CC BY
61
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАЗНАЧЕЙСКОГО КОНТРОЛЯ
Н. В. БУДАГОВА, магистр экономики Европейского Союза, аспирант кафедры антикризисного управления социально-экономическими системами Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Развитие и совершенствование системы государственного финансового контроля, представляющего собой сферу, в рамках которой осуществляются финансово-материальные процессы при едином государственном товарно-денежном комплексе, является важным условием повышения эффективности социальных функций государства в процессе реализации своей финансовой деятельности.
В задачи Федерального казначейства (далее — ФК), основанного для воплощения в жизнь государственной бюджетной политики, входит кассовое исполнение бюджетов различных уровней, а также организация контроля на различных стадиях бюджетного процесса.
Структура органов Федерального казначейства состоит из центрального аппарата, в который входят 13 управлений по основным направлениям деятельности и 84 территориальных органа (Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства и 83 управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации)
По данным Федерального казначейства, на 01.01.2013 было открыто 338 376 лицевых счетов, среди которых (рис. 1) 2:
- 33 510 лицевых счетов федерального уровня;
- 30 430 лицевых счетов уровня субъекта Российской Федерации;
1 О результатах работы Федерального казначейства в 2012 г. и основных задачах на 2013 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: url: http://roskazna. ru/prioritetnye-napravlemya-deyatelnosti/doc/FK_2012_final. pdf; проверено 23.03.2013.
2 Там же.
- 180 826 лицевых счетов уровня муниципальных образований;
- 93 404 лицевых счета, открытых бюджетным и автономным учреждениям.
Согласно нормам ч. 1 ст. 166.1 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) 3 ФК осуществляет распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений с учетом возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным БК РФ, законом (решением) о бюджете и иными муниципальными правовыми актами, и их перечисление на единые счета соответствующих бюджетов в порядке, установленном Минфином России.
На сегодняшний день при исполнении ФК своих бюджетных полномочий по учету поступлений и их распределению между бюджетами бюджетной системы России ФК производит учет поступлений и их распределение более чем по 2 300 кодам бюджетной классификации Российской Федерации. Количество платежных операций по учету поступлений и их распределению, осуществляемых Федеральным казначейством, в первом полугодии 2012 г., по данным ФК, составило 186 млн операций, при этом среднемесячное количество составило 31
3 Бюджетный кодекс РФ [электронный ресурс]. Режим доступа: url: http://www. consultant. ru/popular/budget/; проверено 27.03.2013.
60 ООО 50 ООО 40 ООО 30 000 20 000 10 000 о
52 683
-45-856-
32 500
33 510
2010
2011
2012
2013
Рис. 1. Количество лицевых счетов, открытых участниками бюджетного процесса федерального уровня за 2010—2013 гг. (по состоянию на 1 января)
Рис. 2. Динамика численности сотрудников органов Федерального казначейства за 2006—2012 гг., чел.
млн операций. По предварительным данным ФК, за 2012 г. в бюджетную систему Российской Федерации поступило 31 580,8 млрд руб. 4
О масштабах и значимости системы органов Федерального казначейства говорит численность задействованных в его работе сотрудников — около 50 тыс. чел. На рис. 2 представлена динамика численности сотрудников органов Федерального казначейства за 2006 — 2012 гг. 5
Необходимо отметить, что на современном этапе внедрены основные элементы современного механизма управления бюджетными фондами с использованием информационно-технической
4 О результатах работы Федерального казначейства в 2012 г. и основных задачах на 2013 г. [электронный ресурс]. Режим доступа: url: http://roskazna. ru/prioritetnye-napravleniya-deyatelnosti/doc/FK_2012_final. pdf; проверено 23.03.2013.
5 Источник: Сайт Федерального казначейства.
инфраструктуры Федерального казначейства, которая обеспечивает комплексный охват финансовых операций в сфере государственного управления.
Также следует обратить внимание на появление боль-
шого числа исследований, касающихся различных ас -пектов развития и повышения эффективности казначейского механизма в целом. Эти исследования направлены на формирование общих направлений развития казначейской платежной системы в сфере государственного управления, которая бы позволила оптимизировать осуществление государственных расходов. Однако исследователи не уделяют должного внимания важной составляющей казначейской системы России — казначейскому контролю.
