в соответствующих бюджетах до 30% и более; вместо четкого исполнения закрепленных полномочий - их непрерывное изменение «сверху» и последующее их «делегирование» маломощными органами более крупным (финансово обеспеченным) муниципальным образованиям; вместо повышения ответственности
за исполнение закрепленных функций -попытки исполнить хоть что-либо в рамках откровенно недостаточных выделенных «сверху» сметных расходов.
Идеология «большой» административной реформы вошла в противоречие не столько с буквой Закона №131-Ф3, сколько с новыми реалиями местного самоуправления, с фактически складывающимися бюджетно-имущественными, кадровыми и другими основами его существования. Это невероятно затруднило решение вопроса об элементарной дееспособности муниципальных органов, о возможности самостоятельного выполнения ими своих полномочий - главного предмета любой административной деятельности. Главной проблемой осталась невозможность для множества вновь образованных и ранее существовавших местных органов власти обеспечивать полное и качественное исполнение своих полномочий.
Эта проблема проистекает, прежде всего, из того, что объем финансовых ресурсов, предназначенных для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен на уровне ниже их реальных потребностей. Местные налоги (земельный и на имущество физических лиц) пока не стали определяющими в структуре доходов местных бюджетов, однако и совокупные (налоговые и неналоговые) доходы этих бюджетов не обеспечивают формирования их достаточной собственной доходной базы, порождая дотацион-ность.
Таким образом, административная реформа на муниципальном уровне в настоящее время проходит с серьезными трудностями, провоцируемыми тремя главными
причинами [9, С. 23]. Во-первых, - чрезмерным либералистским радикализмом Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вкупе с вменяемым этим актом стандартным подходом к организации власти в муниципальных образованиях во всех регионах страны). Во-вторых, - нерешенностью ключевого вопроса о финансовых возможностях органов местного самоуправления в отношении реализации своих полномочий. В-третьих, - продолжающейся практикой «навешивания» на эти органы ранее снятых и новых федеральных и региональных полномочий.
Чтобы быть полезной и востребованной обществом и государством, программа административной реформы должна основываться на современных методических, теоретических и организационных принципах. В связи с этим, в настоящее время назрела актуальная потребность в создании межведомственной комплексной программы поисковых и прикладных исследований в области создания национальной системы мониторинга социальной эффективности проводимых в стране реформ. В современной России программ такого типа никогда не было. Эта программа может стать именно той «программой нового типа», в которой остро нуждается Россия.
В условиях нарастания в России политического отчуждения от государственных институтов откладывать реформу недопустимо. Если наша страна претендует на звание демократического государства, легитимирующего свои властные полномочия через демократические институты, то следует ускорить процессы реформирования системы управления.
Необходимая и в целом позитивная административная реформа, к сожалению, на определенное время сместила приоритеты и даже отчасти парализовала госаппарат и блокировала изменения в нем. Между тем, без глубокой и всесторонней реформы государственной службы, то есть «человеческой составляющей» исполнительной власти, административная реформа (при всех ее кажущихся достоинствах и связанных с этим ожиданиях) может превратиться в очередную неэффективную кампанию.
Литература и источники:
1. Акопова, С.Н. К вопросу о мерах борьбы с коррупцией / С.Н. Акопова // Новая правовая мысль. - 2006. - №5. С. 53 -56.
2. Оболонский, A.B. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны /A.B. Оболонский // Общественные науки и современность. - 2005.
- Мб. - С. 58 - 68.
3. Комаровский, В. С. Бюрократия и современные проблемы реформирования государственной службы / В. С Комаровский, О.В. Гаман-Голутвина // Социально-гума-нитарные знания. - 2006. - №2. - С. 118
- 130.
4. Смайльс, С. Самодеятельность / С. Смайльс. - СПб., 1907. - 389 с.
5. Туровский, Р.Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти / Р. Ф. Туровский // Общественные науки и современность. - 2005. - №6. - С. -68 - 79.
6. Ильичев, Л.Ф. Философский энциклопедический словарь. / Под ред. Л.Ф. Ильичев, П.Н. Федосеев, СМ. Ковалев, В.Г. Панов. - М.: Сов. Энциклопедия, 1983. -
840 с.
7. Абсолютизм в России (XVII - XVIII вв.). - М, 1964. - 221 с.
8. Ресурс удаленного доступа (Интернет). Диагностика российской коррупции. Социологический анализ // (Электронный ресурс) Режим доступа: www.indem.ru, свободный. - Заглавие с экрана.
9. Лексин, В.Н. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни. Статья 1, 2, 3 / В.Н.Лексин // Российский экономический журнал. -2006. - ММ 2, 3, 4.
10. Заусаев, В.К. Совершенствование взаимоотношений бизнеса и власти: монография / В.К. Заусаев, Л.С.Воронцова, И.А. Пустовит. - М.: МОНФ, 2005. - 172 с.
11. Быстрицкий, С. П. Стратегическое развитие города в региональном развитии: монография / С.П. Быстрицкий, В.К. Заусаев, Л. С. Воронцова. - М.: МОНФ, 2006. -192 с.
12. Заусаев, В.К. Проблемы и перспективы развития малого предпринимательства на Востоке России: монография / В.К. Заусаев, Л. С Воронцова. - Хабаровск: Издательство Приамурского географического общества, 2004. - 128 с.
