CC BY
271
В. П. Панасюк
(Санкт-Петербург)
Развитие теории и современные проблемы управления
И ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАНИЯ
В статье выполнен ретроспективный анализ развития теории и практики управления и оценки качества школьного образования. Определены перспективы совершенствования и развития систем обеспечения качества с учетом приоритетов государственной политики в области качества
Растущие требования качества жизни, необходимость контроля выполнения государственных обязательств в социальной сфере, запросы и потребности управленческой практики, включение России в глобальное образовательное пространство и конкуренцию по качеству человеческих ресурсов выдвинули в число приоритетов использование соответствующих инструментов управления и оценки качества школьного образования. Сегодня система образования является инструментом социального воспроизводства человеческого капитала и его социокультурного качества. Качество образования - глобальная категория.
За последние годы по проблематике управления и оценки качества образования проведен ряд исследований, раскрывающих понятийный аппарат [13], вопросы создания и применения систем менеджмента качества на основе международных стандартов качества ^0 серии 9000 [2, 8], концептуальные основы общероссийской, региональных и муниципальных систем оценки качества образования [4, 9, 12], а также технологии мониторинга качества образования [1, 6, 7], организации международных сравнительных исследований в области качества образования, использования зарубежного опыта в области качества образования [3, 5].
Особое место занимают работы, касающиеся применения в системах оценки качества образования современного квали-метрического инструментария оценки качества учебных и внеучебных достижений обучающихся, в том числе тестовых [9]; применения в системе и процедурах оценки качества образования информационно-коммуникационных технологий [10]; разработки профессионального стандарта педагога.
Развитие рыночного общества предопределило, наряду с рассмотрением образования как общественного блага, его включение в число факторов роста национального богатства, повышения производительности труда, качества жизни. В образовании более активно используются инновации, конкуренция, материальные стимулы. Это означает совсем другой подход к бюджетированию, оценке эффективности образовательных систем, качества образовательных услуг (оценке со стороны государства и общества и их структур, а также оценке внутри сферы образования].
Осмысление необходимости учета данных тенденций имело своими последствиями в последние 10-12 лет такие решения и тенденции, как:
- создание единого для всей страны механизма оценки качества подготовки выпускников общеобразовательных школ в виде единого государственного экзамена (ЕГЭ);
- введение принципа подушевого финансирования образовательных учреждений;
- использование программно-целевого подхода, системы грантов при освоении и распределении финансовых средств на инновационные программы;
- использование системы стандартов, в том числе образовательных, теперь и профессиональных;
- выдвижение идеи эффективного контракта в отношении педагогических работников.
Сегодня оценка качества повсеместно внедряется на всех уровнях управления, во всех отраслях народного хозяйства:
- оценка эффективности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- оценка качества жизни населения в субъектах Российской Федерации;
- оценка информационной прозрачности деятельности руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- мониторинг эффективности федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования и их филиалов; и др.
Активизация оценочной деятельности -свидетельство растущей конкуренции (в том числе межстрановой] во всех областях и сферах социальной и экономической жизнедеятельности, отклик на запрос общественности относительно эффективности и прозрачности публичной власти, одно из проявлений феномена информационного общества.
Оценка как одна из ключевых функций управления необходима, чтобы обеспечивалась информация для принятия решений относительно:
- распределения ресурсов;
- проведения структурных изменений;
- корректировки политики, миссии, стратегии.
Оценка часто обеспечивает легитимность принимаемых решений, чтобы аргументированность принятия того или иного политического решения.
Данными тенденциями обусловлено появление в середине 2000-х годов концепции Общероссийской системы оценки качества образования (ОСОКО], запуск проектов в ряде субъектов Российской Федерации по созданию Региональных систем оценки качества образования (РСОКО] [12].
В то же время при реализации всех этих, безусловно, плодотворных идей и начинаний допускались одни и те же ошибки, которые «работали» против качества:
- в конкурсах и грантах побеждали сильнейшие, более продвинутые учреждения и регионы, отрыв которых от остальных увеличивался, а значит, и росла поляризация по качеству предоставляемых образовательных услуг;
- достижение высоких средних баллов ЕГЭ на уровне школы, муниципалитета, региона отодвинуло на второй план усилия по достижению других значимых педагогических и социальных результатов; кроме того, повсеместное использование этого среднего балла, вплоть до оценки эффективности деятельности губернаторского корпуса, прямо подталкивает к различным нарушениям, искажени-
ям. Средний балл ЕГЭ как показатель качества становится бессодержательным, безотносительным к работе конкретного учителя, ученика, школы (в плане реального живого вклада и использования школьных и внешкольных ресурсов];
- принцип подушевого финансирования «работает» лишь в ограниченном сегменте школьного образования (городские муниципалитеты с большой плотностью и уровнем доходов населения, развитой транспортной инфраструктурой].
