CC BY
154
economic theory. - Mode of access: http://openbudget.karelia.ru/
3. Bochkova E.V., Kuznecova E.L., Si-dorov V.A. Cluster as an institutional structure in territory labor system: monograph. - Krasnodar, 2014. - 160 p.
4. Zaharova E.N., Zhukova T.V. Tools of the economic cluster analysis in regions
// Bulletin of Adyghe State University, 2010. - № 4. - P. 46-52.
5. Polidi A., Mkrtychan, Z. The place and role of government - private partnership in regional industrial strategy // Multi-thematic science bulletin of Kuban State Agricultural University. -2013. - № 93. - P. 1107-1122.
УДК 33
Баятова И.М., Строков А.И.
РЕАЛИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В ПОСТРОЕНИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация
В статье раскрывается механизм реализации бюджетного федерализма в построении межбюджетных отношений в Российской Федерации, характеризуется модель бюджетного федерализма в России, обосновываются цель и элементы межбюджетных отношений в Российской Федерации, показывается их роль в функционировании бюджетной системы Российской Федерации.
Ключевые слова
Бюджетный федерализм, бюджетная система Российской Федерации, межбюджетные отношения, разграничение расходных обязательств, разграничение доходов между бюджетами, межбюджетное перераспределение средств, межбюджетные трансферты.
Baiatova I.M., Strokova A.I.
THE IMPLEMENTATION OF FISCAL FEDERALISM IN THE CONSTRUCTION OF INTER-BUDGETARY RELATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract
The article reveals the mechanism of budgetary federalism's realization in inter-budgetary relation construction in the Russian Federation, defines the model of budgetary federalism in Russia, states the purpose and elements of inter-budgetary relations in the Russian Federation and its role in functioning of budgetary system of the Russian Federation.
Key words
Budgetary federalism, Budgetary system of Russian Federation, Inter-budgetary relations, Differentiation of expenditure commitments, Differentiation of revenues between budgets, Inter-budgetary redistribution of funds, Inter-budgetarytransfers.
Поскольку государственный бюджет является одним из действенных инструментов государственного регулирования при любом устройстве, то его базовой функцией можно назвать выравнивание и перераспределение доходов между отдельными группами граждан и между субъектами Федерации в целях создания равных условий жизнедеятельности в отдельных областях одного государства и обеспечения устойчивого развитий территорий. Для всех государств такая функция бюджета является актуальной, - и для унитарных стран, и для стран с федеративным устройством, однако существенным образом различаются методы достижения поставленных целей и используемые при этом финансовые инструменты.
Переход нашей страны от административно-плановой к рыночной экономике обусловил необходимость реформирования бюджетной системы и ее адаптации к уже новым рыночным условиям, основанным на принципах бюджетно-налогового федерализма. В новых условиях материальной основой деятельности экономики в России стала система государственных и муниципальных финансов, основной для
становления которой послужила теория бюджетного федерализм. Сущность данной теории заключается в нахождении оптимального соотношения по доходам и расходам при децентрализации властных полномочий в целях расширения полномочий регионов и муниципалитетов и сохранении при этом целостности страны и улучшения социаль-но-эконо-мических показателей и выполнения задач территориального развития. Бюджетный федерализм ставит перед собой задачу поиска идеального баланса соотношения интересов различных уровней власти в процессе распределения финансовых и природных ресурсов, а основная его цель состоит в обеспечении общества необходимым набором общественных благ на всей территории страны вне зависимости от уровня развития конкретного региона проживания человека.
Для реализации указанных целей и задач в рамках теории федерализма действуют три механизма. Первый предполагает разграничение расходных обязательств публично-правовых образований, второй - разграничение и распределение доходов между бюджетами бюджетной системы государства для выполнения
расходных обязательств, а третий -межбюджетное выравнивание, то есть осуществление межбюджетных трансфертов в целях достижения сбалансированности бюджетов. Бюджетная система государства основывается на принципах самостоятельности бюджетов и равных бюджетных прав, как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления, что необходимо для соблюдения интересов органов власти всех уровней и населения.