Система органов Феде -рального казначейства является единственной структурой — субъектом государственного финансового контроля, приоритетным направлением контрольной деятельности для которой являются предупредительно-превентивные меры. Несмотря на многолетний опыт осуществления контрольной деятельности системой органов федерального казначейства, методологическая база в данной области исследования остается недостаточно разработанной, что влияет на дальнейшее развитие этой сферы.
Как известно, контрольную деятельность системы органов Федерального казначейства можно в целом разделить на два крупных направления:
— контроль за доходами бюджетных средств;
— контроль за расходами бюджетных средств.
При этом полномочия в части контроля за исполнением доходной составляющей государственного бюджета существенно выше, чем полномочия при контроле за расходной частью. Контроль со стороны системы органов Федерального казначейства
имеет различные формы и проявления. Государственный казначейский контроль как научная категория представляет собой самостоятельное явление с присущими ему такими свойствами, как:
— постановка задач;
— нормативно-правовое обеспечение;
— информационное обеспечение.
С точки зрения задач данной работы следует рассмотреть разделение контрольных функций казначейских органов по временному признаку реализации проверяемых операций, разделяющий его на:
— предварительный;
— текущий;
— последующий.
Предварительный контроль, осуществляемый казначейскими органами, предшествует фактическому исполнению бюджета или поступлению налоговых и прочих платежей в государственный бюджет, расходованию государственных финансов и принятию каких-либо решений по вопросам финансового и прочего характера.
По сути, эта форма контроля реализуется в ходе регулирования доходов бюджетов разных уровней, которые поступают на счета системы органов Федерального казначейства. Предварительный контроль, проводимый органами Федерального казначейства, представляет собой контроль, осуществляемый до проведения финансовых операций и оказания бюджетных услуг на стадии рассмотрения документов финансового характера.
Текущий контроль системой органов Федерального казначейства осуществляется в ходе исполнения бюджета на основе изучения:
— оперативных сведений;
— текущих отчетностей об исполнении бюджета;
— данных об использовании бюджетных средств их получателями.
Текущий контроль представляет собой контроль за оперативной деятельностью на стадии осуществления финансовых операций с бюджетными средствами, который состоит в том числе в постоянной проверке соблюдения главными распорядителями бюджетных средств финансовой дисциплины, проявляющейся в соблюдении установленных правил и норм. Текущий контроль системой органов Федерального казначейства начинается на этапе принятия финансовых обязательств конечными получателями средств бюджета.
В таблице представлена сравнительная характеристика текущего и предварительного контроля в рамках полномочий органов Федерального казначейства.
На современном этапе одной из проблем и специфических особенностей казначейской системы является наличие, по сути, двух параллельно функционирующих систем — системы Федерального казначейства и региональных казначейств, осуществляющих самостоятельное ведение и реализацию методической базы, механизмов документооборота,
Сравнительная характеристика текущего и предварительного контроля
Федерального казначейства1
Критерий Предварительный контроль Текущий контроль
Принципы реализации Прозрачность, адресность, целевой характер использования государственных средств Прозрачность, адресность, целевой характер использования государственных средств
Методы реализации Проведение документальных проверок Проведение документальных проверок
Объекты контроля Расходные списания. Сведения о принятых обязательствах. Документы, которые являются основанием осуществления доходной деятельности и предоставляющие право распоряжаться полученными средствами Заявки на кассовый расход (на получение наличности). Документы, которые подтверждают принятие бюджетных обязательств
Технология реализации Осуществление процедур, предшествующих санкционированию расходов, в том числе: — принятие бюджетных обязательств; — подтверждение финансовых обязательств Осуществление процедур по разрешению на проведение платежа, в том числе: — санкционирование оплаты финансовых обязательств; — подтверждение исполнения финансовых обязательств
Правовое обеспечение БК РФ, лимиты бюджетных обязательств, приказы Минфина России БК РФ, приказы Минфина России, приказы ФК и пр.
1 Совершенствование и развитие механизма государственного казначейского контроля: теоретико-методологический аспект [электронный ресурс]. Режим доступа: иг1:Ы!р://1шшжюе-г£ narod2.ru/Improvement_and_development_of_state_fiscal_control/; проверено 27.03.2013.
организационных структур и информационно-технологических систем. Такое положение дел определяет необходимость унификации правил и внедрения единых стандартов деятельности указанных систем.