Непоследовательность и противоречивость шагов, отсутствие системной государственной политики в области оценки образовательных организаций и систем, преобладание индуктивного подхода сводят на нет усилия тех, кто организует, вовлечен в процесс оценочной деятельности, вызывают социальную напряженность, тормозят последовательное повышение качества образования.
Необходимо зафиксировать все ценное, рациональное, что сформировалось, закрепилось в практике управления и оценки качества школьного образования последнего десятилетия; обозначить «точки роста», перспективные направления в данной области; дать ответы и привлечь думающих членов научнопедагогического сообщества к дискуссии, к выработке новой парадигмы управления и оценки качества образования.
Вопросы для осмысления и обсуждения научно-педагогическим сообществом:
- не становится ли оценка в настоящее время самоцелью, неким инструментом новой системы тотального контроля; если «да», тогда в чем ее истинный смысл и назначение;
- что можно записать в актив науке, управленцам, членам научно-педагогического сообщества в плане выстраивания и развития систем обеспечения качества образования;
- насколько самодостаточны и эффективны сформировавшиеся к данному времени системы обеспечения и оценки качества образования;
- как поднять нравственный статус оценки в образовании;
- можно ли считать, что в настоящее время сформировано квалифицированное экспертное сообщество в области управления и оценки качества образования;
- не приведет ли логика построения ОСОКО и РСОКО по типу «сверху - вниз» к построению жестких централизованных систем
с преобладанием внешней административной оценки;
- выполняют ли (оправдывают ли] существующие системы оценки качества образования ту роль и назначение, которые реально они должны выполнять в механизмах обеспечения качества образования?
Проблематика, связанная с системами обеспечения и оценки качества вовсе не новая. Впервые с научной трибуны ее озвучили в конце 90-х годов на одном из симпозиумов Исследовательского центра проблем качества подготовки (ныне - Институт качества высшего образования при Московском институте стали и сплавов], провозгласив идею созданию Национальной системы оценки качества образования [4]. Ученые, специалисты, научные школы, группирующиеся вокруг Исследовательского центра на уровне регионов, муниципалитетов, учреждений общего и профессионального образования разработали, апробировали и внедрили модели мониторинга качества образования, самообследования по качеству обеспечиваемого образования, предложили квалиметрический оценочный инструментарий для использования в данных процедурах, а также в процедурах государственной аккредитации образовательных учреждений.
Появление в 2006 году Концепции общероссийской системы оценки качества образования (ОСОКО), а затем - типовых моделей региональных систем оценки качества образования регионов, отобранных как пилотные для участия в проекте по созданию РСОКО (Республика Саха (Якутия], Республика Чувашия, Московская, Челябинская области, Красноярский и Краснодарский края], проведение по линии Министерства образования и науки Российской Федерации конкурса среди регионов на получение федерального гранта на совершенствование РСОКО, безусловно, способствовали активизации инновационной деятельности по данному направлению, созданию эффективных региональных творческих команд.
В этот же период усилиями федеральных органов власти была создана вертикальная структура органов по контролю и надзору в сфере образования, начали функционировать Федеральный центр тестирования в г. Йошкар-Ола, Федеральный центр экспертизы учебных планов вузов в г. Шахты Ростовской области.
Внедрение Единого государственного экзамена на основе опыта системы федерального
тестирования (при всех издержках оценки обученности на основе тестовых процедур] имело своим результатом получение единого для всех регионов страны инструментария оценки качества выпускников общеобразовательной школы. Управленцы получили возможность опираться на многолетнюю статистику ЕГЭ при анализе ситуации в региональной, муниципальной образовательной системах; для оценки их эффективности; кластеризации задач; при принятии решений в отношении управления, выделения и распределения кадровых, материально-финансовых ресурсов.
