CC BY
91
УДК 338.24.01
реализация принципов
формирования и развития партисипативного механизма
в системе публичного управления*
В. С. ЕПИНИНА,
старший преподаватель кафедры менеджмента
E-mail: fox14v@rambler. ru
Волгоградский государственный университет
В статье рассматриваются особенности функционирования системы публичного управления через формирование и развитие партисипативного механизма. Выявлена совокупность принципов, на которых базируется процесс построения и функционирования данного механизма, детализированы условия их реализации. Предложены рекомендации по развитию и совершенствованию российского механизма участия граждан в публичном управлении.
Ключевые слова: партисипативный механизм публичного управления, «открытое правительство», транспарентность, принцип, взаимодействие власти и населения, участие граждан в повышении эффективности публичного управления.
В последние годы в мировом сообществе накопились многочисленные проблемы, с которыми правительства стран могут справиться лишь при условии формирования и развития в современной системе публичного управления эффективного партисипативного механизма.
Изучение проблем и факторов, определяющих процесс формирования и развития партисипатив-ного механизма в системе публичного управления, требует нового теоретического осмысления понятия «партисипативный механизм» применительно к государственному и муниципальному управлению. Необходимо также определить детерминанты струк-
* Статья предоставлена Информационным центром Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» при Волгоградском государственном университете.
туры и цели функционирования партисипативного механизма в соответствии с балансом интересов органа исполнительной власти и населения, выявить объективные причины, обусловливающие актуализацию его развития.
Анализ отечественных научных источников показывает, что термин «партисипативный механизм», в том или ином его проявлении, используется в различных областях: экономике, политике, юриспруденции и т. д., и у каждого направления существует большое количество определений этого понятия.
Большая часть экономистов характеризует партисипативный механизм применительно к управлению в коммерческой сфере и понимает под ним вовлечение работников в управление компанией через различные формы их участия в нем (сотрудники всех уровней организации участвуют в установлении целей компании, в принятии решений, в анализе и решении проблем), а также участие сотрудников в собственности компании-работодателя для развития чувства сопричастности у персонала с целью повышения заинтересованности в результатах совместной работы [6].
Политологи, изучая партисипативные отношения в политическом управлении, в целом рассматривают партисипативный механизм как совокупность методов активного участия максимально широкого круга граждан в политическом процессе в современных условиях с целью построения реального
гражданского общества и эффективного развития всех сторон общественной жизни страны, адекватного вызовам и запросам современного мира.
Юристы определяют партисипативный механизм как механизм реализации принципов народовластия через систему мер по взаимодействию государственных (муниципальных) органов власти с гражданским обществом для осуществления правотворческой инициативы граждан [1], участия в публичных слушаниях [2], работы с обращениями граждан [5] и др.
Социологи в целом используют термин «партисипативный механизм» для описания совокупности технологий взаимодействия руководителя и подчиненного (группового поведения), направленных на развитие равноправного диалога между ними, повышение эффективности управления социальными системами через демократизацию основных сфер жизни общества (политической, экономической, духовной).
Известно достаточно большое количество работ исследователей-психологов, которые рассматривают «партисипативный механизм» в контексте изучения и оптимизации коммуникаций в организации [4], развития партисипативных отношений с целью формирования предприимчивости управленческого персонала, решения проблем, связанных с мотивацией и организационной культурой.
В публичном управлении зарубежных стран партисипативный механизм уже давно применяется как комплексная система взаимодействия власти и общества через инструменты и механизмы концепции транспарентной деятельности органов исполнительной власти (правительства). В Российской Федерации использование партисипативного механизма в публичном управлении вплоть до 2011 г. находилось на начальном уровне, и поэтому применительно к отечественному государственному менеджменту партисипативный механизм можно определить через совокупность принципов, форм и методов деятельности органов публичной власти по организации и углублению согласованного взаимодействия с гражданским обществом (и бизнесом), направленного на обеспечение свободного обмена информацией, стимулирование активного участия населения (в различных формах и методах) в подготовке и реализации решений правительственных и государственных структур, привлечение его к более активной борьбе с коррупционными стратегиями и контролю над исполнительными органами.
