CC BY
84УДК 349.6 И. В. Гиренко,
канд. юрид. наук, доцент Национальный университет биоресурсов и природопользования Украины
РЕАЛИЗАЦИЯ КОНЦЕПЦИИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РАСТИТЕЛЬНОГО МИРА
В статье рассматривается становление и этапы формирования концепции устойчивого развития в сфере охраны и использования растительного мира, показано ее отражение в нормативно-правовых актах, принятых в СССР и в независимой Украине. Раскрыто содержание 7-ми задач, которые необходимо реализовать с целью внедрения принципов устойчивого развития в действующее законодательство по охране растительного мира.
Ключевые слова: устойчивое развитие, правовое регулирование, нормативно-правовой акт, охрана и использование растительного мира.
Актуальность темы исследования связана с тем, что охрана окружающей среды признаётся одним из стратегических направлений государственной политики Украины. Растительный мир является важным компонентом окружающей природной среды, выполняя экономическую, хозяйственную, рекреационную, эстетическую и экологическую функции. На сегодня состояние правовой охраны этого природного ресурса можно оценить как кризисное, поскольку происходит постоянное уменьшение количества видов растительного мира, сокращение площадей, занятых его объектами, деградирует и снижается устойчивость природной флоры. Вследствие этого в государстве в 4,5 раза увеличилось количество редких и находящихся под угрозой исчезновения растений. Одна из причин такого положения - неспособность действующего законодательства Украины обеспечить надлежащую защиту растительного мира от антропогенного воздействия. В разрешении этой задачи может существенно помочь реализация концепции устойчивого развития в сфере охраны и использования растительного мира как важного инструмента правовой охраны этого природного объекта. Положительный опыт международного сообщества относительно указанной проблемы требует детального изучения и адаптации к правовому полю Украины.
Анализ существующих публикаций показал, что использование концепции устойчивого развития в сфере правового обеспечения охраны растительного мира является тематикой, которая довольно изредка затрагивалась учеными. Эта проблема фрагментарно рассматривалась в работах Ю. С. Шемшученко, А. П. Гетьмана, М. В. Шульги, В. К. Попова, А. К. Соколовой, В. И. Лозо, В. В. Петрова, В. В. Лаврова, О. И. Фурдычко и других исследователей.
Целью этой публикации является изучение генезиса и становления концепции устойчивого развития, выделение исторических этапов этого процесса и раскрытие содержания задач по ее реализации.
Изложение материалов исследования необходимо начать с раскрытия содержания дефиниции «устойчивое развитие в сфере охраны и использования природных ресурсов». Существует несколько подходов к определению этого понятия, которые основаны на заключениях науки экологического права, экологии и социологии. С нашей точки зрения, наиболее удачным является мнение Г. И. Балюк, которая под концепцией устойчивого развития понимает системное сочетание экологических, экономических, социальных и других интересов общества [2, с. 100]. Исходя из этого определения можем утверждать, что основной задачей указанной концепции является преодоление конфликта между экономикой и экологией путем гармонизации их отношений. Относительно сферы
растительного мира эколого-правовой аспект концепции устойчивого развития означает правовую охрану, нормирование нагрузок на этот природный ресурс, введение на законодательном уровне ограничений объемов заготовки и сбора растительной продукции. Экономический аспект означает использование растительного мира в сфере производства, что позволяет обеспечить предприятия, организации и производственные объекты необходимым сырьем. Социальный аспект означает, что в сфере, куда входит сбор лекарственных трав, ягод, плодов, орехов, грибов, семян, заготовки коры, луба, соков и прочее, занято значительное количество людей, нуждающихся в сохранении своих рабочих мест.
Иной подход к анализу понятия «устойчивое развитие», предложенный О. И. Фурдычко и В. В. Лавровым, заключается в следующем: (а) природа и общество развиваются по различным законам; (б) на протяжении длительного исторического периода люди потребляли природные богатства и пытались изменить окружающую природную среду с целью удовлетворения своих потребностей; (в) с учетом того, что дальнейшее преобразование природных систем с учетом нужд человечества невозможно, следует найти научную парадигму, способную связать указанные процессы [6, с. 54]. Суммируя этот подход и взгляд к определению концепции устойчивого развития, можем сделать вывод, что общество путем принятия соответствующих законов берет на себя функцию регламентации отношений с окружающей природной средой исходя из критерия максимального приспособления к ее законам.