Следствием процессов глобализации для России явилось то, что она активно включилась в международные сравнительные исследования по качеству общего образования, как страна - член Болонских соглашений перешла на двухуровневую систему высшего образования, в которой применяется кредитно-модульный принцип построения учебного процесса и кредитная модель оценки качества усвоения учебного материала студентами. Следствием этого также стали разработка и внедрение с 2011 года новых Федеральных государственных образовательных стандартов (отдельно в сфере общего и в сфере профессионального образования], построенных в логике компетентностного подхода.
Позитивное влияние на формирование культуры самооценки в вузовском педагогическом сообществе оказало внедрение в этот период в десятках ВУЗов России систем менеджмента качества в соответствии с международными стандартами качества ^0 серии 9000 (вначале версия 2001 года, а затем версия 2008 года]. Удачной также в этом плане оказалась инициатива начала 2000-х годов Московского института стали и сплавов, учредившего совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации и Госстандартом России премию в области качества для вузов (по аналогии с общеотраслевой Премией Правительства Российской Федерации в области качества, которая является аналогом Европейской Премии в области качества и присуждается ежегодно 9-10 предприятиям, организациям и учреждениям России с 2007 года]. Есть пример проведения с 2005 года в Забайкальском крае региональных конкурсов «Внутришкольные системы обеспечения качества образования», где используются критерии Национальной Премии в области качества.
Развитие нового федерализма в России, совершенствование бюджетного процесса в этот период имели своим следствием учреждение Правительством Российской Федерации мониторинга эффективности органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов муниципальной исполнительной власти на основе системы объективных показателей, прямых измерителей. Ежегодно руководители региональных и муниципальных органов исполнительной власти представляют общественности Доклады о результатах и основных направлениях деятельности (так называемые ДРОНДы]. Показатели качества образования являются составной частью методики определения индекса благосостояния муниципалитетов, также определяемого ежегодно по линии официальных государственных структур. В Бюджетном кодексе Российской Федерации закреплено требование разработки и применения муниципальных стандартов качества предоставления муниципальных услуг (применительно к сфере образования - стандарт качества предоставления услуги «Общее образование»].
С конца 2000-х годов дан старт работам по внедрению в деятельность органов государственной и муниципальной власти концепции «Электронные услуги для населения». Разработаны соответствующие административные регламенты, программное обеспечение, проводятся пуско-наладочные работы, обучается персонал из числа государственных и муниципальных служащих. В ближайшее время в бюджетной сфере планируется внедрять систему эффективных контрактов персонала, основывающихся на показателях объема и качества работы. Также в 2013-2014 гг. планируется разработать профессиональные стандарты для более чем 800 профессий и специальностей (в том числе профессиональный стандарт педагога], которые заменят квалификационные требования и будут служить основанием для оценки качества труда в сфере материального и нематериального производства.
По линии науки, профессиональной и педагогической общественности, взаимодействия профессиональной школы с работодателями в 2000-е годы учрежден целый ряд общественных рейтингов (например, журнал «Карьера» проводит добровольный рейтинг для вузов], заявлено о создании системы независимой оценки качества основных профессиональных образовательных программ, системы серти-
фикации профессиональных квалификаций; для школ, учреждений СПО предложен ряд сервисов в тестовой форме, связанных с проведением независимого аудита качества образования.
В инновационных образовательных учреждениях (особенно в негосударственном секторе] появились собственные службы аудита качества образования, с определенной периодичностью проводящие замеры качества обученности, в том числе в период промежуточной аттестации. Во взаимодействии с академической и вузовской наукой, с учетом зарубежного опыта в ряде инновационных школ, ВУЗов разрабатываются, апробируются и транслируются современные контрольно-измерительные материалы (в том числе для использования в системе дистанционного образования], подходы к оцениванию образовательных достижений, основанные на потенциале отечественной психологической школы, современных достижениях зарубежной науки и педагогической практики (система оценивания учебной успешности по версии международного бакалавриата; система оценивания учебной успешности на основе идеи индивидуального прогресса - технология «Дельта»; оценивание уровня сформирован-ности учебно-предметных компетенций - технология SAM и т.д.] [7]. В системе оценивания учебных достижений применяются идеи формирующего оценивания, накопительной оценки, модульного оценивания, применения шкал большой размерности, рейтингового оценивания и т.д.
Определенным моментом истины для отечественных образовательных учреждений (особенно ОУ ВПО] стало их участие (обязательное - по линии Минобрнауки России и международное - по линии различных зарубежных агентств, ассоциаций] в различных рейтингах. Наделение отдельных вузов статусом «вуз с признаками неэффективности», непопадание ведущих вузов России в первую сотню ведущих мировых вузов, как правило, вызывает раздражение, скрытый протест, отторжение, недоверие к оценочному инструментарию.