В условиях реализации административной реформы в Российской Федерации решение проблем укрепления и развития партисипативных, т. е. «участнических», отношений власти и населения становится чрезвычайно актуальным и нацелено на формирование эффективной системы публичного управления, адекватной требованиям современности. В Российской Федерации имеются все предпосылки для формирования партисипативного механизма в системе публичного управления:
• готовность правительства к обеспечению высокого уровня прозрачности всех уровней и ветвей государственной власти, предоставлению населению возможности принятия непосредственного участия в управлении государством;
• зрелость, активность и ответственность российского гражданского общества, желание населения (его активного и креативного класса) в силу повышения своего интеллектуального уровня, политической грамотности и информированности участвовать в работе государства, выборе политики страны, общественном обсуждении (экспертизе) законопроектов, оценке качества и результативности деятельности органов власти. Модернизация системы публичной власти в
Российской Федерации имеет своей целью повышение эффективности и качества ее деятельности на основе прозрачности, ответственности и подконтрольности институтов государства обществу, в том числе через создание и развитие «открытого правительства» как элемента масштабного транспа-рентного преобразования публичного управления.
К основным концептуальным документам, принятым в Российской Федерации и развивающим идеи международных положений в области формирования и развития партисипативного механизма публичного управления, относятся:
• Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»;
• Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
• постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»;
• Указы Президента РФ от 10.08.2011 № 10601080, устанавливающие перечни размещаемой в Интернете информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ;
• Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»;
• распоряжение Правительства РФ от 04.06.2012 № 891-р «Об изменении структуры Аппарата Правительства Российской Федерации», согласно которому в его структуре образован Департамент Правительства Российской Федерации по формированию системы «Открытое правительство»;
• Указ Президента РФ от 30.06.2012 № 918 «Об Управлении Президента Российской Федерации по применению информационных технологий и развитию электронной демократии». Структура партисипативного механизма сложна в силу того, что партисипативные отношения разнообразны и зависят от многих факторов общеэкономического, правового, управленческого и прочего характера, но при выявлении сущности партисипативного механизма в качестве важнейших элементов можно выделить следующие:
• два органически взаимосвязанных блока—ор-ганы публичной власти и население;
• партисипативные инструменты (правовые, нормативные, информационные, технические и др.);
• партисипативные методы, формы, модели, а также обеспечивающие подсистемы. Каждый элемент механизма является составной
частью целого. Они взаимосвязаны и взаимозависимы, а сочетание элементов партисипативного механизма для организации партисипативных отношений образует конструкцию партисипативного механизма.
Опыт формирования и функционирования партисипативного механизма на всех уровнях публичной власти — федеральном, региональном и муниципальном, имеющиеся рекомендации международных организаций, примеры удачных проектов в развитых странах позволяют сделать некоторые выводы относительно принципов успешной стратегии создания в системе публичного управления партисипативного механизма.
Если на начальных этапах реализации проектов партисипативно ориентированного правительства больше внимания уделялось новым коммуникаци-
онным технологиям, их созданию и возможностям использования для организации сетевого взаимодействия органов власти с гражданами, то сегодня вектор развития партисипативно ориентированного правительства направлен на результативность совершенствования публичного управления в целом и модернизацию управления проектами «открытого правительства» в частности.
Создание партисипативного механизма в публичном управлении представляет собой процесс реформирования публичного управления с целью повышения его эффективности. Целесообразность использования партисипативного механизма в публичном управлении во многом зависит от правильности использования его принципов. Если эти принципы нарушаются, то и эффективность, а иногда и необходимость применения партисипативности утрачивается.