В целях применения рассматриваемой концепции к разрешению проблем правовой охраны растительного мира важно исследовать историю ее возникновения, становления и отражения в программных документах и нормативно-правовых актах. Осуществление такого анализа позволяет выделить 4 этапа указанного процесса.
Первый начался в конце XVIII в. с момента опубликования известным английским исследователем Т. Р. Мальтусом (1766 - 1834 гг.) нескольких научных работ, в которых он доказывал существование определенных естественных ограничений, способных оказывать влияние на рост народонаселения. В качестве альтернативы такой ситуации Т. Р. Мальтус предлагал принимать законы, направленные на регулирование численности людей в зависимости от возможностей природы обеспечить их всем необходимым для существования.
Вторым этапом развития этого направления стали работы выдающегося украинского ученого В. И. Вернадского (1863 - 1945 гг.). Он исследовал проблему ноосферного развития, которая предусматривала разумное управление природными процессами. В своих работах ученый пришел к выводу о необходимости государственного регулирования использования природной среды в условиях коммунистического общества, считая эту систему способной решить задачу охраны и сохранения окружающей природной среды. Довольно близки по своему содержанию идеи о создании новых лесов содержались в совместном постановлении Совета Министров СССР и ЦК ВКП (б) «О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах европейской части СССР» от 20 октября 1948 г. этот документ получил название «Сталинский план преобразования природы» [5]. Согласно этому постановлению по территории Украины должна была пройти Белгородская государственная лесная полоса длиной 500 км и шириной 30 м по обоим берегам реки Сиверский Донец. В ее состав должны были войти насаждения дуба, березы, тополей, кустарников, среди сопутствующих культур - груши, яблони, вишни. За период 1949 -65 гг. в республике планировалось создать силами колхозов 791,5 тыс. га леса, силами совхозов - 105,1 тыс. га защитных лесопосадок. В целом по УССР площадь, занятая под зелеными насаждениями, должна увеличиться на 1 млн га. Такое повышение лесистости территории УССР должно было привести к кардинальному изменению экологических
уровней биологического разнообразия и к улучшению состояния лесов, растительного мира, что, по сути, было реализацией концепции устойчивого развития.
Третий этап становления исследуемой концепции охватил 60 - 80-е годы ХХ ст., когда человечество оказалось перед угрозой и наличием глобальных экологических катастроф. На территории УРСР произошло несколько мощных пылевых бурь, активизировались эрозийнные процессы, нанесшие значительный ущерб сельскому хозяйству и уничтожившие урожай во многих областях. Не случайно на этом этапе 30 июня 1960 г. был принят Закон Украины «Об охране природы Украинской ССР», ст. 1 которого возлагала на всех пользователей природных ресурсов обязанности по сохранению, рациональному использованию и воспроизводству флоры и фауны [4]. Разделы IV и V этого Закона содержали задачи регламентации охраны лесов, защитных лесонасаждений, зеленых зон городов и поселков Украины.
В 1972 г. в Стокгольме была проведена конференция под эгидой ООН «Человек и окружающая среда». Отличительной чертой этого форума стало то, что впервые на международном уровне с участием высоких должностных лиц обсуждались вопросы рационального природопользования и сохранения природы. Необходимо отметить деструктивную позицию СССР, иных социалистических стран, блокировавших проведение конференции, пытаясь политизировать эти проблемы, хотя впоследствии они присоединились к реализации ее решений.
Новый толчок в использовании стратегии устойчивого развития дала научно-техническая революция, открывшая широкие возможности применения компьютерной техники. В 1972 г. известные ученые Д. Х. и Д. Л. Медоуз подготовили доклад Римского клуба, в котором на основании компьютерного моделирования рассмотрели последствия различных сценариев влияния социально-экономических факторов на природные системы. Кроме того, они сформулировали предложения по повышению эффективности материального производства, решению социальных вопросов, предложили определенную модель концепции устойчивого развития. Избрание именно Римского клуба для проведения этого форума не было случайным, поскольку эта международная общественная организация, основанная 6-7 апреля 1968 г., объединила представителей мировой политической, финансовой, культурной и научной элит, внесла существенный вклад в изучение перспектив развития биосферы и пропаганды идеи гармонизации отношений «человек - природа». Указанные идеи получили развитие в научных исследованиях американского ученого К. Боулдинга (Boulding), опубликовавшего в 1973 г. статью с содержанием расчетов критических пределов влияния различных экономических моделей на природу.
