CC BY
518
А.М. Будаев
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА НАРОДОВЛАСТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ*
В Конституции РФ (ст. 3) указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Каждая из двух категорий «народ» и «власть», составляющие понятие «народовластие», представляет собой сложное явление и требует, по мнению ряда авторов, специального отдельного изучения.
С юридической точки зрения понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность к данной, ассоциированной в рамках единого государства, совокупности людей1. Власть - явление социальное, являющееся инструментом поддержания в любом обществе определенного порядка и его регулирования2. Кроме того, понятие «власть» можно рассматривать как господство в области организации общественных отношений и управления, т.е. системы подчинения, при которой воля одних лиц (властвующих) является императивно обязательной для других лиц (подвластных)3.
В то же время многие исследователи полагают, что власть народа - это единая категория, которую необходимо рассматривать с политических, правовых, социальных позиций. В частности, А.И. Хорошильцев выделяет у власти народа в современном демократическом обществе две стороны: внешнюю и внутреннюю. Внутренняя сторона власти народа обращена на обеспечение его целостности как системы, что позволяет народу
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.
1 См.: Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 84-94; Устинов Д.Ю. Народовластие и местное самоуправление в России. Саратов, 2000. С. 4-17.
2 См.: Поздняков Э.А. Философия государства и права. М., 1995. С. 159.
3 См.: Алексеев С.С. Философия права. М., 1997. С. 64-66.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2011
действовать по отношению к другим субъектам социального взаимодействия самостоятельно и этим проявлять внешнюю сторону своей власти. Внутри каждого общества власть народа своей внешней стороной включена в систему социальной власти, функционирующей в данном обществе4.
По мнению Г.В. Атаманчука, именно власть народа означает демократию, которая выступает в связке этих двух слов. Нельзя говорить о демократии, если власть отчуждена, отдалена или противостоит массе людей. Определяющими проявлениями демократии выступают: во-первых, представление потребностей, интересов, целей и воли всего народа страны; во-вторых, закрепление данных структурных элементов посредством норм, обязательных для поведения и деятельности каждого человека; в-третьих, обеспечение проведения в жизнь установленных, признанных норм, правил, идеалов, ценностей, других регуляторов социальной активности5.
Большой юридический словарь определяет народовластие как один из существенных элементов демократии в ее современном общепринятом понимании. Кроме того, в большей степени народовластие тождественно понятию народного суверенитета6, одним из сторонников которого являлся Ж.Ж. Руссо. По его мнению, источником государственной власти является не воля властителя, а воля народа. Подобное значение сущности народовластия содержится и в Энциклопедии государственного управления, характеризующей народовластие как политический идеал, в соответствии с которым власть принадлежит народу как
4 См.: Народовластие и право в условиях формирования гражданского общества: Материалы международной научной конференции / Сост. А.И. Хорошильцев, A.B. Самойлов. Курск, 2006. С. 51-53.
5 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997. С. 278-281.
6 См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. 3-е изд. М., 2010. С. 433.
главному суверену, реализующему свою волю посредством демократических институтов и механизмов7.
Согласимся с мнением Ю.Л. Шульженко, определяющим демократическим то государство, в котором, с одной стороны, на практике реализуется принцип народовластия, т.е. реальная власть принадлежит народу, с другой - права и свободы человека, являющиеся высшей ценностью, обеспечены и защищены государством8.
Исходя из приведенных характеристик, народовластие можно определить как комплексное политико-правовое явление, основополагающее начало осуществления управления в современном демократическом государстве, сочетающее в себе политические, правовые, социальные и экономические характеристики. Базируясь на современных международных стандартах, обобщая опыт политических учений, народовластие в современном федеративном государстве реализуется через нормативное закрепление в конституционных актах и раскрывается через сложный государственно-правовой механизм на региональном и местном уровнях.
В связи с проводимым исследованием вызывает интерес ис-торико-правовой аспект реализации принципа народовластия в дореволюционной и советской России. Ю.Л. Шульженко и Д.Ю. Шульженко обращают внимание на то, что объем прав и обязанностей в царской России, в том числе и в сфере участия в управлении государством, в значительной степени определялся принадлежностью к тому или иному сословию9. Сословные обязанности и права предшествовали общегражданским правам. Лишь с началом государственно-правовых реформ второй половины XIX в. создается определенный круг прав, общий для большинства людей, развивается понятие общегражданских
7 См.: Энциклопедия государственного управления в России: В 4 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова. Т. III. Отв. ред. И.Н. Барциц. М., 2005. С. 211.
