CC BY
115
Развитие сектора государственных услуг в рыночном пространстве
Дата: 27/08/2010 Номер: (23) УЭкС, 3/2010
Аннотация
В статье рассматриваются вопросы становления и развития сектора государственных услуг в условиях рыночных преобразований и формирования постиндустриального общества. Особое внимание уделено проблеме создания основополагающих условий для общественного производства в процессе интеграции государственных услуг в рыночное пространство. Рассматриваются трактовки понятия государственных услуг как одной из основных форм взаимодействия между гражданином, организациями и государственной властью, где государство выступает в рыночном пространстве в роли поставщика услуг.
Abstract
Formation and development of public service sector in terms of market reforms and formation of post-industrial society are considered in the article. Particular attention is paid to creating the basic conditions for public production in the integration of public services in the marketplace. Interpretation of the concept of public services as one of the major forms of interaction between citizens, organizations and public authorities, where the state acts as a market extent service provider, is considered.
Ключевые слова: сфера услуг, государственные услуги, классификация
государственных услуг, коммерциализация государственных услуг.
Keywords: services, public services, classification of public services, commercialization of public services.
Александрович Евгений Роландович
соискатель
Кисловодский институт экономики и права
Выходные данные статьи: Александрович Е.Р. Развитие сектора государственных услуг в рыночном пространстве // Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2010. - № 3 (23). - № гос. рег. статьи 0421000034/0048. - Режим доступа к журн.: http://uecs.mcnip.ru.
Введение
В последние десятилетия в мировом развитии существенно меняются содержание, роль и функции государственных структур. Во многом это связано с образовавшейся дихотомией процессов глобализации и регионализации, которые стали определяющими в усложняющейся многоуровневой системе хозяйственных связей. Кроме того, усиливаются доминантные тенденции развития сферы услуг в постиндустриальном обществе и, особенно, в формирующейся экономике знаний.
Во всех этих процессах и тенденциях активную системную роль играют государства, осуществляя свои многочисленные функции общественного развития. При этом перераспределительные формы государственной деятельности все более активно замещаются производительными, предполагающими обеспечение граждан так называемыми общественными благами, которые, в свою очередь, связаны с оказанием определенной совокупности услуг.
Государственные услуги как экономическая категория
Основным вопросом современной экономической науки является проблема выбора направлений использования ограниченных ресурсов, представляющих собой факторы производства и потребительские блага. При этом производственный процесс по формам конечных результатов подразделяется на две составляющие: производство материальных благ и нематериальных услуг. В первом случае результатом деятельности становится физически осязаемый товар, во втором - товаром выступает уже потребленная услуга.
Услуга представляет собой трудовую хозяйственную деятельность, результаты которой выражаются в полезном эффекте, удовлетворяющем какие-либо потребности человека, организации или общества. Все услуги обладают рядом особенностей. Так, услуга производится и потребляется в один и тот же момент времени. Из этого вытекает нехранимость и нетранспортируемость произведенных услуг.
До начала двадцатого века ученым сообществом сфера услуг исключалась из сферы производства. Например, один из основоположников экономической науки А.Смит говорил о том, что богатство общества создается только производительным трудом, то есть работой по созданию материальных благ. При этом к непроизводительным занятиям относились такие, в результате которых не производится ничего нового, только лишь потребляется и перераспределяется ранее созданное общественное богатство. Это услуги таких профессий, как священники, юристы, врачи, писатели, актеры, музыканты, оперные певцы, танцовщики и ряд другихЩ . В последующем подобный подход к сфере услуг сохранился в марксистской политэкономии, а затем использовался и в советской статистике.
Однако стоит заметить, что еще в XIX веке в некоторых развитых странах стало возникать понимание того, что хоть сфера услуг и не создает материальных товаров, как сфера материального производства, но все же она создает основополагающие условия для материального производства. Практика показала, что именно данный подход оказался наиболее адекватным основным тенденциям экономического и социального развития.