В целом на третьем этапе (который можно охарактеризовать как подготовительный) произошло накопление научных знаний и создание соответствующей научной базы. Под влиянием трудов ученых, литераторов, экологов в СССР происходит постепенное изменение сознания общества в сторону утверждения приоритета экологических интересов. Этот фактор в сочетании с несколькими серьезными экологическими катастрофами, произошедшими в СССР, заставил коммунистическую власть начать пересмотр действующего законодательства и разработку нового с учетом необходимости решения экологических проблем. Так, вопросы охраны растительного мира нашли отражение в Лесном кодексе УССР 1979 г., в постановлении Совета Министров от 12 апреля 1983 г. «О Красной книге СССР» и в ряде постановлений СМ УССР, посвященных озеленению городов и иных населенных пунктов Украины.
Четвертый этап начался с проведения в 1992 г. конференции в Рио де- Жанейро, на которой было принято 5 основных документов, определивших стратегию мирового сообщества на несколько последующих десятилетий: Общую декларацию, содержащую определяющие принципы национальной политики в данной сфере, Рамочную конвенцию об изменении климата, Конвенцию о биоразнообразии, Повестку дня на XXI век (Agenda -21), включавшую рабочие планы по достижению устойчивого развития, заявление о лесных
принципах. Отличительная черта конференции - участие в ее работе десяти президентов, двадцати министров иностранных дел и других высших руководителей различных государств.
Следующим практическим шагом в реализации концепции устойчивого развития стало принятие Генеральной Ассамблеей ООН 18 сентября 2002 г. документа «Цели развития тысячелетия» («Millenium Development Goals»). На принявшие его страны возлагались обязательства до 2015 г. обеспечить сбалансированное экологическое развитие, т. е. включить принципы устойчивого развития в национальные стратегии и экологические программы, остановить процесс потери природных ресурсов. На реализацию указанных решений мировым сообществом были выделены средства в размере от 35 до 76 млрд долларов США.
В 2002 г. в г. Йоханнесбурге состоялся Всемирный саммит по устойчивому развитию, задачей которого было подведение итогов работы за десятилетие, прошедшее после конференции в Рио-де-Жанейро. Результатом этого форума стало принятие «Плана выполнения действий», состоящего из 10-ти разделов. Один из них посвящен охране и рациональному использованию природных ресурсов, основным элементом которых является растительный мир.
Несмотря на активную позицию международного сообщества, в Украине до сих пор не разработано национальной концепции устойчивого развития и не определено стратегию имплементации подписанных соглашений. Вполне понятно, что эти положения касаются и вопросов охраны растительного мира. Доказательством этому является тот факт, что в Законах Украины «Об охране окружающей природной среды» [1; 1991. - № 41 - Ст. 546], «О природно-заповедном фонде» [1; 1992. - № 34. - Ст. 502], «О растительном мире» [1; 1999. - 22-23. - Ст. 198], в Рамочной конвенции об охране и устойчивом развитии Карпат [1; 2004. - № 32. - Ст. 383] дефиниция рассматриваемого понятия отсутствует, и только в Законе Украины «Об экологической сети» (2004 г.) [1; 2004. - № 45. - Ст. 502], в ст. 2 указывается на необходимость обеспечения сбалансированного развития Украины. В ст. 2 Лесного кодекса говорится об устойчивом использовании лесных ресурсов; п. 1 ч. 2 ст. 19» обязывает постоянных лесопользователей обеспечивать охрану, защиту, воспроизводство и повышение продуктивности лесных насаждений на основании принципов устойчивого развития; в ст. 34 подчеркивается необходимость ведения лесного хозяйства на принципах устойчивого развития.
На сегодня единственным шагом, сделанным в этом направлении, является принятие постановления Кабинета Министров Украины от 26 апреля 2003 г., № 634 « Об утверждении Комплексной программы реализации на национальном уровне решений, принятых на Всемирном саммите по устойчивому развитию, на 2003 - 2015 годы [3]. К сожалению, согласно решению КМУ от 22 июня 2001 г., № 704 этот нормативно-правовой акт утратил силу, однако проблема реализации устойчивого развития остается актуальной и требует своего разрешения.