8 См.: Конституционное право России: Курс лекций / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2007. С. 92.
9 См.: Шульженко Ю.Л., Шульженко Д.Ю. Наука русского государственного права второй половины XIX в. М., 2010.
2-1929 1 7
прав. Показательна точка зрения В.В. Сокольского, отмечающего, что для определения «положения лица в обществе понятие сословной обязанности было доминирующим моментом в Московское время, а понятие сословного права коррелятором сословной обязанности. В Имперский период... сословная привилегия получает самостоятельное и преобладающее значение для высших классов. Классы эти получаются привилегированными и почетными. Низкие классы остаются с прежним характером тяглых и податных»10.
Существенное значение для понимания институциональной природы народовластия имеют работы представителей русского зарубежья. Так, H.A. Бердяев писал, что «признание народной воли верховным началом общественной жизни может быть лишь поклонением формальному, бессодержательному началу, лишь обоготворением человеческого произвола. Не то важно, чего хочет человек, а то, чтобы было то, чего он хочет. Хочу, чтобы было то, чего захочу. Вот предельная форма демократии, народовластия»". H.A. Ильин, отрицая возможность самодовлеющего народовластия как единственного механизма организации управления в государстве, полагал допустимым соучастие народа в делах государства. По мнению исследователя, «участие народа в осуществлении верховной власти может быть организовано так, что всякий взрослый гражданин имеет право лично участвовать в народном собрании; такой порядок называется непосредственным народоправством и возможен только в очень маленьких государствах. В огромном большинстве современных государств народ осуществляет свое участие через выборных (представителей, депутатов), и такой порядок называется народным представительством»12.
Свою концепцию народовластия предложили авторы-евразийцы. Ее особая ценность состоит в том, что она содержит анализ опыта России - опыта советской демократии, а не абстрактную схему прозападной демократии, которая, как полагают некоторые исследователи, должна обрести законодательное
10 Цит. по: Шульженко Ю.Л., Шульженко Д.Ю. Указ. соч. С. 156 -157.
11 Бердяев Н. Философия неравенства. М., 1990. С. 159.
12 Ильин И.А. О воспитании национальной элиты. М., 2001. С. 158.
18
закрепление в нашей стране13. Так, один из видных представителей евразийцев - H.H. Алексеев - достаточно негативно оценивает роль политических партий в жизни западных государств и в принципе отрицает ценность многопартийной системы как одного из признаков западной демократии: «режим партий взамен естественной организации граждан дает организацию чисто искусственную, построенную не на действительных социально-экономических интересах и потребностях, но на «принятии программ». Партийные программы строятся обыкновенно по принципу: «Кто больше пообещает». F3ot на таких посулах и покоится организация «верховного органа» современных демократий... В противоположность всему указанному советская система, в принципе своем, покоится на представительстве чисто реальных и профессиональных интересов, группирующихся около «советов» как основных ячеек республики»14.
Указанные положения во многом были только теоретическими основами народовластия, а практика реального советского строительства была иной. Так, согласно (первоначальному) замыслу В.И. Ленина система Советов в итоге должна была привести к ликвидации «класса» профессиональных политиков. Теоретически власть народа обеспечивалась тем, что в перспективе каждый гражданин советского государства будет вовлечен через многоступенчатую систему Советов в государственное управление в качестве реального носителя властеотношений. Именно данная схема, по мнению исследователей, позволила бы реализовать ленинские слова о «кухарке», которая будет править государством. Однако практика Советской республики оказалась иной. Принцип пролетарской диктатуры весьма быстро переродился в принцип партийной олигархии, власть в государстве перешла в руки партийной номенклатуры. Однопартийный режим, который поддерживали евразийцы, дискредитировал сам принцип построения Советской республики15.
13 См.: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. A.A. Иванченко. М., 2005.
14 Алексеев Н. Русский народ и государство. М., 2000. С. 351-352.