Действие партисипативного механизма в системе публичного управления должно обеспечиваться реализацией принципов, являющихся обязательными для соблюдения определенным блоком его структуры. Так, со стороны органов публичной власти должны соблюдаться следующие принципы:
• принцип приоритетности — проявляется в первоочередном привлечении к совместному управлению делами государства тех граждан, которые являются профессионалами (экспертами) по определенным направлениям деятельности и могут способствовать достижению стратегических целей социально-экономического развития и повышению качества жизни населения;
• партнерства — предполагает добровольный характер участия граждан в деятельности органов исполнительной власти на взаимовыгодных условиях и отсутствие каких-либо санкций за выдвижение идей и предложений;
• транспарентности информации — обеспечивает равные возможности свободного доступа к правительственной информации для всех категорий населения, максимальную простоту и прозрачность открытой для граждан правительственной информации;
• интерактивности взаимосвязи — определяет необходимость наличия интерактивных каналов взаимосвязи органов исполнительной власти с населением в любой момент времени (соответствующие интернет-порталы работают 24 ч в сутки);
• унифицированности взаимодействия — обязывает разрабатывать и утверждать единые регламенты работы органов исполнительной власти с населением на всех уровнях публичного управления;
• системности учета интересов различных групп населения — позволяет государству на системной основе формулировать политику с использованием рассеянных в обществе идей и опыта;
• динамизма — предполагает постоянную адаптацию партисипативных методов, каналов и инструментов привлечения граждан к современным условиям;
• комплексности — показывает необходимость комплексного анализа причинно-следственных связей при изменении элементов парти-сипативного механизма системы публичного управления как важной составной части соци-оэкономической сферы;
• резул ьтативности — обусловливает взаимный интерес всех участников партисипативного механизма публичного управления в результате деятельности, в том числе внедрение идей, нашедших одобрение (если граждане видят, что их идеи «складываются в стол», энтузиазм быстро угасает);
• многообразия и сочетания форм участия населения в публичном управлении — направлен на наиболее полное удовлетворение потребностей граждан в участии в публичном управлении через обеспечение возможности (в том числе для лиц с ограниченными возможностями) получить желаемую форму участия в публичном управлении. Реализация данного принципа обеспечивает рост инструментальности и встроенности населения в процесс работы исполнительной власти, сопровождается усилением доверия граждан к деятельности органов власти. Основной формой обеспечения участия является предоставление гражданам возможности обсуждать актуальные проблемы и разрабатывать предложения по их решению.
В свою очередь, население должно следовать
следующим принципам:
• принципу самостоятельности — проявляется в независимом от желаний (ожиданий) органа исполнительной власти выборе подходящей (желаемой) формы участия в решении общественно-государственных дел;
• ответственности — обеспечивает эффективное взаимодействие населения с органами публичной власти, при котором гражданин соблюдает установленные нормы участия в публичном управлении (в том числе отсутствие ненормативной лексики и ее производных при обсуждении законопроектов) и несет ответственность за их несоблюдение;
• компетентности (профессионализма) — обусловливает осознание активной частью гражданского общества важности участия в выработке совместного с органами публичной власти решения по общественно-государственным делам и в связи с этим использования своего права участия в полном объеме в той области, в которой гражданин обладает специализированными профессиональными познаниями и опытом, способен квалифицированно оценить деятельность органов власти и внести содержательные и конструктивные предложения по ее совершенствованию;
• выполнимости — предполагает при участии в публичном управлении, например при разработке предложений по законопроекту или реализации гражданских инициатив, необходимость учета всего набора финансовых, кадровых, организационных, юридических условий, наличие которых позволит органам публичной власти осуществить данные предложения. Перечисленные принципы определяют цель
функционирования партисипативного механизма в системе публичного управления, которая заключается в обеспечении устойчивого прогрессивного развития системы публичного управления в постоянно изменяющихся условиях взаимодействия государства и общества. Достижение главной цели функционирования партисипативного механизма в системе публичного управления связано с решением следующих задач:
• создать условия для реализации целей и задач системы партисипативных отношений органов исполнительной власти и населения как открытой системы, для максимального упрощения и ускорения процедур взаимодействия граждан с государством;