Рассмотрение содержания постановления КМ Украины от 26 апреля 2003 г. позволяет выделить 7 задач по реализации исследуемой концепции, которые могут быть актуализированы относительно сферы охраны и использования растительного мира, а именно:
1. Принять национальную концепцию и стратегию устойчивого развития. Основной идеей названных документов должно быть усиление роли растительного мира в сохранении окружающей среды и в отношениях «человек - растительный мир». Это означает необходимость создания новой модели управления охраной и использования растительного мира, которая сочетала бы достижение экономических, социальных и экологических целей без ущерба для природной среды. В связи с этим заслуживает внимания советский опыт принятия нормативно-правовых актов, регламентирующих долгосрочные планы использования лесов.
В реализации этого направления существенную помощь может оказать подготовленный в 2012 г. НАНУ доклад «Национальная парадигма устойчивого развития Украины», который требует внесения в действующее законодательство корректив, связанных с реализацией концепции устойчивого развития. В качестве организационных мер предлагается возобновить работу Национальной комиссии по устойчивому развитию и включить разработку стратегии сохранения растительного мира по каждому региону страны. К числу необходимых мер следует отнести: (а) мониторинг растительного мира, (б) ведение государственного кадастра, (в) создание ботанических коллекций, (г) контроль за промышленной закупкой и реализацией растительной продукции, (д) пропаганду экологического воспитания и знаний.
2. Внести коррективы в Законы Украины «О растительном мире» и в другие законодательные акты, которые обеспечили бы гармонизацию социальных, экономических и экологических интересов общества. Выполнение этого задания следует начать с пересмотра нормативов, регламентирующих использование растительного мира. Важным моментом при этом является ликвидация межведомственных барьеров, мешающих эффективно сочетать решение проблем использования растительного мира с охраной окружающей среды, и создание генетических резерватов объектов растительного мира, задача которых - сохранение естественного состояния так называемых эталонных территорий в 4-х природных зонах - горной, возвышенной, лесостепной и степной.
3. Сформировать банк данных и кадастр проблемных территорий по всех регионах Украины. Особенно важное значение имеют территории, на которых расположены крупные промышленные предприятия, опасные производства и иные объекты, делающие значительные объемы вредных выбросов. Например, в Донецкой области промышленные техногенные ландшафты занимают 13 % территории, на которых полностью исчезла естественная растительность. С учетом этого целесообразно формировать региональные кадастры таких территорий и наметить объемы рекультивации земель.
4. Создать систему мониторинга объектов растительного мира. Одна из проблем, отодвигающих принятие нормативно-правовых актов в этой сфере, - отсутствие информации о видовом и возрастном составе объектов, ареале распространения растительности и её экологическом состоянии. Основными задачами мониторинга является организация регулярных наблюдений за состоянием флоры, прогнозирование возможных изменений, обеспечение органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления необходимой информацией, подготовка научно обоснованных рекомендаций для принятия управленческих решений. Целесообразно использовать существующий правовой опыт. Сегодня в Украине действует такой нормативно-правовой акт, как постановление КМ Украины от 20 августа 1993 г., № 661 «Об утверждении Положения о мониторинге земель». Учитывая это, рекомендуем принять аналогичный акт , который регламентировал бы вопросы мониторинга растительного мира.
5. Активизировать формирование у населения осознания ценности и необходимости охраны объектов растительного мира. Реализация этой задачи может быть выполнена путем использования 4-х методов: (а) осуществление природоохранной пропаганды в высших учебных заведениях, школах, на предприятиях и в организациях; (б) обеспечение общественного контроля путем участия граждан в деятельности природоохранных организаций, контроля за работой экологически опасных предприятий и оценивания их влияния на окружающую среду; (в) участие общественности в экспертизе проектов, организаций, строительных объектов, оценке их влияния на окружающую среду; (г) проведение митингов, сбор подписей, подача петиций в государственные структуры и органы местного самоуправления относительно сохранения растительного мира.
6. Обеспечить надлежащее финансирование развития научно-методической базы исследований по устойчивому использованию природных ресурсов и растительного мира. Задача науки юридической - подготовка нормативно-правовых актов, регламентирующих
разрешение острых ресурсно-экологических проблем, исследование проблем экологизации технологических процессов и внедрения ресурсосберегающих технологий.
