CC BY
51
Реализация процедур банкротства уполномоченными органами местного самоуправления
(на примере муниципального образования города Иркутска)
Ощерин Л.А.
председатель Комитета по управлению муниципальным имуществом города Иркутска Гущина Н.Ю.
заведующий отделом по делам о банкротстве Комитета по управлению муниципальным имуществом города Иркутска, аспирант кафедры «Экономики и государственного управления» Байкальского государственного университета экономики и права
После продолжительного финансового и производственного кризиса в экономике Российской Федерации в целом и в Иркутской области в частности наметились тенденции подъема. Этому способствует проведение антикризисной политики как на макро-, так и на микроуровне.
Результаты экономических преобразований в России во многом зависят от эффективности реформирования и ориентации работы предприятий реального сектора экономики на цивилизованные рыночные условия. Особое значение имеют механизмы финансового оздоровления и банкротства неплатежеспособных организаций, позволяющие спасать те из них, которые могут производить конкурентоспособную продукцию и приносить прибыль, а также выводить с рынка нежизнеспособные предприятия, ставящие под угрозу судьбу своих деловых партнеров и обусловливающих порождение цепочки неплатежей.
Проведенный авторами анализ показал, что по итогам 2002 - 2004 годов убыточные предприятия, расположенные на террито-
рии Иркутской области, все еще составляют существенную, а в отдельных отраслях преобладающую долю от общего числа предприятий. В тоже время следует отметить сложившуюся положительную тенденцию снижения доли убыточных предприятий: за анализируемый период их доля сократилась с 49,81 до 44,1 процента2.
Проблема неплатежей в области по-прежнему остается до конца нерешенной: 50 процентов предприятий области имеют просроченную кредиторскую задолженность, хотя также прослеживается положительная тенденция сокращения объемов задолженности. Так, если по состоянию на 1 декабря 2003 года кредиторская задолженность составляла 69 038,3 миллиона рублей, из которой 27 460,2 миллиона рублей (39,8 %) - просроченная, то к 1 марта 2005 года кредиторская задолженность предприятий области снизилась на 23,7 процента: до 52 651,3 миллионов рублей, просроченная - на 50 процентов: до 13 735,8 миллиона рублей3. Представленные факты, а также массовое завершение
1 По данным сайта администрации Иркутской области: www.admirk.ru
2 Иркутская область в цифрах и графиках, январь - декабрь 2004 года // Статистический бюллетень 02312 Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Иркутской области. Иркутск, 2005.
3 Сведения о финансовом состоянии организаций // Статистический бюллетень 07802 Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Иркутской области. Иркутск, 2005.
процедур банкротства отсутствующих должников, имеющих колоссальный объем задолженности, свидетельствуют о преобладании списания просроченной задолженности предприятий-банкротов над ее фактическим погашением.
В настоящее время крупнейшим кредитором предприятий как в России в целом, так и в Иркутской области является государство. По состоянию на 1 марта 2005 года задолженность в бюджет организаций Иркутской области составила 6 902,5 миллиона рублей (доля просроченной задолженности - 56,5 процента), из них в федеральный бюджет - 4 068,9, в бюджет Иркутской области - 2 346,5, в муниципальные бюджеты - 487,1 миллиона рублей. Задолженность в государственные внебюджетные фонды организаций Иркутской области -3 942,5 миллиона рублей (доля просроченной задолженности - 67,1 процента). В то же время доля просроченной кредиторской задолженности перед поставщиками и подрядчиками составляет 21,3 процента, что свидетельствует о более эффективных способах работы указанных лиц со своими должниками. В связи с этим особую актуальность приобретает разработка действенных механизмов по снижению задолженности в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды.
Одним из способов погашения задолженности перед бюджетами различных уровней является введение процедур банкротства в отношении предприятий-должников. Значительную роль в повышении эффективности проведения процедур банкротства предприятий играет взаимодействие уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления в делах о банкротстве и в процедурах банкротства.
До 1 июня 2004 года государственную политику по предупреждению банкротства и обеспечение условий реализации Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», а также представление в делах о
банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации осуществляла Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России), в настоящее время ее функции частично переданы Федеральной налоговой службе России (ФНС России)4. На ФНС России не возложено выполнение ряда функций, ранее реализовывавшихся упраздненной ФСФО России, а именно5:
• обеспечение исполнения полномочий государственного финансового контрольного органа;
• подготовка заключений о наличии (отсутствии) признаков фиктивного или преднамеренного банкротства;
• подготовка заключений о возможных последствиях обращения взыскания на имущество организации-должника;
• подготовка заключений о возможности наступления банкротства организации в случае единовременной уплаты сумм налогов.