Понятие бюджетного федерализма было введено впервые американскими специалистами, которые обозначили три обязательных условия для того, чтобы модель работала эффективно:
- разграничить полномочия между всеми уровнями власти по осуществляемым расходам;
- наделить все уровни власти достаточными для выполнения их полномочий фискальными ресурсами;
- устранить вертикальные и горизон-
тальные дисбалансы посредством применения бюджетных трансфертов в целях установления на всей территории страны нормативов потребления общественных услуг.
Сопоставимый уровень потребления общественных благ гражданами страны влияет на распределение расходных полномочий, при этом он не зависит от места прожи-
вания человека. Но налоговый или доходный потенциал характеризуется неравномерным расположением по всей территории страны, что обусловлено высокой дифференциацией регионов по наличию социально-экономическому развитию и разными возможностями использования природных и трудовых ресурсов. Обычно, бюджетные ресурсы являются дефицитным источником финансирования, чем и обусловлено наличие противоречий, отражающихся в разбалансированности доходных и расходных полномочий. В целях достижения их сбалансированности необходимо выполнение третьего условия бюджетного федерализма - сглаживание дисбалансов, которое достигается путем грамотного бюджетного регулирования.
Принципы бюджетного федерализма могут быть сведены к трем главным:
1. Единство бюджетной систе-
мы;
2. Сбалансированность бюд-
жетной системы;
3. Реальная самостоятельность бюджетов разного уровня. Данный принцип предполагает оценку способности регионов и муниципальных образований к достижению высоких показателей социально-экономического развития и определяет уровень их обеспеченности
собственными финансовыми ресурсами.
Согласно Конституции Российской Федерации и базовому законодательству каждый гражданин имеет право на бесплатное образование и здравоохранение, обеспечение личной безопасности, экологическую и правовую защиту. Процесс расчета стоимости данных услуг является довольно сложным, однако оценить их стоимость можно с помощью показателя душевой бюджетной обеспеченности, которая определяет подушевую величину бюджетных расходов и количество бюджетных услуг, доступных для гражданина Российской Федерации. Российские регионы сильно различаются по показателю доходов населения, что обусловлено наличием в одних регионах богатых запасов полезных ископаемых, а в других - отсутствием недр добычи; одни регионы обладают большим количеством успешных крупных предприятий, банковских и страховых структур, там развит средний и малый бизнес, который существенно пополняет доходы субъекта Федерации, в то время как другие регионы из-за своих климатических особенностей или отдаленности от промышленных центров, характеризуются низким налоговым потенциалом, а вследствие этого и низкой душевой бюджетной обеспеченностью. Для территориального выравнивания
при помощи финансовых инструментов производится выравнивание уровней бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов РФ.
В основе отечественной модели бюджетного федерализма лежит механизм автономного функционирования бюджетов всех уровней власти, основанный на:
- закрепленных расходных полномочиях разных уровней власти и местного самоуправления;
- разграничении доходных, и, в первую очередь, налоговых полномочий;
- механизмах горизонтального и вертикального финансового выравнивания.
Система российского бюджетного федерализма включает в себя, как принципы централизма, так и децентрализма, что предполагает наличие некоторых противоречий между централизацией в сфере налоговых полномочий и высоким уровнем децентрализации фактических расходов. Данное противоречие объясняется особенностями механизма делегирования прав органом государственной власти другому нижестоящему органу. В зарубежных странах принцип субсидиарности означает перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях по системе «снизу-вверх», то есть от муниципалитетов к федеральным органам власти. В то время
как процесс делегирования полномочий, имевший место в России в переходный период, наоборот был основан на системе «сверху-вниз». Из-за того, что процедура оптимального выстраивания взаимосвязей в бюджетной системе России была нарушена, появился такой феномен как асимметрия социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, что, кроме всего прочего, можно объяснить и очень большой территорией страны, разнообразием климатических, экономических, социальных условий. Вследствие появления подобной проблемы необходимо применять «финансовое выравнивание», - это понятие, кстати, как и бюджетный федерализм не имеет в научной литературе однозначного толкования. Под финансовым выравниванием в широком смысле слова можно понимать обеспечение каждого уровня власти таким количеством финансовых ресурсов, которых будет достаточно для выполнения им своих функций.