15 См.: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. A.A. Иванченко. С. 333-334.
Интересен генезис содержания принципа народовластия, закрепленного в советских конституциях. Так, если в ст. 1 Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, являющейся частью Конституции РСФСР 1918г., указано, что «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам», то в ст. 2 Конституции СССР 1977 г. и ст. 2 Конституции РСФСР 1978 г. закреплено, что «вся власть в СССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов» и «вся власть в РСФСР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депугатов» соответственно16.
Государственное развитие, совершенствование социально-экономических условий в стране, хотя и в рамках советской модели управления, потребовали существенных изменений, новых редакций конституционных положений, закрепляющих природу власти в Советском Союзе. В течение нескольких десятилетий на конституционном уровне произошел переход от классовой характеристики принадлежности власти в государстве к пониманию необходимости конституционного закрепления одного из важнейших принципов организации власти в стране - принципа народовластия.
В связи с этим во второй половине XX в. в научной среде появляются исследования, посвященные правовому анализу не только представительной формы демократии, реализуемой через систему Советов, но и возможного осуществления принципа народовластия, построенном на оптимальном сочетании представительной и непосредственной форм. В.Т. Кабышев, раскрывая сущность народовластия, отмечал, что «путем прямой демо-
16 Известия ВЦИК. 1918. № 151; Ведомости СССР. 1977. № 41. Ст. 617; Ведомости РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407. 20
кратии представительная форма получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, то есть она конституируется»17. Одновременно важная роль отводилась местным Советам как наиболее приближенным к населению органам власти, через которые граждане участвуют в управлении делами государства. По мнению К.Ф. Шеремета, особенность организации местной власти в соответствии с советским законодательством состоит в том, что ее органы выступают не как представители центральных органов власти, назначенные ими, а как органы, непосредственно образуемые местным населением и являющиеся одной из форм участия трудящихся в управлении государством. Это наилучшим образом обеспечивает сочетание в деятельности местных органов власти
интересов государства в целом с интересами местного населе-18
ния .
Начиная с 1960-х гг. на союзном и республиканском уровнях принимаются нормативные правовые акты, призванные обеспечить конституционные гарантии участия населения в управлении государственными делами как непосредственно, так и через органы государственной власти. Многие из них представляют интерес и в наше время не только в научном, но и в практическом плане. В связи с нарастанием кризисных явлений в государственном управлении и необходимостью существенных изменений в политической системе страны в конце 1980-х гг. действовавшие законодательные акты были существенно дополнены, изменены или приняты в новой редакции19.
17 Кабышев В Т. Народовластие развитого социализма: Конституционные вопросы. Саратов, 1979. С. 25.
18 См.: Советское государственное право. М., 1985. С. 410.
19 См., например: Закон СССР от 6 июля 1978 г. № 7772-1Х «О выборах в Верховный Совет СССР» // Ведомости СССР. 1978. № 28. Ст. 441; Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 120; Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в СССР» // Ведомости СССР. 1979. № 49. Ст. 840; Закон
СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» // Ведомости СССР. 1987. № 26. Ст. 387;
21
Неотъемлемым элементом реализации конституционного принципа народовластия являлось законодательное закрепление участия населения в управлении делами государства в автономных образованиях союзных республик. В частности, согласно ст. 12 Закона РСФСР от 2 декабря 1981 г. «О Хакасской автономной области»20 «деятельность Совета народных депутатов Хакасской автономной области строится на основе... гласности, регулярной отчетности исполнительного комитета, других создаваемых Советом органов перед Советом и населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе. Совет... выносит наиболее важные вопросы на обсуждение граждан, ...развивает общественную самодеятельность населения. Совет и создаваемые им органы систематически информируют население о своей работе и принятых решениях». Подобные нормативные правовые акты регламентировали отношения между государственными органами и населением и на местном уровне. Так, в соответствии со ст. 81 Закона Башкирской АССР от 27 декабря 1968 г. «О сельском, поселковом Совете народных депутатов Башкирской АССР»21 (в ред. от 10 августа 1978 г.) «поселковый, сельский Совет народных депутатов обеспечивает активное участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения, привлекает их к деятельности Совета, руководит работой органов общественной самодеятельности населения».