Таким образом, главной целью налогового органа является не проведение государственной политики по предупреждению банкротства предприятий и финансовое оздоровление предприятий, которые могут производить конкурентоспособную продукцию и приносить прибыль, а взыскание задолженности.
Управление ФНС России по Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу является уполномоченным органом по представлению задолженности по налогам и сборам во все уровни бюджетов, а также по денежным обязательствам перед Российской Федерацией.
Требования Иркутской области по денежным обязательствам, которые в настоящий момент в основном возникают в результате предоставления бюджетных кредитов и займов, задолженности по арендной плате за пользование объектами недвижимости, представляет администрация Иркутской области.
4 Постановление Правительства Российской Федерации от 29.05.2004 № 257 «Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства».
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 29.05.2004 № 257 «Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства».
Требования муниципального образования города Иркутска по денежным обязательствам представляет администрация города в лице Комитета по управлению муниципальным имуществом (КУМИ), в котором создан отдел по делам о банкротстве. На 1 декабря 2004 года задолженность организаций в муниципальный бюджет по арендной плате за пользование земельными участками составляла 57 585 тысяч рублей, за пользование объектами недвижимости -5 076 тысяч рублей. В отношении крупных недоимщиков вопросы погашения задолженности рассматриваются в судебном порядке (по аренде недвижимости - на сумму 3 177 тысяч рублей; по аренде земли: взыскивается на сумму 22 000 тысяч рублей, взыскано 12 095 тысяч рублей; заключено мировых соглашений на 1 213 тысяч рублей), также рассматриваются вопросы о целесообразности инициирования в отношении них процедуры банкротства. Комитет представляет интересы администрации города Иркутска по денежным обязательствам по аренде земельных участков в 17 органи-зациях-банкротах на сумму 14 927 тысяч рублей, по аренде недвижимости - в 5 орга-низациях-банкротах на сумму 1 562 тысячи рублей. В результате направления в 2004 году в Арбитражный суд Иркутской области заявлений о признании двух организаций-должников банкротами была погашена задолженность в размере более 2 миллионов рублей.
Помимо представления интересов муниципалитета как кредитора по денежным обязательствам перед муниципальным образованием и как собственника имущества в делах о банкротстве муниципальных унитарных предприятий и предприятий с долей муниципалитета, отдел по делам о банкротстве осуществляет работу в следующих направлениях:
1)проводится мониторинг поступивших в арбитражный суд заявлений и ведется реестр организаций города, по которым поданы заявления в суд о признании должника банкротом и организаций, к которым применены процедуры банкротства. В соответствии с указанным реестром составляются списки по стадиям банкротства. Согласно
данному реестру по состоянию на 1 марта 2005 года в отношении 17 предприятий введено наблюдение, в отношении 4 - внешнее управление, на 101 предприятии открыто конкурсное производство, в отношении 223 предприятий ликвидационная процедура завершена;
2) по каждому должнику анализируются поступления налогов и арендной платы (при наличии), размер недоимки, количество занятых рабочих мест на предприятии, вид деятельности, социальная и экономическая значимость предприятия. Также оценивается целесообразность введения реорганизационных процедур банкротства и предоставления муниципальных гарантий. Для повышения эффективности работы в этом направлении разработана карта организации-должника, которая направляется в организации, на которых вводится процедура наблюдения;
3)в целях реализации государственной политики, направленной на предупреждение банкротств и финансовое оздоровление неплатежеспособных организаций, сформирован список экономически и социально значимых организаций для города Иркутска, в который вошли 34 организации города;
4) ведется перечень экономически и социально значимых организаций, имеющих хроническую задолженность. В отношении указанных организаций осуществляется непрерывный анализ поступления налоговых и неналоговых платежей в городской бюджет, проводится работа по осуществлению контроля за подготовкой и разработкой планов и мероприятий по погашению недоимки с указанием конкретных сроков. По результатам работы на Межведомственную комиссию по реструктуризации задолженности по обязательным платежам в городской бюджет и повышению собираемости налогов представляются предложения по финансовому оздоровлению указанных организаций;
5) в целях обеспечения полноты внесения неналоговых платежей в бюджет города осуществляется контроль за поступлением денежных средств в доходную часть бюджета от предприятий-недоимщиков, находя-
щихся в процедурах банкротства, а также от фактических пользователей земельных участков, предоставленных предприятиям-банкротам.
В целях повышения эффективности представления интересов муниципалитета в делах о банкротстве предприятий, расположенных на территории города Иркутска или имеющих имущество на данной территории, а также в целях представления интересов муниципалитета как кредитора по денежным обязательствам перед администрацией города Иркутска авторами была разработана четкая схема документооборота и этапов принятия решений в отношении предприятий-банкротов (рис. 1).