Термин «межбюджетные отношения» в нашей стране стал использоваться с 1994 года после осуществления очередного этапа бюджетной реформы. С этого года по 1998 под ними понимали отношения
между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации. В 1998 году был принят Бюджетный кодекс, который определил межбюджетные отношения как отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Но о каком бы определении не шла речь, ни одно из них не дает однозначного толкования характера таких взаимоотношений, а также не описывает их элементного состава. В актуальной редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по проблемам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществлении бюджетного процесса.
Исходя из определения, целью межбюджетных отношений является создание таких условий, которые обеспечат бюджетам на разных уровнях сбалансированность с учётом специфики возлагаемых на них задач и функций. На практике выделяют три группы элементов межбюджетных отношений (рис. 1).
Э
'лементы межбюджетны отношений
Рисунок 1 — Элементы бюджетных
Межбюджетные отношения реализуются через систему принципов, важнейшими из которых являются следующие:
- транспарентность, подразумевающая ясность и прозрачность межбюджетных отношений;
- взаимная ответственность сторон за выполнение межбюджетных обязательств;
- четкая нормативная регламентация, которая исключает субъективных подход при распределении бюджетных средств;
- обеспечение гарантированного единого доступа граждан к социальным услугам.
Важнейшим условием разграничения расходов между бюджетами становится разграничение предметов ведения, которые определяют полномочия различных уровней власти и их расходы. Почти для всех тридцати государств с федеративным
шений согласно Бюджетному кодексу РФ
устройством проблема разграничения предметов ведения и полномочий является весьма актуальной.
Разграничение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов позволяет определить их расходные обязательства, под которыми принято понимать обусловленные законами, иными нормативно-правовыми актами, договором или соглашением обязанности конкретного образования или действующего от его имени учреждения, предоставлять физическому или юридическому лицу либо иному публично-правовому образованию, субъекту международного права, финансовые средства из соответствующего бюджета.
Под разграничением доходов понимается их разделение между отдельными звеньями бюджетной системы, предполагающие закрепление конкретных видов доходов за бюджетами разного уровня на по-
стоянной основе. Как правило, процесс разграничения расходов и доходов подразумевает в первую очередь разграничение полномочий и соответствующих расходов. Реали-зовывать данный процесс в нашей стране начали с 1992 года, когда вместо метода распределения доходов стали применять методы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы.
К основным методам разграничения доходов между бюджетами можно отнести:
- разделение видов налогов по уровням управления (Ряд налоговых платежей поступает только в региональный или только в федеральный бюджет);
- квотирование поступления от налогов (квотированию может подлежать ставка налога или объем налоговых поступлений, например, поступления от налога на прибыль или взносы на медицинское страхование, где часть суммы направляется в территориальный фонд, а часть - в федеральный.);
- региональные повышающие коэффициенты к федеральным (региональным) налогам (в России не используется).
Разделение налогов по уровням управления производится с учетом определения того органа власти, компетенцией которого является введение таких налогов и установ-
ление порядка его исчисления и взимания. Налоговый кодекс РФ регулирует этот вопрос следующим образом: все виды налогов подразделяются на три вида - федеральные, региональные и местные.
