CC BY
72
Страницы истории
Удк 336.144
реформа государственного финансового планирования и контроля В российской империи В 1860-х гг.: опыт исторического исследования
Э. В. ПЕШИНА, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой государственных и муниципальных финансов
E-mail: gmf@usue. ru
А. К. ИЗМОДЕНОВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов
E-mail: gmf@usue. ru
Н. А. ИСТОМИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: n_istomina_usue@mail. ru Уральский государственный экономический университет
В статье исследованы процессы реформирования государственного финансового контроля и планирования в Российской империи в 1860-е гг. На основе исторических источников 1880-1890 гг. рассмотрены наиболее важные процессы и описаны принципиальные результаты, достигнутые в результате масштабных финансовых преобразований.
Ключевые слова: Российская империя, XIXв., государственный финансовый контроль, финансовое планирование, реформа, контрольные палаты.
Такие понятия, как «бюджет», «бюджетный учет», «бюджетное планирование», «бюджетная отчетность», прочно вошли в практику деятельности
финансистов. В настоящее время все экономисты считают, что управлять государственными финансами невозможно без единства кассы, единой бюджетной классификации, налаженного бюджетного учета, достоверной бюджетной отчетности, эффективного государственного финансового контроля. Но ведь так было не всегда. Как и в любой сфере человеческой деятельности, в деле управления государственными финансами есть свои первопроходцы.
Особенно интересно посмотреть на историю становления финансового планирования и финансового контроля в государстве глазами современников. Для того чтобы лучше понять проблемы того времени,
72
финансы и кредит
обратимся к экономической литературе конца XIX в. С нынешних позиций оценим то, как современники оценивали вклад В. А. Татаринова в наведение порядка в управлении финансовыми делами государства, становление государственного финансового контроля. История финансового контроля в России насчитывает более трех столетий. В разные исторические периоды (до 2-й половины XIX в.) в нашей стране существовали Приказ счетных дел, Ревизион-колле-гия, Генеральная счетная комиссия, Счетная экспедиция [4, с. 90-107] и ряд других институтов. Нельзя утверждать, что их деятельность не имела никакого положительного эффекта для государственного финансового хозяйства, однако организация контроля не обеспечивала необходимого порядка и соблюдения законности в процессе формирования государственных доходов и осуществления расходов.
Практически до 1860-х гг. «Россия была более чем бедна: она не знала совсем своих собственных средств....» [1, с. 4]. Действительно, по свидетельству исторических источников, в Российской империи преобладали негативные практики ведения финансовой деятельности.
Во-первых, в стране отсутствовала система единства кассы, вследствие чего доходы, которые собирались многочисленными государственными ведомствами, не учитывались консолидированно как доходы государства и использовались данными ведомствами на финансирование разнообразных потребностей.
Во-вторых, планирование доходов (предположения о государственных доходах) носило исключительно приблизительный, примерный характер. Не были известны достоверно источники доходов, отсутствовала система учета поступлений, часть источников в принципе не рассматривалась как ресурсы, которые должны быть учтены в совокупных доходах страны.
В-третьих, не была сформирована система учета и планирования государственных потребностей, что вело к крайнему субъективизму в принятии решений о включении тех или иных направлений в перечень расходов, финансируемых за счет государственных доходов. В частности, распределение доходов по направлениям происходило «.в силу привычки., на основании простой необходимости распределить средства. для удовлетворения просьб ведомств, которые считались имеющими государственные потребности и нуждающимися потому в денежных ресурсах» [1, с. 5, 6].
Эти и прочие многочисленные недостатки системы государственной финансовой деятельности создавали непреодолимые трудности в реализации основной цели государственного контроля - «удостоверение в законности, хозяйственности и своевременности действий распорядительных органов управления» [2, с. 63; 4, с. 113]. В частности, даже после создания в 1802 г. Министерства финансов, а в 1836 г. - Государственного контроля (учреждения Государственного контроля) контроль на государственном уровне сводился к некоторому повтору поступивших сведений с мест, причем подлинные документы (книги, ведомости и пр.) фактической проверке не подвергались.
Таким образом, острота существовавших проблем требовала кардинальных преобразований системы государственного финансового контроля и распространения сферы его деятельности на все финансовые процессы, происходившие в Российской империи.