Важное значение, по нашему мнению, в настоящее время имеет возрождение и законодательное закрепление таких форм участия населения в управлении делами государства, как народный контроль и всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни.
Полагаем, что многие функции народного контроля, предусматривавшиеся советским законодательством, в частности, борьба с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, способствование совершенствованию работы
Закон СССР от 27 декабря 1990 г. № 1869-1 «О всенародном голосовании (референдуме СССР)»// Ведомости СССР. 1991. № 1. Ст. 10.
20 Ведомости РСФСР. 1981. №49. Ст. 1667.
21 Центральный государственный исторический архив РБ.
22
государственного аппарата, осуществление контроля за соблюдением должностными лицами законодательства при рассмотрении предложений, заявлений, жалоб граждан не только не устарели, но и остаются особо актуальными. Это дает основания полагать, что организация подобной формы участия населения в управлении делами государства, система и процедура контроля должны быть восстановлены и получить законодательное закрепление.
Сохраняет свою актуальность и необходимость всенародного обсуждения наиболее важных вопросов жизни страны. Конституция СССР 1977 г. предусматривала в ст. 48 право граждан СССР принимать участие во всенародных обсуждениях. В дальнейшем это конституционное положение нашло свое отражение в Законе СССР «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» 1987 г., который был направлен на развитие самоуправления народа, расширение для каждого гражданина реальных возможностей осуществлять конституционное право на участие в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении проектов законов и решений общегосударственного и местного значения. Принципами всенародного обсуждения устанавливались широкая гласность, сопоставление и учет различных мнений и предложений.
В действующей Конституции РФ 1993 г. в ст. 32 закреплено, что «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». Конституционные положения раскрываются на федеральном уровне в Указе Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»22 и на местном уровне в ст. 28-30 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , предусматривающих такие формы участия населения в обсуждении важных вопросов местного значения и муниципальных
22 СЗ РФ. 2011. №7. Ст. 939.
23 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
правовых актов, как публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов)24.
После принятия Конституции в 1993 г. всенародное обсуждение важных вопросов общественно-политической жизни и проектов законов фактически началось только в 2010 г. с обсуждения законов «О полиции» и «Об образовании». В связи с этим считаем, что процедура подобного обсуждения должна не только определяться подзаконными нормативными правовыми актами, но и предусматриваться федеральным законом.
Анализ законодательного закрепления и реализации принципа народовластия в СССР и в Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы.
1. В отличие от советского законодательства в Российской Федерации единого нормативного правового акта, регламентирующего процедуру всенародного обсуждения важных вопросов государственной и общественной жизни, в настоящее время не принято, что, по нашему мнению, не вполне оправданно.
2. Именно в советском законодательстве максимально полно была реализована институциональная природа народовластия через конституционное и законодательное закрепление таких категорий, как «всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни», «народный контроль», «самоуправление народа». В законодательстве РФ используются иные понятия, на наш взгляд, не в полной мере отражающие принцип народовластия, - предусмотрен только «учет общественного мнения», хотя согласно ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти в Россий-
24 По мнению ученых, широкое всенародное обсуждение требовалось при принятии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., так как местное самоуправление - конституционно закрепленная и гарантированная форма осуществления народом своей власти. Анализ публикаций того периода показывает, что основные обсуждения проводились только органами государственной власти и органами местного самоуправления в рамках совместных заседаний. В период принятия Закона отсутствовал канал прямой связи населения с органами власти. Подробнее см.: Захватова Ю.Б. Муниципальная революция. М., 2007. 24
ской Федерации является ее многонациональный народ, а не общество.
Современное российское государство взаимодействует со многими странами мира, идет интенсивный взаимный обмен политическим и правовым потенциалом. Указанное взаимодействие базируется на положениях ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации.
Одним из важнейших международно-правовых актов, положения которого нашли отражение в национальном законодательстве многих стран, является Всеобщая декларация прав человека 1948 г.25 В ст. 21 Декларации предусмотрено, что «1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей... 3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах». Кроме того, Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г.26 в ст. 25 устанавливается, что «каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; Ь) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; с) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе».