• информировать население о готовности учитывать его мнение и о подконтрольности чиновников обществу;
• применять эффективно работающие инструменты обсуждения и согласования решений
путем надежного устойчивого взаимодействия власти и общества;
• ориентироваться при реализации нововведений на мнение граждан;
• продуктивно и целесообразно распределять и направлять усилия граждан по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти;
• обеспечить единство составляющих подсистем и элементов механизма участия населения в публичном управлении через установление их взаимосвязи и сочетание разных частей механизма. Среди основных принципов построения и
развития партисипативно ориентированного публичного управления, используемых в том числе
международным партнерством «Открытое правительство», можно назвать:
• политику перехода правительства на партисипа-тивный стиль публичного управления (выявление приоритетных потребностей развития государства, требующих участия населения в совершенствовании деятельности органов власти);
• предоставление возможности для правительства быть партисипативно ориентированным (реализация инновационных механизмов подотчетности публичного управления, создание новых государственных органов, изменения в законодательстве и системах доступа к информации, разработка новых антикоррупционных стратегий, совершенствование оказания госуслуг);
• необходимость для правительства совершенствовать инструменты партисипативного меха-
низма в публичном управлении (вовлечение населения, планы развития человеческих ресурсов и инфраструктуры, мониторинг и оценка); • наличие условий, побуждающих население начать и продолжать участие в публичном управлении (наличие быстрой и эффективной системы взаимодействия с органами публичной власти, системы раскрытия бюджетной информации на национальном и местном уровнях, доступ и навык использования порталов открытых данных, порталов по предоставлению госуслуг, порталов для онлайн-петиций и заявлений). В Итоговом докладе Президенту РФ Рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое правительство» разработаны четыре основных принципа работы данной системы (см. таблицу), соблюдение которых позволит сделать власть транспарентной для общества, а системе «Открытое правительство» — эффективно способствовать достижению этой цели.
Следует отметить, что в России созданы необходимые основы для эффективного функционирования партисипативного механизма публичного управления как на федеральном, так и региональном и муниципальном уровнях: определены основные формы партисипативных отношений органов публичной власти с населением (информирование, консультации, диалог) и способы их реализации в зависимости от инициатора взаимодействия (см. рисунок). Так, органы публичной власти предоставляют информацию о результатах своей деятельности
Основополагающие принципы российской системы «Открытое правительство» и условия их реализации
№ п/п Основополагающие принципы системы «Открытое правительство» Условия реализации принципов
1 Открытость и прозрачность информации Равный и свободный доступ к информации, предоставляемой государственной властью; понятность информации; максимально публичная, открытая, прозрачная работа институтов «Открытого правительства»
2 Диалог и вовлеченность субъектов системы «Открытое правительство» Постоянный диалог органов публичной власти с населением для улучшения качества публичного управления и предоставления госуслуг; активное, регулярное, обязательное участие власти в обсуждении с обществом вопросов «Открытого правительства»
3 Взаимная ответственность власти и общества Власть обязана реагировать на запросы гражданского общества; власть должна использовать «Открытое правительство» для поиска оптимальных решений; публичное обсуждение предложений общества; органы исполнительной власти на свои запросы получают от населения предложения или экспертизу
4 Непрерывное совершенствование системы Постоянное совершенствование «Открытого правительства» для баланса интересов власти и общества; постоянный поиск эффективных механизмов работы «Открытого правительства» (в том числе за счет использования международной практики и предложений общества)
Источник: составлено автором по [3].
как по собственной инициативе путем распространения отчетов о работе через различные средства коммуникации, так и в ответ на самостоятельные • запросы граждан о предоставлении интересующей информации. Выявление мнений граждан по конкретным вопросам осуществляется путем консультирования через организацию референдумов, публичных слушаний, анкетных опросов. С целью • повышения активности населения в участии в публичном управлении при органах исполнительной власти формируются общественные советы, члены которых привлекаются к разработке стратегических • направлений развития профильной деятельности органа власти, предлагают и обсуждают варианты решений проблем.