Тем не менее, такое деление налогов не может обеспечить их поступление строго в доходы федерального, регионального или местного бюджета: например, НДФЛ направляется и в бюджеты субъектов РФ в размере 80 %, и в местные бюджеты в размере 20 %, а сумма акцизов на пиво в полном объеме направляется в региональные бюджеты. Поэтому достаточно сложно говорить, что российская бюджетная система полностью основана на таком методе разграничения доходов как разделение видов налогов по уровням управления.
При разделении ставки налога на прибыль организаций используется процедура квотирования, что означает, что ставка для перечисления этих налогов в тот или другой бюджет закреплена в Налоговом кодексе РФ. По ставке 2% от налогооблагаемой прибыли налог на прибыль зачисляется в федеральный бюджет, а в региональный - по ставке 18%. Также очень часто квотирование объема налоговых поступлений используется для разграничении ряда акцизов (на бензин автомобильный, на этиловый спирт-сырец
и др.), налога на добычу полезных ископаемых, НДФЛ и др. Доли разграниченных налогов находят свое отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
Сейчас в России процедура квотирования является главной при разграничении доходов между бюджетами в России. Можно выделить следующие преимущества использования именно этой формы квотирования:
1. В процессе применения данного механизма применяется единая методика исчисления и механизма взимания налогов;
2. Для уплаты косвенных налогов очень важным преимуществом является простота расчетов между покупателями и поставщиками, расположенными на разных территориях;
3. У региональных и местных властей формируется заинтересованность в исполнении доходной части федерального бюджета.
В Бюджетном кодексе РФ также предусмотрено установление доли разграничения таких неналоговых доходов как плата за негативное воздействие на окружающую среду, которая подлежит зачислению в федеральный бюджет в объеме 20% от общей суммы, в бюджет субъекта РФ - в размере 40 % и в бюджет муниципального района - в размере 40%.
Региональные и местные надбавки к федеральным и региональным налогам в данное время в России не используются. Обычно в рамках установления таких надбавок у региональных и местных органов власти появляется возможность взимания дополнительного налога в свою пользу в размере строго установленного процента или специального коэффициента к утвержденной ставке. Как правило, в этой ситуации вышестоящий орган государственной власти указывает максимально допустимую величину ставки, в пределах которой региональные и местные органы уже сами формируют сумму платежа.
Применение системы надбавок является эффективной формой разграничения налогов между бюджетами всех уровней: данный механизм прост в применении, эластичен, создает заинтересованность у нижестоящих органов в полном и своевременном зачислении федеральных и региональных налогов. Кроем того, применение таких надбавок не нарушает принципы единого методологического подхода к налогообложению разных объектов и категорий налогоплательщиков и ведет к снижению затрат регионов и муниципальных образований на введение и взимание налогов и позволяет избежать двойного налогообложения.
Перераспределительные процессы между бюджетами являются необходимостью, так как органы власти обладают разным уровнем обеспеченности финансовыми ресурсами, и регионы страны сильно дифференцированы по уровню своих финансовых возможностей. Межбюджетное перераспределение средств можно представить в виде ежегодной передачи средств из одного бюджета в другой, что производится в целях выравнивания бюджетной обеспеченности разных регионов, полного финансового обеспечения передаваемых государственных полномочий и ликвидации периодически возникающих кассовых разрывов.
Перераспределение средств является завершающим этапом в процессе установления соответствия между доходами, закрепленными за конкретным органом власти, и объемом его полномочий. Применение данного инструмента также способствует нивелированию различий социально-экономического развития территорий и корректирует решения органов власти, приведшие к уменьшению доходов либо увеличению расходов территориального образования.
Основными формами перераспределения средств бюджета являются межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты. Межбюджет-
ные трансферты представлены средствами, которые федеральный или какой-либо региональный бюджет предоставил другому бюджету в форме дотаций, субсидий и субвенций. Применение бюджетных кредитов чаще всего обусловлено необходимостью ликвидации кассовых разрывов.
Стабильное социально-экономическое развитие государства и его территорий требует от органов государственной власти и органов местного самоуправления реализации единой, непротиворечивой бюджетной политики. Так как в данный момент разграничение полномочий между субъектами РФ носит скорее формальный характер, ответственность за устойчивое развитие региона несут именно региональные власти.