Одним из наиболее очевидных направлений реформирования системы государственного финансового контроля должно было стать формирование территориальной (местной) структуры органов финансового контроля.
Фундаментом системных преобразований финансового контроля в России во второй половине XIX в. стало изучение «контрольного дела,... систем финансового управления, государственной отчетности и контроля» [1, с. 20] крупнейших государств Западной Европы, которое осуществил крупный государственный деятель В. А. Татаринов. На основе обобщения и систематизации опыта Пруссии, Бельгии, Австрии и Франции он в 1858 г. внес на рассмотрение Совета министров (по указанию императора Александра II, предварительно ознакомившегося с идеями В. А. Татаринова) проект реформирования системы государственного планирования, учета и контроля. Данный проект был рассмотрен и рекомендован к реализации 18.02.1859.
В отношении системы составления государственных смет (бюджетов) в финансовую практику были введены: единообразие системы составления смет, разделение доходов и расходов, классификация расходов на постоянные и временные поот-дельности, одновременность рассмотрения и утверждения сметы на очередной год с рассмотрением последнего отчета по государству [4, с. 120]. Как отмечалось ранее, было утверждено «однообразное для всех управлений составление финансовых смет,
обнимающее все средства и потребности государства, и точное их исполнение согласно с ежегодным бюджетным законом» [2, с. 207]. «Правила составления, исполнения и заключения финансовых смет министерств и главных управлений» [2, с. 208] были введены в действие 22.05.1862.
Единство кассы - это сосредоточение всех денежных средств исключительно в кассах Министерства финансов - в виде первого опыта было введено с 1864 г. в Санкт-Петербурге. Министерство должно было взимать все доходы государства и «удовлетворять из них всех прямых кредиторов казны непосредственно по предписаниям распорядительных министерств, визируемых Министерством финансов» [4, с. 120]. С 01.01.1865 единство кассы было введено в 12 российских губерниях, а с 1866 г. - на остальных территориях России (за исключением Закавказского края, где этот принцип был введен в 1868 г.) [2, с. 210].
Несмотря на очевидные преимущества принципа единства кассы, в течение определенного времени в государстве сохранялись специальные кассы, средства которых по-прежнему не относились к единым общегосударственным финансовым ресурсам.
В соответствии с решениями, принятыми в 1859 г., государственный финансовый контроль должен был «обеспечить действительное исполнение вновь изданных правил (сметных правил, правил единства кассы) при применении их к делу» [4, с. 122]. Для реализации этой задачи система финансового контроля строилась на следующих базовых принципах:
1) учреждение одной ревизионной инстанции -Государственного контроля (учреждение государственного контроля) - которая должна была проводить проверки действий исполнителей и распорядителей на основе подлинных документов;
2) введение предварительного контроля как инструмента, целью которого является предупреждение неправильных операций на основе проверки предписаний распорядителей, которая должна была предшествовать выдаче денежных средств;
3) введение обязанности периодической присылки Государственному контролю документов и счетов для проведения последующей ревизии, а также права непосредственной проверки на местах самих касс (пересчета наличности);
концептуальные подходы при создании контрольных палат в губерниях в 1864-1866 гг.
Подход Описание
1-й Учреждение самостоятельных контрольных палат в губерниях (например в Одесском округе были созданы самостоятельные контрольные палаты в 4 губерниях)
2-й Учреждение контрольной палаты на несколько губерний. В каждой губернии планировалось создание отделений палаты (В Петербургском округе была создана контрольная палата округа, а в 3 губерниях были учреждены отделения)
Источник: [3, с. 67, 68].
4) введение требования об обязательном составлении Государственным контролером общего отчета по государственным оборотам таким образом, чтобы отчет поступал на Высочайшее усмотрение не позднее года, следующего за отчетным годом. Жесткие сроки позволяли учесть полученные выводы при рассмотрении сметы на следующий год [3, с. 66; 4, с. 121]. Институтами, которые должны были реализовать на практике вновь предложенные принципы финансового контроля, стали созданные в 1864-1866 гг. контрольные палаты, сформированные по территориальному принципу, т. е. по губерниям.
При создании территориальных контрольных палат в России были проведены испытания двух подходов к организации регионального государственного финансового контроля. Их характеристики представлены в таблице.