Основным критерием деления сферы услуг на составные части является то, в чем именно проявляются услуги. Например, выделяется сфера производства материальных и нематериальных услуг. При этом к материальным услугам относят услуги транспорта, торговли, жилищно-бытовое обслуживание и прочее. А к нематериальным услугам относятся: управление, деятельность армии и органов безопасности, образование, здравоохранение, наука, искусство, шоу-бизнес, социальное обслуживание, маркетинг, аудит, кредитование, страхование и др.
Наряду с этим существуют и другие оригинальные подходы к классификации структуры сферы услуг. Например, в рамках институциональных подходов предлагается выделять в экономике трансформационный сектор (изменение физических характеристик экономических благ) и трансакционный сектор (изменение чисто социальных характеристик - принадлежности экономических благ кому-либо). При таком подходе часть сферы услуг входит в трансформационный сектор
(транспорт, образование), а часть - в трансакционный (торговля, управление, финансы).
В наиболее общей трактовке услуга представляет собой некоторый вид полезной деятельности, не создающий материальных ценностей или самостоятельного материального продукта. Но при этом под услугой всегда предполагается полезный результат взаимодействия между исполнителем и потребителем услуги.
В последнее время, до наступления глобального кризиса 2008-го года, отмечен опережающим ростом доли сферы услуг в мировой экономике. Данная тенденция подтверждается ростом объема сферы услуг в совокупном ВВП (порядка 70%) и ростом числа занятых в ней. Кроме того, среднегодовые темпы роста ВВП, создаваемого сферой услуг, в промышленно развитых странах составляет порядка 6%, что в значительной степени превосходит темпы роста ВВП, создаваемого сферой материального производства (2,5% годовых). При этом подобная тенденция характерна и некоторым развивающимся странам, в ряде из которых темпы роста производства в сфере услуг имеют еще более высокую динамику.
С началом проведения административных реформ, примерно с 2005 года, в России стала все более активно использоваться особенная категория услуг -"государственные услуги", что содержательно обозначило процесс изменения роли и задач государства в обществе. В данном контексте важным был факт существования во многих развитых западных странах широко распространенной трактовки понятия государственных услуг как одной из основных форм взаимодействия между гражданином, юридическим лицом и государственной властью, где государство рассматривается в роли поставщика услуг_[2].
В начале 2008 года на федеральном уровне нормативными документами было определено значение категории «государственная (муниципальная) услуга». Её содержание было сведено к деятельности по исполнению запроса граждан и (или) организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, установлении юридических фактов, получении для их реализации в случаях и порядке, предусмотренных законодательством материальных и финансовых средств, а также предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа исполнительной власти, включенным в реестр государственных (муниципальных) услуг в соответствии с федеральным законодательством^! .
В связи с новизной рассматриваемого направления, в нашей стране еще не сложилось официально принятой классификации государственных и муниципальных услуг. Имеются различные авторские подходы к данному вопросу. Например, существует подход, на основе которого государственные услуги подразделяются на публичные и административные^^. При этом к публичным услугам относятся те, которые направлены на внешних по отношению к производителю услуг (государству) клиентов.
Услуги, относимые к данному виду, также могут разделяться на добровольные и принудительные (налагающие обязанность физических или юридических лиц вступать во взаимодействие с государством в определенных случаях для того, чтобы избежать санкций или иных негативных последствий). К административным услугам относятся те услуги, которые направлены на другие государственные и муниципальные органы. К подобным услугам, например, относится подготовка документов для государственных органов, согласование, представительство.
Также существует и множество других подходов к классификации государственных услуг. Например, в работе группы ученых, направленной на изучение вопросов мониторинга в системе оказания государственных и муниципальных услуг, предпринята серьезная попытка обозначить различные подходы к классификации государственных услуг[5! , что позволяет предложить обобщенную классификацию государственных и муниципальных услуг, отображенных в таблице 1.