7. Активизировать внедрение в жизнь мероприятий в сфере международного сотрудничества Украины с Комиссией ООН по вопросам устойчивого развития для решения проблемы внедрения принципов устойчивого развития. Сегодня Украина ратифицировала более полтора десятка документов, связанных с охраной растительного мира. С учетом этого возникает задача гармонизировать положения этих договоров с действующим законодательством, реализация которой может оказать значительную помощь Украине в финансировании мероприятий по охране объектов флоры. Многие международные договоры содержат пункт, согласно которому, если объект признано представляющим историческую, природную, культурную или эстетическую ценность, международное сообщество может выделить средства на его содержание.
Подытоживая проведенное исследование, отмечаем следующее.
Современное состояние объектов растительного мира Украины характеризуется как критическое вследствие постоянного уменьшения количества их видов, сокращения площадей, занятых его объектами, деградации его состояния, снижения устойчивости природной флоры.
Выделено 4-е этапа развития и становления концепции устойчивого развития: первый (конец XVIII - начало XIX ст.) - зарождение идеи о необходимости учета возможностей природы; второй связан с трудами В. И. Вернадского, посвященными разрешению проблемы ноосферного развития; третий охватывает 60 - 80-е годы ХХ ст. и характеризуется принятием Закона «Об охране природы Украинской ССР» (1960 г.), а также разработкой сценариев влияния социально-экономических факторов на природные системы; четвертый начался с проведения в 1992 г. конференции в Рио-де-Жанейро, на которой было принято 5 основных документов, определивших стратегию мирового сообщества на несколько последующих десятилетий.
Показаны отрывочный характер (а иногда и отсутствие) системного подхода к правовому регулированию внедрения концепции устойчивого развития в Украине. Так, постановление Кабинета Министров Украины от 26 апреля 2003 г., № 634 «Об утверждении Комплексной программы реализации на национальном уровне решений, принятых на Всемирном саммите по устойчивому развитию, на 2003 - 2015 годы» было отменено в 2011 г. На основании рассмотрения текста этого документа сформулированы 7 задач по реализации в современных условиях Украины рассматриваемой концепции.
Список литературы: 1. Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни. 2. Науково-практичний коментар Люового кодексу Украши / Г. I. Балюк, А. П. Гетьман, Т. Г. Ковальчук; за ред. Г. I. Балюк. - К.: Юршком 1нтер, 2009. - 368 с. 3. Про затвердження Комплексно! програми реалiзацГi на нацюнальному рiвнi ршень, прийнятих на Всесвггньому самт зi сталого розвитку, на 2003-2015 роки: пост. КМУ вщ 26.04.2003 р., № 634. 4. Про охорону природи Укра!нсько! РСР: Закон УРСР вщ 30.06.1960 р. // Вщом. Верхов. Ради УРСР. - 1960. - № 23. - Ст. 175. 5. Сталинский план преобразования природы. Великие стройки коммунизма: сб. док. - М. : Гос. издат. полит. лит., 1952. - 86 с. 6. Фурдичко О. I. Люова галузь Укра!ни у контексп збалансованого розвитку: теоретико-методолопчш, нормативно-правовi та оргашзацшш аспекти / О. I. Фурдичко, В. В. Лавров. - К. : Основа, 2009. - 424 с.
РЕАЛ1ЗАЦ1Я КОНЦЕПЦП СТАЛОГО РОЗВИТКУ У СФЕР1 ОХОРОНИ Й ВИКОРИСТАННЯ РОСЛИННОГО СВ1ТУ Гиренко I. В.
У статп розглядасться становлення й етапи формування концепцп сталого розвитку у сферi охорони й використання об'ек^в рослинного св^у, показано !! вщображення в нормативно-правових актах, прийнятих в СРСР i в незалежнш Укрш'ш. Розкрито змют семи
завдань, яю необхщно реалiзувати з метою впровадження принцитв сталого розвитку у чинне законодавство з охорони рослинного свггу.
Ключовг слова: сталий розвиток, правове регулювання, нормативно-правовий акт, охорона й використання рослинного св^у.
IMPLEMENTION OF THE CONCEPT OF SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN THE
PROTECTION AND USE OF VEGETATION Girenko I. V.
The article deals with background and the stages of formation the concept of sustainable development, its reflection in legal acts on vegetation adopted by the Soviet Union, the independent Ukraine is shown. The content of the seven tasks and principles of sustainable development that should be implemented to the current legislation for the protection of vegetation.
Key words: sustainable development, regulation, legal act, protection and use of vegetation.
Поступила в редакцию 03.12.2013 г.