25 Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюцией 217 А (111) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г. // Международные избирательные стандарты. Сб. документов. М., 2004. С. 41-44.
26 Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г. // Международные избирательные стандарты. Сб. документов. С. 61-72.
Анализ законодательства зарубежных стран позволяет установить, что возможность участия народа в управлении делами государства имеет длительную историю. В частности, Декларация независимости США от 4 июля 1776 г. провозгласила, что «правительства, заимствующие свою справедливую власть из согласия управляемых, учреждаются среди людей для обеспечения неотчуждаемых прав, к числу которых принадлежат жизнь, свобода и стремление к счастью; если же данная форма правительства становится гибельной для этой цели, то народ имеет право изменить или уничтожить ее и учредить новое правительство, основанное на таких принципах и с такой организацией власти, какие, по мнению этого народа, всего более могут способствовать его безопасности и счастью»27.
В современном мире существует несколько концепций демократии, положения которых находят отражение в национальном законодательстве стран: теория плюралистической демократии, консенсуальной демократии, плебисцитарной демократии, консолидированной демократии, корпоративной демократии28. По мнению В.Е. Чиркина, общими чертами для современного государства, позиционирующего себя как демократическое, должны быть: обеспечение возможности самостоятельного и активного участия граждан в определении государственной политики; политический плюрализм; формирование органов власти путем выборов; свобода пропаганды любой политической идеологии в рамках, установленных законом29.
Данные характеристики закреплены в конституционных актах многих стран мира: «Австрия является демократической республикой. Ее право исходит от народа» (ст. 1 Федерального конституционного закона Австрийской Республики); «Государственная власть в Финляндии принадлежит народу, представ-
27 Декларация независимости Соединенных Штатов Америки от 4 июля 1776 г. // Конституции зарубежных стран: Сборник. М., 2001 С. 181.
28 См.: Мишин A.A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2002; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2007.
29 См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 196-199.
26
ленному в Эдускунте. Целью демократии является обеспечение каждому права участвовать в общественной деятельности и развитии среды обитания» (§ 2 «Демократические и правовые принципы» Основного закона Финляндии); «Вся государственная власть в Швеции исходит от народа. Правление шведского народа основывается на свободном формировании мнений и на всеобщем и равном избирательном праве. Правление осуществляется посредством государственного строя, основанном на представительной и парламентской системе, и посредством коммунального самоуправления» (§ 1 Конституции Швеции)30.
Однако фактическая реализация конституционных положений вызывает в настоящее время многочисленные дискуссии. По мнению С.П. Кубанцева, избирательные права граждан США являются одной из составляющих политических прав, обеспечивающих гражданам возможность участия не только в формировании выборных органов государства и местного самоуправления, но и в процедурах непосредственной демократии, таких как народная инициатива, референдум, отзыв лиц, находящихся на выборных должностях31.
В то же время, как указывает И.А. Гаевский, «предвыборные кампании превратились в дорогостоящие политические представления, имеющие мало общего с принципиальной политической борьбой и уж тем более с изъявлением народной воли. Но вместе с тем они только внешне выглядят как «абсурдные» и «гротескные». В действительности стиль проведения предвыборных дебатов, весь процесс являются досконально продуманными, целенаправленными, подчиненными одной задаче - идейно-политической обработке населения. В тех же целях кандидаты не скупятся давать избирателям самые щедрые обещания, многие из которых они не намерены воплощать в жизнь»32. В связи с этим еще раз напомним позицию H.H. Алексеева, ко-
30 Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступит, ст. Л.А. Окунькова. Т. 1. М., 2001. С. 26; т. 3. С. 371, 598.
31 Ответственность за нарушение избирательных прав граждан в законодательстве зарубежных стран. М., 2005. С. 10-11.
32 США: конституция и права граждан / Отв. ред. И.А. Гаевский. М., 1987. С. 69.
торый в начале XX в., критикуя институты западной демократии, определял многопартийность одним признаком: «кто больше пообещает».
Особый интерес вызывает исследование особенностей конституционного закрепления и практической реализации принципа народовластия в суверенных государствах - бывших республиках СССР. Сравнительный анализ позволяет выявить общее и особенное, характерное для каждой страны, определить статус России на постсоветском пространстве как демократического правового государства.