Основными направлениями развития партисипа-тивного механизма публичного управления в Российской Федерации, по мнению автора, должны стать:
• определение и принятие мер по обеспечению прозрачности и открытости деятельности органов власти всех уровней, их систематической • отчетности перед общественностью; создание онлайн-оценки степени открытости органов исполнительной власти;
• достижение международных стандартов раскрытия информации и предоставления ее для пользования гражданами в удобной для них • форме (в этой работе необходимо учесть зарубежный опыт);
• обеспечение высокой транспарентности принимаемых властью решений, возможности их изучения для каждого гражданина в той или иной
сфере (выраженные в бюджетных расходах, планируемых и реализуемых программах и т. д.); совершенствование работы интернет-сайтов, с помощью которых граждане обсуждают законопроекты, решения, программы, принимаемые на всех уровнях публичной власти, совместно ищут возможные пути решения возникших проблем; предоставление гражданам прав и возможности формировать законодательную повестку, выдвигать свои проекты и определять приоритетные направления деятельности власти; регламентация функций, порядка формирования и работы общественных советов при органах исполнительной власти, а также разработка и утверждение регламентов участия населения в государственных делах в других формах (сбор идей и предложений граждан по наиболее важным вопросам работы органов исполнительной власти, организация общественных консультаций и др.);
развитие институтов интернет-демократии и активизация привлечения населения к оценке качества публичного управления, деятельности органов власти и чиновников всех рангов; создание системы общественных рейтингов органов исполнительной власти; достижение потенциальных возможностей в оптимизации взаимоотношений государства и общества для достижения важнейших результатов публичного управления — высокой эффективности деятельности органов власти и повышения качества жизни населения.
Схема действия(функционирования) партисипативногомеханизмапубличнош управления в России
Список литературы
1. Бычкова Е. И. Обращения граждан и правотворческая инициатива граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления: монография / Е. И. Бычкова, И. Е. Попов. Челябинск: Изд-во Челяб. юрид. ин-та МВД России, 2011.
2. Зацепа О. О. Публичные слушания как элемент юридического механизма реализации принципа народовластия в России // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 23. С. 2—4.
3. Итоговый доклад Президенту РФ Рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое правительство». [Электронный ресурс]. URL: http://www. spzoo. ru/engine/doc_images/doklad. pdf.
4. Романько И. Н. Изучение организационной партисипации как составляющей процесса коммуникации в организациях // Психологические исследования: электрон. науч. журн. 2011. № 2 (16). [Электронный ресурс]. URL: www. psystudy. ru/index. php/component/content/article/47-n2-16/456-romanko16.html.
5. Сергеев Е. А. Принципы взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 23. С. 7—10.
6. СкриптуноваЕ. А., Мухаметшина Э. Ф. Пар-тисипативные структуры. [Электронный ресурс]. URL: www. axima-consult. ru/stati-party. html.
Вниманию руководителей и менеджеров высшего звена, экономистов, финансистов,
преподавателей вузов и аспирантов!
Журнал «Экономический анализ: теория и практика»
ISSN 2073-039X
Выпускается с 2002 года. Включен в перечень ВАК.
Журнал реферируется ВИНИТИ РАН. Включен в Российский индекс научного цитирования (РИНЦ).
Формат A4, объем 64 - 80 с. Периодичность - 4 раза в месяц.
ПОДПИСКА ПРОДОЛЖАЕТСЯ !
Индекс по каталогу «Почта России» Индекс по каталогу «Роспечать» Индекс по каталогу «Пресса России»
34142 81287 83874
За дополнительной информацией обращайтесь в отдел реализации Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» телефон/факс: (495) 721-85-75, E-mail:podpiska@fin-izdat.ru
Возможна подписка на электронную версию журнала, а также приобретение отдельных статей: Научная электронная библиотека: eLibrary.ru Электронная библиотека: dilib.ru
www.fin-izdat.ru