Таким образом, учитывая вышеизложенное, необходимо отметить следующее.
Во-первых, то, что было сделано в истекшие 10-12 лет, создает базу для дальнейших шагов. Но по-прежнему существует дефицит квалифицированных кадров в области квалимет-
рии, нет структур, призванных осуществлять независимую профессиональную оценку качества образования на различных уровнях, оценка, носит монополизированный характер. На федеральном, региональном, муниципальном уровнях нет четкого ориентира и приоритетов в работе по построению систем оценки качества образования.
Во-вторых, построение Общероссийской системы оценки качества образования откладывается на неопределенный срок, а это значит, что разработчики РСОКО, МСОКО не имеют ориентира для проведения работ по выстраиванию своих систем. Остается неясным, какой будет страновая (национальная] система оценки качества образования в плане централизации, унификации оценки, обязательности контрольно-оценочных и мониторинговых процедур, их последствий для субъектов образовательной деятельности; как в эту оценку будет вовлечена общественность; какая нагрузка в плане представления данных, формирования отчетности ляжет на образовательные учреждения.
В-третьих, очевидно, что наука (поставленная в ситуацию рыночных отношений] явно отстает от запросов практики управления и оценки качества образования. В исследованиях, научных подходах и разработках по-прежнему доминирует когнитивистская модель оценки учебных достижений; понятие системы оценки качества образования подменяется мониторингом; предпринимаются попытки прямого переноса зарубежного опыта в области обеспечения и оценки качества образования на отечественные образовательные системы; ФГОС общего образования, ФГОС профессионального образования ввели принципиально новые классификации образовательных результатов, а ученые и специалисты продолжают по-своему их толковать и интерпретировать.
В-четвертых, очевидна ситуация избыточности оценочных процедур на федеральном и региональном уровне. Централизация оценки качества образования превзошла все мыслимые границы оптимального соотношения по уровням управления (федеральный - региональный - муниципальный - институциональный]. Складывается впечатление, что оценка осуществляется ради самой оценки. Информация, полученная по каналам многочисленных федеральных мониторингов, практически нигде не используется, ее не исполь-
зуют на тех уровнях, которые наделены в соответствии с российским законодательством определенной компетенцией, правом принятия решений (мониторинг ННШ; мониторинг КПМО; мониторинг школьного питания; мониторинг использования школьных учебников; мониторинг трудоустройства выпускников учреждений профессионального образования и т.д.].
В-пятых, до сих пор не сложилось ясное понимание того, насколько региональные, муниципальные системы оценки качества образования могут и должны выйти за ведомственные рамки, каким должно быть их построение с точки зрения ступеней непрерывного образования (дошкольное, школьное, профессиональное образование, образование взрослых] и выделения определенных кластеров (основное и дополнительное образование; городской и сельский кластеры; государственный и негосударственный кластеры; кластеры формального и неформального образования].
В-шестых, нет ответа на самый главный вопрос: зачем вообще необходима та или иная система оценки качества образования. Варианты ответов простираются от банального «для определения эффективности и распределения ресурсов» до «обеспечения гарантий качественных и доступных образовательных услуг для населения». Вместе с тем родители обучающихся пользуются, как правило, неформальной информацией о качестве образования; работодатели, бизнес используют свои инструменты и каналы получения информации о качестве выпускников учреждений профессионального образования; средства массовой информации и вовсе основываются на единичных фактах, как правило, на резонансных событиях. Органы исполнительной власти реально используют оценку, как правило, только для решения оптимизационных задач (сокращение сети образовательных учреждений; уменьшение бюджетных мест в вузах и сузах и т.д.]. Таким образом, для одних оценка качества образования - жизненно необходимая информация, для других - инструмент легитимизации непопулярных политических решений, для третьих - способ получения заработка (разработчики тестов, инструментария, методик], для четвертых - область инновационной деятельности (своего рода - модное увлечение].