В связи с этим оптимизация механизма казначейского контроля возможна при решении следующих задач:
- актуализации теоретической и методологической базы в соответствии с современными общественно-экономическими условиями;
- развития институционального обеспечения государственного и муниципального казначейского контроля;
- формирования методологической базы обеспечения процедур контроля;
- развития программного обеспечения для автоматизации процедур контроля за основными финансовыми операциями в системе казначейства РФ;
- формирования методов оценки эффективности казначейского контроля.
Как было отмечено ранее, роль казначейской системы при реализации контрольных функций за исполнением бюджета проявляется наиболее показательно в механизме учета казначейских операций. До учреждения казначейской системы в России исполнение бюджетов в условиях большого количество счетов затрудняло контроль за средствами на этих счетах.
Однако при открытии лицевых счетов в органах казначейства существенно снизился объем нецелевого использования государственных средств, поскольку в ходе осуществления операций проводится текущий контроль, который не позволяет направлять со счетов денежные средства на нецелевые расходы. При осуществлении финансирования посредством лицевых счетов большое значение приобретает учет казначейскими органами обязательств бюджета, который позволяет снизить увеличение кредиторской задолженности государственного бюджета. При этом на современном этапе учитываются только бюджетные обязательства, которые следуют из договоров на энергосбережение и поставку коммунальных услуг. В связи с этим, поскольку такой порядок учета не обеспечивает полноценного контроля за дебиторской задолженностью, имеет смысл осуществлять казначейскими органами учет всех бюджетных обязательств.
Говоря о частных проблемах современной системы государственного казначейского контроля, следует указать, что в случае отказа казначейскими
органами принять на учет заключенный договор он не теряет юридической силы, из чего следует возможность поставщика продукции взыскать денежные средства в судебном порядке. Решением данной проблемы могло бы стать изменение правовой базы реализации контрольной функции, в соответствии с которой договор государственной организации может иметь юридическую силу только в случае приема его на учет казначейским органом.
В 2011 г. завершились мероприятия по реализации Концепции развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2006—2011 гг. 6. В соответствии с этим программным документом для повышения эффективности финансового контроля в области предоставления бюджетных услуг посредством смещения акцентов от последующего контроля к использованию преимуществ предварительного и текущего контроля были поставлены следующие задачи по обеспечению:
- действенного текущего контроля на каждом этапе и направлении деятельности;
- проведения контроля за каждым специалистом и сотрудником, подразумевающего качественное выполнение возложенных на них обязанностей;
- осуществления взаимоконтроля в рамках структурных подразделений.
На современном этапе органами исполнительной власти России осуществляется активное внедрение информационно-технических средств в части обеспечения процессов управления качеством оказания бюджетных услуг. Действенное функционирование этих технологий имеет непосредственную связь с мероприятиями по внутреннему контролю.
Обеспечение эффективного контроля в структурных подразделениях системы органов Федерального казначейства стало возможным также при реализации следующих направлений:
- формирование и внедрение нормативно-правовой основы реализации внутренних контрольных мероприятий;
- тестовая реализация процессов внутреннего контроля в структурных подразделениях системы органов Федерального казначейства;
6 Концепция развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2006—2011 гг. (с изменениями, утвержденными решением Коллегии Федерального казначейства от 27.04.2009 № 16/1) [электронный ресурс]. Режим доступа: иг1:Ы!р://%'%глг. roskazna. га/коПгоИ-аМй/ ?yearselected=2009&accesseЫe=true; проверено 11.02.2013.
— совершенствование нормативно-правовой основы на основе учета результатов тестовой отработки проектов;
— применение внутренних контрольных мероприятий в структурных подразделениях системы органов Федерального казначейства;
— реализация мероприятий, направленных на повышение эффективности процессов внутреннего контроля, а также реформирование нормативно-правовой базы на основе успешных практик контроля.
По мнению автора, совершенствование системы контроля в системе органов Федерального казначейства целесообразно осуществлять в рамках заданного вектора развития, который был обозначен в Концепции развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2006—2011 гг.
Так, совершенствование системы контроля должно осуществляться в рамках трех аспектов:
— организационного;
— мотивационного;
— информационно-технического.
Организационный аспект. Реализация этого
аспекта должна предполагать расширение сотрудничества системы органов Федерального казначейства с другими органами власти. Частично вопрос взаимодействия с прочими органами исполнительной власти был решен в рамках Концепции развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2006—2011 годах.