Кроме того, в настоящее время отделом по делам о банкротстве разрабатывается и внедряется комплексная методика по определению стратегии управления несостоятельными предприятиями в муниципальном образовании, включающая в себя обоснование целесообразности инициирования процедур банкротства в отношении действующих предприятий-должников, введения реорганизационной или ликвидационной процедуры банкротства, предоставления муниципальных гарантий. Эта методика позволяет обоснованно принимать решения не только при участии КУМИ города Иркутска в делах о банкротстве организа-ций-должников, но и при направлении соответствующего мнения в уполномоченный орган Российской Федерации в делах о банкротстве и в процедурах банкротства организаций-должников - Управления ФНС России по Иркутской области.
Надо отметить, что под целесообразностью инициирования процедуры банкротства в отношении организации-должника следует понимать не только предполагаемый заявителем экономический эффект от введения в отношении должника указанной процедуры. Также необходимо учитывать, что действующей редакцией Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» (ст. 59) предусмотрено, что в случае отсутствия у должника имущества, достаточного для покрытия судебных расходов и расходов на проведение процедуры банкротства в полном объеме, такие расходы пок-
рываются за счет заявителя. Таким образом, с целью избежания дополнительных расходов из муниципального бюджета становится крайне важным определение достаточности имущества организации-должника для покрытия указанных расходов.
Проблемы применения процедур банкротства
Для реализации поставленных перед администрацией города Иркутска задач необходима скоординированная работа всех уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления с принятием соответствующих нормативных правовых актов.
На практике отдел по делам о банкротстве сталкивается с проблемами, не позволяющими в полном объеме реализовывать задачи, возложенные законодательством о банкротстве на администрацию города Иркутска в лице КУМИ города.
В целях реализации государственной политики, направленной на предупреждение банкротств и финансовое оздоровление неплатежеспособных организаций, вошедших в список экономически и социально значимых организаций для города Иркутска, определения целесообразности инициирования процедур банкротства в отношении предприятий-должников, предоставления гарантий, обоснования выбора процедур банкротства предприятий, необходима информация о финансово-хозяйственной деятельности организаций, которую возможно получить только из бухгалтерской отчетности. В свою очередь, налоговые органы отказываются предоставлять указанную отчетность, ссылаясь на статью 102 «Налоговая тайна» Налогового кодекса Российской Федерации. При этом не учитывается положение статьи 14 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в которой сказано, что взаимодействие органов местного самоуправления с территориальными органами Государственной налоговой службы Российской Федерации основано на взаимном предоставлении информации.
В связи с этим в настоящее время КУМИ города Иркутска с целью определения способности организации самостоятельно рассчитаться с долгами в бюджет города Иркутска и целесообразности введения процедуры банкротства пытается внедрить практику истребования бухгалтерской отчетности предприятий-должников в муниципальный бюджет в рамках искового производства, предшествующего производству по делу о банкротстве.
С наделением федерального органа -ФНС России - полномочиями монопольно представлять право требования по обязательным платежам во все уровни бюджетов произошло ограничение возможности органов местного самоуправления самостоятельно исполнять местные бюджеты. Таким образом, были нарушены нормы статьи 132 Конституции Российской Федерации, где сказано, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют и исполняют местный бюджет, а также статьи 133 этого закона, где указано о запрете на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В статье 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится, что формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. В статье 5 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что формирование и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования, при этом глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами
субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Кроме того, решение вопросов о заключении мировых соглашений со стороны инспекций, управлений ФНС России, расположенных на территории субъектов Российской Федерации, по задолженности во все уровни бюджетов согласовывается с ФНС России, что опять же ущемляет права органов местного самоуправления.
Безусловно, налоговые органы при принятии решений о смене процедуры банкротства должны учитывать мнения органа местного самоуправления и субъекта федерации, однако на практике пока не ясно, насколько их мнения весомы при принятии решений. Следует отметить, что до упразднения ФСФО России проводились межведомственные совещания, на которых выслушивались и учитывались мнения органов всех трех уровней власти по вопросам целесообразности инициирования процедур банкротства предприятий-должников, а в настоящее время ФНС России и его структурные подразделения самостоятельно принимают не только указанные решения, но и решения о ходе процедуры в целом.
На основании изложенного в целях повышения эффективности реализации процедур банкротства органами местного самоуправления считаем целесообразным следующее:
1)предоставить органам местного самоуправления самостоятельно представлять право требования по обязательным платежам в местный бюджет;
2)снять для органов местного самоуправления ограничения, установленные статьей 102 «Налоговая тайна» Налогового кодекса Российской Федерации в отношении предп-риятий-должников в муниципальный бюджет в части представления сведений и документов, необходимых для проведения работы по взысканию задолженности и определения платежеспособности данных предприятий-должников.
Рис. 1. Схема документооборота и принятия решений в отношении предприятий-банкротов