В отличие от региональных органов власти, органы местного самоуправления не являются элементом системы органов государственной власти, поэтому инструменты их влияния на работу муниципалитетов ограничены следующими двумя:
1) межбюджетными трансфертами, методология распределения которых может предусматривать использование особых «рычагов влияния»;
2) показателями оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Первый инструмент, в отличие
от второго, практически полностью подвержен региональному влиянию и, если он корректно применяется, то может способствовать продвижению государственной политики субъекта Российской Федерации на муниципальный уровень.
Для субъектов РФ актуальным является использование инструмента субсидирования муниципальных образований. В настоящее время доля субсидий в расходах на предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам составляет около 25% , что в несколько раз больше объемов дотаций, предоставленных для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности. В зависимости от субъекта Федерации выделяется разное количество видов субсидий от 10-15% до нескольких десятков и цели их предоставления тоже значительно разнятся. Так субсидии направляются в местный бюджет для реализации мероприятий в рамках национальных проектов или федеральных целевых программ. В такой ситуации региональные власти занимаются в основном транспонированием федеральных задач на муниципальный уровень.
В регионах страны сохраняется практика предоставления субсидий региональными бюджетами на финансирование тех текущих расходов местных бюджетов, которые требуют первоочередного удовлетворения
- выплата зарплаты муниципальным служащим и работникам муниципальных учреждений, погашение кредиторской задолженности муниципальных образований, подготовка к отопительному сезону и пр.). Чтобы получить субсидию, необходимо обеспечить софинансированиерас-ходных обязательств, которые возникают в случае исполнения полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Предоставление субсидий предполагает строгий контроль их целевого использования, поэтому помимо текущего контроля очень часто проводятся контрольные мероприятия, предполагающие сбор информации об освоении финансовых ресурсов, а также оценку достигнутых благодаря полученной финансовой помощи показателей развития отраслей.
Чтобы получить субсидию, необходимо обеспечить софинанси-рование расходных обязательств, которые возникают в случае исполнения полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Предоставление субсидий предполагает строгий контроль их целевого использования, поэтому помимо текущего контроля очень часто проводятся контрольные мероприятия, предполагающие сбор информации об освоении финансовых ресурсов, а также оценку до-
стигнутых благодаря полученной финансовой помощи показателей развития отраслей. Условием получения субсидии может стать наличие самого предмета субсидирования, например, учреждений соответствующих видов и типов, проблемных с точки зрения материальной базы и состояния зданий учреждений.
При предоставлении субсидии экспертами будет произведена оценка продуманности, юридической подготовленности организации работ в муниципальном образовании, такой, как наличие целевой программы, корректного плана мероприятий, грамотно составленной проектно-сметной документации. Иногда также может быть предварительно оценена экономическая и/или социальная эффективность вложений. Отчетность о расходовании предоставленных средств включает в себя информацию, об освоении субсидии, иногда о некоторых характеристиках проведенных работ, но очень редко об улучшении ситуации в субсидируемой отрасли, хотя, по сути, целью предоставления субсидии является именно достижение роста отрасли в целом.
При распределении субсидий в субъектах РФ основное внимание уделяется предварительной оценке законности осуществляемой операции и эффективности предоставления средств. Последующий контроль
расходования выделенных ресурсов уже больше ориентирован на отчеты о расходовании денежных средств, а не на достигнутые результаты. К сожалению, на практике часто встречается такая ситуация, что достигнутые за счет получения субсидий результаты систематически не отслеживаются, и поэтому не могут использоваться, как основание для предоставления следующего транша субсидии. Даже тогда в методиках распределения субсидий предусмотрено применение целевых индикаторов, позволяющих определить степень достижения поставленных целей при предоставлении субсидии, такие индикаторы не часто используются при принятии решений о субсидировании аналогичных расходов местных бюджетов.