Как отмечают исследователи, «это было сделано в целях испытать, какая система окажется более пригодной1 (первая система оказалась лучшей во многих отношениях, поэтому 22.03.1865 повелено было ввести с 01.01.1866 местные учреждения Государственного контроля - палаты - во всех частях империи» [3, с. 68].
Несколько позднее остальных (в 1868 г.) были образованы Закавказская и Туркестанская контрольные палаты [2, с. 210].
Правовую основу деятельности контрольных палат в губерниях составило Временное положение
1 В литературе также можно встретить указание на третий вариант (подход) в создании Контрольных палат, а именно: учреждение одной Контрольной палаты на несколько губерний (с возможным созданием отделения этой палаты еще для одной губернии) [1, с. 129].
74
финансы и кредит
о местных контрольных учреждениях от 03.01.1866. В соответствии с этим Положением были определены следующие обязанности палат:
1) ревизия по книгам и подлинным документам денежных оборотов губернских и уездных казначейств и касс специальных сборщиков;
2) ревизия по отчетности касс и по подлинным документам оборотов управлений, распоряжающихся кредитами и сбором государственных доходов;
3) поверка по книгам и подлинным документам правильности оборотов материального имущества;
4) свидетельство (против подлинных книг и документов) наличных сумм и бумаг, имеющих денежное достоинство, в казначействах и в кассах специальных сборщиков [3, с. 69; 4, с. 131]. Каждая контрольная палата, в частности:
1) «наблюдает за сохранностью и правильным движением денежных и материальных капиталов казны;
2) составляет особые соображения о выгодности операций» [5, с. 40].
Контрольные палаты были организованы как учреждения, изначально имевшие особый статус. Особый статус контрольной палаты подчеркивался тем, что в своей деятельности она должна была подчиняться только Государственному контролеру. Документально было утверждено, что «губернатор ни в какие действия палаты не вмешивается, а только имеет право доносить по начальству о замеченных упущениях или неправильностях» [5, с. 41].
Каждую контрольную палату возглавлял управляющий, в состав палаты входили ревизоры, их помощники и секретари. Управляющие и (старшие) ревизоры составляли Общее присутствие контрольных палат, которое обладало правами:
— по рассмотрению результатов проведенных ревизий;
— по рассмотрению начетов, открываемых при ревизии;
— по рассмотрению квитанций, выдаваемых кассами;
— по рассмотрению отчетов, в дальнейшем направляемых Государственному контролеру [2, с. 209].
Деятельность созданных контрольных палат была достаточно четко регламентирована комплексом инструкций, изданных в первые годы их работы. В частности, были разработаны:
1) инструкция ревизорам, проверяющим документальную по расходам отчетность;
2) соображения о проверке в контрольных палатах государственных доходов, поступающих в казначейства, и правила для поверки означенных доходов ревизорами контрольных палат;
3) инструкции для ревизии пошлин на право торговли, расходов по уплате контрмарками за обывательские подводы, расходов по перевозке войск по железным дорогам, вычетов на пенсии за ордена и за увеличение окладов содержания;
4) инструкции для ревизии доходов с питей, с соли, с сахарного песка, с оброчных статей, от продажи казенного имущества [3, с. 95, 96; 4, с. 132]. Масштабные и значимые преобразования государственного контроля в России во второй половине XIX в., непосредственно связанные с именем В. А. Татаринова, по мнению его современников, сформировали основу для дальнейшего длительного развития института контроля. «Всему, нужному для устойчивой жизни свершившихся преобразований, дан был надлежащий ход», а также была «расчищена почва для дальнейшего роста и развития» [1, с. 38].
Реформа государственного контроля 1860-х гг. -это реформа, «широко задуманная, основанная на непреложных началах, освященных долголетним опытом западноевропейских государств, верно понятая и по достоинству оцененная» [4, с. 132].
Список литературы
1. Алышевский Н. О прошлом и настоящем устройстве государственного контроля в России. СПб.: Тип. М. Этингера. 1881.
2. Блёх И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб.: Тип. Муллер и Богельман. 1895.
3. Бочковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами Западной Европы. СПб.: Типо-Литография А. Э. Винеке. 1895.
4. Сакович В. А. Государственный контроль в России, его история и современное устройство (в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности). Ч. 1. СПб.: Центральная Типо-Литография М. Я. Минкова. 1898.
5. Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России. М.: Типография Императорского университета Св. Владимира. 1890.