Конституция Республики Армения в ст. 2 устанавливает, что «власть в Республике Армения принадлежит народу. Свою власть народ осуществляет посредством свободных выборов, референдумов, а также через предусмотренные Конституцией государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц»; в сг. 3 Конституции Республики Беларусь закреплено, что «единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией»; Конституцией Украины в ст. 5 предусмотрено, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления»33.
Практическая реализация конституционных положений, с одной стороны, во многом схожа с практикой западной демократии, а с другой стороны, обладает особыми, собственными характеристиками. Сравнивая политический процесс и в особенности влияние политических лидеров и масс-медиа на систему демократии в США и Украине, Е. Яцунская приходит к выводу о заимствовании такого феномена, как электоральная мифология, представляющая собой систему мифов, которые, являясь мощ-
33 Конституция Республики Армения от 5 июня 1995 г.; Конституция Республики Беларусь от 24 ноября 1996 г.; Конституция Украины от 28 июня 1996 г. // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. С. 262, 298; Т. 3. С. 311. 28
иейшим средством влияния на электорат, утверждают определенные ценности и нормы, а также структурируют видение коллективного настоящего и будущего. По мнению исследователя, главная задача - выработать механизм нейтрализации определенных социально-политических представлений, что не позволит развиться такому явлению, как манипулятивная демократия, характерной чертой которого является превращение избирателя в «информационного раба», не понимающего и не видящего, как им манипулируют, но и считающего себя свободным и самостоятельным человеком, делающим осознанный выбор34.
По мнению С. Золяна, в условиях современной Армении коммунистические идеалы перестали быть актуальными, но сама система ценностей во многом сохранилась и зачастую ее можно встретить как разновидность «национальной демократии». В России с ее большим идеологическим опытом говорят о «соборной демократии», в Армении чаще используется термин «парламентская демократия», но под парламентом понимается скорее некий орган неделимой власти, нежели законодательная
35
ветвь власти .
Г. Арутюнян, изучая опыт развития молодых демократий, отмечает, что на постсоветском пространстве путем слияния политической, экономической и административной сил формируется «корпоративная демократическая система», которая своим характером искажена, игнорирует принцип верховенства права, основана на теневой экономике и реалиях абсолютизации власти; корпоративная демократия, по мнению исследователя, более опасна, чем тоталитарная система, так как она деформирует и искажает демократические ценности, которые теряют свое
34 Подробнее см.: Яцунская Е. Мифы избирательных кампаний: сравнительный анализ президентских выборов в США и Украине // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3 (60). С. 56 66.
35 См.: Золян С. Институты западной демократии и армянские реалии // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2 (59). С. 131.
значение, становятся для общества не только неприемлемыми, но и опасными36.
Подводя итог сравнительно-правовому анализу конституционного закрепления и практической реализации принципа народовластия, можно сделать следующие выводы.
1. Россия, как и большинство стран мира, развивает и совершенствует свою правовую систему на основе общепризнанных принципов и норм международного права. Принцип народовластия есть суть конституционного развития современных демократических государств.
2. Отличительной особенностью постсоветских суверенных государств, в том числе и России, является определение статуса народа не только как источника власти, но и носителя суверенитета. Кроме того, практическая реализация современных форм народовластия на постсоветском пространстве происходит с учетом исторических и местных традиций.
Конституция РФ 1993 г. юридически отразила кардинальные изменения в правовой, экономической и политической системе российского общества и государства. Она закрепила основы конституционного строя, отражающие проверенные мировым опытом ценности конституционализма, среди которых важное место занимает федерализм. Он воплощается прежде всего в конституционном разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, двухуровневой структуре законодательства, образующей в комплексе единое правовое пространство России. Основной целью как федерального, так и законодательства субъектов РФ является всемерное развитие конституционных форм осуществления власти нарда. Важно отметить, что в ст. 3 Конституции РФ в качестве источника власти установлен многонациональный народ России.
Анализ конституций и уставов субъектов РФ позволяет выделить следующие правовые конструкции, определяющие природу власти в регионе: «Источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным
36 См.: Арутюнян Г. Угрозы корпоративной демократии // Конституционное правосудие: Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Вып. 3. 2006. С. 41-42.