Субсидии являются неотъемлемым элементом муниципального развития в направлениях, являющихся для государства приоритетными, и их нужно использовать не столько для устранения кассовых разрывов, сколько для корректировки комплексного муниципального развития.
Развитию системы субсидирования могло бы способствовать введение в методологию их распределения системы целевых индикаторов, позволяющих отследить достигнутые результаты при использовании бюджетных средств, а также
лимитирование количества предоставляемых субсидий и упрощение документооборота, связанного с процедурой получения субсидии.
Экономическая стабилизация путем бюджетного выравнивания возможна только при установлении подлинного финансового равноправия всех органов власти, эффективной работы механизма межбюджетных отношений, учета интересов всех уровней бюджетной системы в стране. Для Российской Федерации это задача весьма сложная, так как наша страна включает в себя большое количество субъектов, абсолютно отличающихся по природным, климатическим, финансовым, социальным условиям. Поэтому реформирование бюджетной системы и бюджетного федерализма, в частности, является важнейшим условиям ее развития и успешной реализации социально-экономических реформ экономических реформ
Эффективная система бюджетного федерализма в Российской Федерации может быть сформирована лишь на основе таких принципов федеративного государственного устройства и управления, как кооперация, специализация и субсидиар-ность. Государственное же управление становится результативным лишь в случае делегирования федеральному центру тех политических, экономических и других функций,
которые не могут быть адекватно выполнены ни субъектами Российской Федерации, ни муниципальными образованиями.
Библиографический список
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года».
2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 04.03.2013 № 293-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами».
3. Бюджетные и налоговые реформы в современном обществе: сравнительный анализ Франции и России: монография / под ред. проф. Л.И. Гончаренко, проф. Е.В. Маркиной. - М.: Финансовый университет, 2011.
4. Джонатан Грубер. Государственные финансы и государственная политика / пер. с англ. - М.: Бизнес Атлас, 2012.
5. Масгрейв Ричард А., Масгрейв Пегги Б. Государственные финансы: теория и практика / пер. с англ. -М.: Бизнес Атлас, 2009.
6. Модернизация финансовой системы России: монография / под ред. В.К. Сенчагова. - М.; СПб.: Нестор-История, 2011.
References
1. Decree of the Russian Federation Government 30.12.2013 № 2593-r "On approval of the program improve management of public (state and municipal) finances for the period until 2018".
2. Decree of the Russian Federation Government 04.03.2013 № 293-p "On approval of the state program of the Russian Federation"Public Financial Management".
3. Budget and tax reforms in a modern society: a comparative analysis of France and Russia: monograph / Ed.
y^K33
prof. LI Goncharenko, prof. E.V. Markina. - M.: Financial University, 2011.
4. Jonathan Gruber. Public finance and public policy / translated from English. - M.: Business Atlas 2012.
5. Richard A. Musgrave, Musgrave, Peggy B. Public Finance: Theory and Practice / per. from English. - M.: Business Atlas, 2009.
6. Modernization of Russia's financial system: monograph / Ed. VC. Sencha-gova. - M.: SPb.: Nestor History, 2011.
Паршина Е.А.
ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ БИЗНЕС-СТРУКТУР РЕГИОНА В УСЛОВИЯХ КЛАСТЕРИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ
Аннотация
В статье автор обосновывает необходимость инновационного развития бизнес-структур в экономике региона в современных условиях, приводит структурную схему региональной кластерной политики, определяет проблемы и барьеры на пути активизации инновационного развития бизнес-структур в экономике регионов современной России Результатом исследования является вывод о перспективности кластеризации в регионах России.
Ключевые слова
Кластеризация, инновационное развитие, бизнес-структура, экономика региона.
Parshina E.A.
INNOVATIVE DEVELOPMENT OF BUSINESS STRUCTURE OF THE REGION IN THE ECONOMY CLUSTERING