С учетом вышеизложенного можно сделать вывод о том, что за прошедший период време-
ни вследствие экстенсивного подхода к выстраиванию на различных уровнях управления систем оценки качества образования объективно сформировалась некая критическая масса, позволяющая осуществить качественный скачок в данном направлении. Для этого необходимы разработка федеральной (региональной] политики в области обеспечения и оценки качества образования; подготовка на всех уровнях специалистов, формирование экспертного сообщества в данной области, привлечение ведущих ученых и специалистов (в том числе зарубежных] к экспертизе материалов ОСОКО, РСОКО и МСОКО; создание полноценной нормативной базы, принятие типовых моделей РСОКО и МСОКО; определение «зон ответственности» ОСОКО, РСОКО, МСОКО и ВШСОКО, разграничение их полномочий и ответственности в области обеспечения и оценки качества образования в части реализуемых процедур, применяемых оценочнокритериальных комплексов, работы с информацией.
Необходимо формулирование четкого заказа отраслевой Академии наук, вузовской науке; по исследованию лучших практик построе-
ния систем управления и оценки качества образования, научной экспертизы и сертификации оценочно-измерительных и программных средств, разработке дорожной карты работ по построению на различных уровнях управления, ступенях непрерывного образования и образовательных кластерах систем обеспечения и оценки качества образования. Это предполагает придание межведомственного характера работам в области построения систем обеспечения и оценки качества образования, содействие становлению институтов независимой оценки качества образования; тонкую настройку процедур, инструментария, оценочно-критериальных комплексов в части устранения параллелизма, дублирования, функционализма, противоречивости, избыточности; координацию работ в области построения систем обеспечения и оценки качества образования на федеральном, региональном, муниципальном уровнях; разработку алгоритмов работы с информацией, полученной в результате применения оценочных процедур, создание программного обеспечения для осуществления автоматизированных рабочих процедур работы с информацией.
Литература
1. Бахмутский А. Е. Мониторинг школьного образования: проблемы и решения. - СПб.: КАРО, 2007. - 176 с.
2. Бордовский Г. А., Нестеров А. А., Трапицын С. Ю. Управление качеством образовательного процесса : монография. - СПб.: Изд-во РГПУ им. А. И. Герцена, 2001. - 359 с.
3. Карелина И. Г. Современные модели оценки качества образования в России и за рубежом : аналитический обзор. - Воронеж: ВГУ, 2006. - 181 с.
4. Квалиметрия человека и образования: методология и практика. Национальная система оценки качества образования в России : Пятый симпозиум (Москва, 11-13 сентября 1996 г.] : тез. докл. / под науч. ред. Н. А. Селезневой и А. И. Субетто. - М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 1996. - 212 с.
5. Ковалева Г. С. и др. Основные результаты международного исследования образовательных достижений учащихся Р^А2000 (краткий отчет]. - М., 2002.
6. Кулемин Н. А. Квалиметрический мониторинг управления качеством образования: концепция, технология, модель : монография. - М. ; Ижевск : Алфавит, 2000. - 187 с.
7. Мониторинг учебно-предметных компетенций в начальной школе / под ред. П. Г. Нежнова, Б. И. Хасана, Б. Д. Эльконина. - М.: Университетская книга, 2007.
8. Панасюк В. П. Школа и качество: выбор будущего. - СПб.: КАРО, 2003. - 384 с.
9. Панасюк В. П., Егорова В. М., Мозгарев Л. В. Теория и практика мониторинга качества образования в Воронежской области / Спец. вып. 5. Оценочно-измерительные средства систем оценки качества образования. - Воронеж: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов ; ВОИПКРО, 2007. - 112 с.
10. Панасюк В. П., Головичер Г. В. Информационно-методическое обеспечение управления качеством образования на муниципальном уровне. - СПб.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов ; Международный институт независимых педагогических исследований, 2007. - 120 с.
11. Постановление Правительства РФ от 30.03.2013 N 286 «О формировании независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги» // Рос. газета. -8 апреля 2013 г. [Электронный ресурс]. - и^: http://www.rg.ru/ 2013/04/08^осш1^^ке^ок.Мт1/
12. Построение Общероссийской системы оценки качества образования и региональных систем оценки качества образования (сборник]. - М., 2007.
13. Поташник М. М. Качество образования: проблемы и технология управления (в вопросах и ответах]. - М.: Педагогическое общество России, 2002. - 352 с.
14. Распоряжение Правительства РФ от 30.03.2013 N 487-р «Об утверждении плана мероприятий по формированию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013-2015 годы» // Консультант-плюс : офиц. сайт компании [Электронный ресурс]. - и^: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144318/
15. Шишов С. Е., Кальней В. А. Школа: мониторинг качества образования. - М.: Педагогич. о-во России, 2000. - 316 с., с прил.