30
нравом в соответствии с законодательством», «жители города Москвы (москвичи) - граждане Российской Федерации, имеющие место жительства в городе Москве, независимо от сроков проживания, места рождения и национальности. Жители города Москвы в своей совокупности образуют городское сообщество» (ст. 3-4 Устава г. Москвы37); «Граждане всех национальностей, проживающие на территории Республики Тыва, составляют народ Республики Тыва» (ст. 3 «Народовластие» Конституции Республики Тыва38); «Власть в Чувашской Республике принадлежит народу» (ст. 3 Конституции Чувашской Республики ).
Использование в основных законах субъектов РФ иных конструкций, отличных от положений, закрепляемых в Конституции РФ и определяющих природу власти в регионе, не нарушает нормы федеральной Конституции, а раскрывает и уточняет региональные особенности, что также поддерживается как мнением ряда исследователей, так и позицией Конституционного Суда РФ но данному вопросу40.
Конституционные нормы устанавливают два направления реализации населением своей власти: непосредственное осуществление власти народом и через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Конкретизация указанных форм происходит в законо-
37 Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 8. Ст. 130.
3S Тувинская правда. 2001. 15 мая.
34 СЗ 4P. 2000. № 11-12. Ст. 442.
40 Подробнее см.: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. A.A. Иванченко. С. 146-149; постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. № 9-П по делу «О проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда РФ и Законодательного собрания Красноярского края», в котором понятие «народ субъекта Российской Федерации» используется наряду с понятием «народ Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 16. Ст. 1601.
дательстве как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Основными законодательными актами на уровне Федерации являются: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»41; Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»42; Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»43; Федеральный закон 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»44; Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»45; Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»46 и др.
Существенное значение для понимания конституционной природы народовластия в России имеют положения ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, устанавливающие, что «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме».
U.C. Бондарь и A.A. Джагарян отмечают, что закрепление на конституционном уровне избирательных прав граждан позволяет определить их как элемент, составную часть нормативного содержания комплексного (многопланового по своему значению) права граждан РФ на участие в управлении делами государством. В связи с этим политические и избирательные права являются средством реализации народовластия в Российской Федерации, а также способом привлечения каждого гражданина
41 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
42 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
43 СЗ РФ. 2003. №2. Ст. 171.
44 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
45 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
46 СЗ РФ. 2005. №21. Ст. 1919.
к осуществлению политического народовластия через участие в осуществлении как государственной власти, так и местного самоуправления47.
Неотъемлемым элементом реализации права граждан РФ, проживающих на территории конкретного субъекта Федерации, на участие в управлении делами государства является закрепление данной нормы в конституции, уставе региона. Конституция Республики Карелия48 в ст. 20 закрепляет, что «1. Граждане имеют право участвовать в управлении делами Республики Карелия как непосредственно, так и через своих представителей в соответствии с законодательством. 2. Граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти Республики Карелия и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме»; в ст. 66 Устава Санкт-Петербурга49 установлено, что «жители Санкт-Петербурга осуществляют власть: непосредственно, путем референдума и свободных выборов; через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Закрепление права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления как одной из форм реализации народовластия в Российской Федерации не только в федеральной Конституции, но и в основных законах субъектов РФ позволяет определить конституционную ценность представительной демократии. По мнению Г.Д. Садов-никовой, она определяется тем, что без реализации основных компонентов представительной демократии, как то: справедливой и прозрачной избирательной системы, адекватных конституционализму полномочий представительных органов, структуры и организации их работы, оптимальной численности депутатов, обеспечивающих представительство различных социальных групп и слоев населения, механизмов воздействия как самих избирателей, так и институтов гражданского общества на принятие
47 См.: Бондарь Н.С., Джагарян A.A. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М., 2005. С. 27-28.
48 • Карелия. 2003. 27 сент.
49 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998.
.4« 5 6.
3-1929 33
решений, - невозможно формирование гражданского общества, демократического конституционного правового государства50.