Так, 26.12.2006 было подписано Соглашение о сотрудничестве и информационном взаимодействии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства при осуществлении контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации. В рамках этого соглашения определялся порядок передачи информации Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в Федеральное казначейство, включающей следующие основные группы сведений:
— материалы по результатам проведенных контрольных мероприятий в управлениях Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации;
— сведения о получателях средств федерального бюджета, систематически нарушающих бюджетное законодательство Российской Федерации7.
7 Соглашение о сотрудничестве и информационном взаимодействии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства при осуществлении
Развитие сотрудничества казначейских и контрольно-счетных органов имеет место и в субъектах Российской Федерации. По сути, на практике происходит обмен информацией между системами текущего и последующего контроля, вовлечение контрольно-счетных органов в информационное пространство по оперативному исполнению бюджетных планов, что должно повысить результативность этих двух видов деятельности.
Так, в декабре 2011 г. в Иркутской области было подписано Соглашение об информационном взаимодействии между управлением Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации и контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования), которое также определяло основные пути взаимодействия между данными государственными учреждениями. Как показывает практика, дальнейшее совершенствование информационного взаимодействия должно отразиться на процессах распространения подобного информационного обмена на муниципальные казначейские органы.
На взгляд автора, система органов Федерального казначейства должна продолжить работу в этом направлении, определив основные направления информационного взаимодействия с таким органом, как Федеральная налоговая служба.
Мотивационный аспект. В рамках данного направления необходимо продолжить разработку и реализацию мероприятий по мотивации персонала и общественных структур по совершенствованию контрольной деятельности системы органов Федерального казначейства. Так, в рамках этого мероприятия уже реализованы конкурсы на лучшее освещение контрольных мероприятий в средствах массовой информации, о лучшем контрольно-аудиторском подразделении Федерального казначейства России и др.
Информационно-технический аспект. Реализация этого направления имеет особое значение и должна быть направлена на автоматизацию процессов контроля, создание условий для эффективного осуществления дистанционных форм контроля.
Совершенствование системы государственного казначейского контроля позволит обеспечить условия для гибкого управления доходно-расходной частью государственного бюджета, увеличить ско-
контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации от 27.12.2006 [электронный ресурс]. Режим доступа: шг1:Ы!р://%'%глг. к'Л'шх. ru/expertlaw/41140; проверено 18.02.2013.
рость финансирования государственных программ, минимизировать негативные последствия нецелевого использования бюджетных средств.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ [электронный ресурс]. Режим доступа: url:http://www. consultant. ru/popular/budget/; проверено 27.03.2013.
2. Деревянченко Т. А. Казначейство — государственный контролер исполнения федерального бюджета // Финансы. 2004. № 7.
3. Друсалевич Е. Г. Организация взаимодействия УФК по Иркутской области с контрольно-счетными органами региона // Бюджет. № 2. 2013. С. 45—57.
4. Каленюк Н. О. Проблемы и перспективы ведомственного контроля в органах Федерального казначейства // Бюджет. 2010.
5. Кекеев А. А. Осуществление финансового контроля в органах Федерального казначейства на современном этапе // Бюджет. 2010.
6. Ковтун Л. Р. Развитие казначейского механизма исполнения расходов государственного бюджета. Иркутск: БГУЭП. 2009. 200 с.
7. Концепция развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2006—2011 гг. (с изменениями, утвержденными решением Коллегии Федерального казначейства от 27.04.2009 № 16/1) [электронный ресурс]. Режим доступа: url: http://www. roskazna. ru/kontrol-i-audit/?yearselected=2009&accesseble=true; проверено 11.02.2013.
8. Михеев В. В. Внедрение механизмов внутреннего контроля в государственном секторе // Бюджет. 2010.
9. О результатах работы Федерального казначейства в 2012 г. и основных задачах на 2013 г. [электронный ресурс]. Режим доступа: url:http:// roskazna. ru/prioritetnye-napravleniya-deyatelnosti/ doc/FK_2012_final. pdf; проверено 23.03.2013.
10. Соглашение о сотрудничестве и информационном взаимодействии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства при осуществлении контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации от 27.12.2006 [электронный ресурс]. Режим доступа: url: http://www. lawmix. ru/expertlaw/41140 проверено 18.02.2013.
Не пропустите! Продолжается подписка на все издания! (495)721-85-75, [email protected] www.fin-izdat.ru