Государственные услуги предоставляются федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления, государственными учреждениями и иными организациями в части осуществления ими отдельных государственных полномочий по предоставлению государственных услуг, переданных им на основании правовых актов органов государственной власти. И вот в данной росписи выявляется явное противоречие - многие государственные учреждения оказывают важнейшие услуги для развития общества (например, в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, социального обеспечения и т.п.), которые практически выпадают из официальных классификаций.
Таблица 1. Обобщенная классификация государственных услуг
Критерий Вид услуги
По сфере оказания: - публичные; - социальные (общественные); - административные.
По наличию промежуточного результата: - простые; - сложные.
По содержанию результата: - информационно-консультационные; - коммуникационные; - финансовые; - предоставление правообеспечивающих документов.
По условиям оказания: - программные; - нормативно-правовые.
По взаимодействию с ведомствами: - элементарные; - композитные (межведомственные).
По основанию оказания: - платные; - бесплатные.
По практике применения: - избыточные; - фиктивные; - навязанные.
По целям услугополучателей: - реализующие конституционные права граждан; - обеспечивающие содействие услугополучателям в реализации их законных обязанностей; - реализующие законные интересы услугополучателей.
По причине обращения: - вынужденные; - добровольные.
По доступности: - доступные; - малодоступные.
По количеству услугополучателей: - массовые; - индивидуальные.
По наличию стандартов: - стандартизированные; - не стандартизированные.
По наличию регламентов: - регламентированные; - нерегламентированные.
При этом весь процесс оказания государственных услуг может быть разделен на несколько составных частей. К первой составной части относятся условия оказания государственной услуги. Под такими условиями понимается нормативная база, реестр услуг. Ко второй составной части относится основание оказания государственной услуги. Таким основанием, как правило, служит заявление потенциального потребителя, договор.
Состав оказываемой государственной услуги включает в себя содержание услуги, включая конечный и промежуточный результаты. Промежуточным результатом оказания государственной услуги являются предварительные консультации в процессе подготовки документов, экспертиза документов, подготовка решения в соответствии с регламентом. Конечным результатом оказания государственной услуги является итоговый факт - выдача правообеспечивающего документа, перечисление денег, предоставление информации и прочее в соответствии с видом услуги и регламентом.
Эффект от оказания государственной услуги заключается в изменении состояния получателя услуги, а также влияния услуги (с учетом ее доли) на достижение социально-экономических показателей заложенных в целевые программы, в рамках которых оказывается услуга.
Основными потребителями государственных услуг исполнительных органов государственной власти являются бизнес структуры, некоммерческие организации, госорганы, физические лица.
Помимо термина «государственные услуги» очень часто можно встретить термин «публичные услуги», а также понятие «социальной услуги» При этом повсеместно встречаются ситуации (особенно в переводных изданиях), где эти термины используются в одном контексте. В результате и без того не вполне ясное в силу новизны понятие государственных услуг еще более теряет свои контуры, приводя к сложностям в разграничении государственных, публичных и социальных услуг.
Государственная услуга, в первую очередь, характеризуется субъектом, оказывающим данную услугу (им всегда является государственный орган). Здесь стоит заметить, что органы местного самоуправления также могут оказывать аналогичные государственным услуги, но, строго говоря, такие услуги не могут рассматриваться как государственные, исходя из конституционного статуса органов местного самоуправления.
Термин «публичные услуги» шире чем «государственные услуги». В литературе устоялось несколько основных критериев отнесения услуг к публичным, основным из которых является критерий эффективности их исполнения[6! :
• обеспечение деятельности общезначимой направленности;
• наличие неограниченного круга субъектов, пользующихся ими;
• осуществление преимущественно органами государственной и муниципальной власти, либо производными от них субъектами;
• основываются как на публичной, так и на частной собственности.
Социальные услуги в отличие от государственных услуг выделяются не по субъектам их оказывающих, а по сфере их оказания. Являясь частью публичных услуг, социальные услуги оказываются не только государственными и муниципальными структурами, но и коммерческими и некоммерческими негосударственными организациями.