Важное значение в реализации принципа народовластия имеют такие формы участия граждан РФ в управлении делами государства, как предусмотренное ст. 33 Конституции РФ право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Реализация указанного конституционного права предусмотрена как Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»51, так и законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, в частности, Законом Ставропольского края от 12 ноября 2008 г. № 80-кз «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в Ставропольском крае»52; решением Думы г. Геор-гиевска от 31 мая 2010 г. № 447-39 «Об утверждении Порядка рассмотрения обращений граждан и организации приема граждан в Думе города Георгиевска»53.
В настоящее время практика реализации конституционного права на обращение выявила комплекс проблем, затрудняющих полноценное участие граждан в управлении делами государства54. Так, в Уголовном кодексе РФ 1996 г. отсутствует статья, устанавливающая ответственность за преследование гражданина в связи с его обращением, хотя подобная гарантия безопасности была закреплена в ст. 139' «Преследование граждан за критику» УК РСФСР 1960 г., предусматривавшей санкцию вплоть до ли-
50 См.: Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 10.
51 СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060
52 Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2008. № 36. Ст. 7797.
53 Георгиевская округа. 2010. 5 июня.
54 Подробнее см.: Нудненко Л.А., Хаманева Н.Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. № 3. С. 10-12; Беломестных Л.Л. Проблемы реализации конституционного права на обращение // Труды Института государства и права РАН. 2008. № 5. С. 69-93.
34
шения свободы на срок до двух лет. Личный прием граждан депутатами и должностными лицами затруднен в силу их нерегулярности, встречаются случаи проведения приема неуполномоченными лицами. Все это затрудняет доступ граждан к участию в решении вопросов государственной и общественной жизни, нарушает конституционные права граждан. Согласимся с мнением исследователей, утверждающих необходимость существенного обновления законодательства об обращениях граждан, в том числе и с учетом советского опыта55.
Подводя итог проведенному исследованию, представим ряд выводов.
1. В современном мире народовластие есть неотъемлемый элемент основы организации управления в государстве. Нормы Конституции РФ 1993 г., определяющие ее многонациональный народ в качестве единственного источника власти в Российской Федерации, позволяют позиционировать российское государство как одного из лидеров современного демократического мира.
2. Неотъемлемым условием развития народовластия в Российской Федерации должен быть учет исторических традиций. Советский опыт вовлечения народа в управление делами государства в таких формах, как народный контроль, всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни, по нашему мнению, должен найти отражение в действующем законодательстве с учетом современного социально-экономического развития страны.
3. Особенностью реализации принципа народовластия в Российской Федерации как федеративном государстве должно быть дальнейшее законодательное развитие и совершенствование разнообразных форм выражения власти ее многонационального народа в субъектах Федерации и на местном уровне.
4. Реализация народом своей власти - это не только право граждан РФ, но и обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц всемерно содействовать реализации данного права. В связи с этим существенное значение приобретает контроль со стороны правоохра-
55 См.: Беломестных Л.Л. Указ. соч.
нительных и судебных органов, а также гражданского общества за своевременной и полной реализацией норм Конституции РФ, направленных на развитие Российской Федерации как демократического и правового государства.
М.П. Петров
ОРГАНИЗАЦИОННО-СТРУКТУРНЫЙ АНАЛИЗ
ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СТАТУСА ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Механизм совершенствования формы государственной администрации и выражающих ее существо «системы» и «структуры» органов исполнительной власти согласно устоявшимся положениям административной науки детерминирован содержанием исполнительной власти, задачами функционального и ком-петенционного характера. От распределения функций, качества правового закрепления компетенционных норм в сфере исполнительной власти зависит ее организация, эффективность системы. Структура исполнительной власти не имеет самостоятельного детерминирующего значения в отрыве от ее функций, она лишь отражает определенную композицию сложившихся управленческих связей1. Если изменяется предназначение системы
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Н.Ю. Хаманевой.
1 Функции органа, по словам И.Л. Бачило, как целевая категория оказывают определяющее влияние на самые различные элементы организации структуры и деятельности системы управления. Имеет место системообразующее влияние функций на кадры, информацию, решения, организационные формы структуры органа. См.: Бачило И.Л. Правовые проблемы организации структур и их функций в системе советского государственного управления: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1979. С. 12; Казанник A.M. Научная организация управленческого труда в государственных и муниципальных учреждениях России.