Важным вопросом является отнесение той или иной социальной услуги к государственной или негосударственной. Ответ на данный вопрос может зависеть от характера самой предоставляемой услуги. Например, если в основе услуги лежат конституционные права граждан, реализация которых должна обеспечиваться государством, то эта услуга наряду с другими субъектами должна оказываться и государственными структурами, т.е., государство в данном случае не вправе самоустраняться.
Примером сказанного может являться статья 41 Конституции РФ. В ней определено, что каждый гражданин страны имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Однако оценка оказываемых государственных услуг в здравоохранении затрудняется в силу того, что услуги здравоохранения предоставляются не только в государственной системе здравоохранения, но и в частной, услуги которой не относятся к государственным услугам. При этом следует уточнить, что охрана здоровья в российском законодательстве трактуется значительно шире, нежели оказание медицинской помощи.
Таким образом, социальные услуги здравоохранения (как и многие другие), по своей сути носящие публичный характер, могут являться по критериям источника предоставления, как государственными, так и негосударственными. При этом в общей структуре предоставленных услуг здравоохранения государственная часть может меняться в значительной степени, например на фоне территориальных различий оказания услуг или принятых нормативов финансирования.
Самым главным отличием содержания государственной услуги становится усложнение экономических отношений, когда во взаимоотношениях поставщика и потребителя услуг присутствуют общественные отношения по поводу создания и использования фондов денежных средств на муниципальном, региональном и федеральном уровне. Таким образом, государственные услуги представляют собой многоуровневые отношения с изменяющейся структурой и доминантными субъектами, что требует особенных принципов и правил управления.
Трансформация содержания функций государственного управления
Основной принцип государственного управления целесообразно рассматривать в контексте "уравнения Тинбергена", когда при исходной триаде (цели, инструменты и мультипликаторы) устанавливается, что запас инструментов, используемых государственными структурами, не должен превышать числа целей. Кроме того, при принятии управленческих решений относительно оказания государственных услуг необходимо принимать во внимание сопутствующие издержки.
Во-первых, размеры недополученной продукции в частном секторе, которая могла быть произведена при существующей эффективности из ограниченных производственных ресурсов, практически использованных в государственном секторе. Эти издержки существуют всегда и вне зависимости от формы привлечения ресурсов государственным сектором, будь то налоги, увеличение государственного долга или эмиссия денег. Данный вид издержек может быть сокращен только посредством
оптимизации государственных расходов.
Во-вторых, в результате налогообложения, определяемого совокупностью целей государственного регулирования, ряд сделок и проектов оказываются неприбыльными и они не реализуются частным бизнесом. Соответственно это отражается на параметрах экономики в целом.
Данные издержки необходимо соотносить с результатами того, насколько эффективно государство способствует совместной деятельности участников рынка. При этом рост экономического благосостояния страны может обеспечиваться двумя основными путями. Во-первых, посредством обеспечения защиты жизни населения, его свободы и собственности. Во-вторых - предоставления некоторых благ и услуг, отличающихся специфическими свойствами, которые препятствуют их получению через рыночный механизм. Соответственно определяются и две основные функции государства -защитная и производительная. Последняя заключается в обеспечении граждан так называемыми общественными благами, которые имеют две отличительные черты: их нельзя предоставить кому-то одному, не сделав их в то же время доступными для остальных; невозможно или весьма сложно ограничить круг потребляющих эти блага только теми, кто за них платит.
Таким образом, с учетом сущности общественных благ, значительная часть которых имеет вид государственных услуг, в процессе осуществления производительной функции происходит интеграция сектора государственных услуг в рыночное пространство.
В настоящее время существует достаточное количество теорий, занимающихся поиском равновесных состояний рыночного пространства и инструментов их достижения. Так, с точки зрения синергетики, рыночное пространство может рассматриваться как система множества взаимодействующих и взаимообуславливающих элементов. При этом существуют различные определения состояний равновесия - стабильное и неустойчивое равновесие, устойчивое неравновесие, состояние далекое от равновесия, и хаос как полная потеря равновесия. При этом каждое из этих состояний системы скрывает в себе различные перспективы, направления и способы развития системы.
В этом рыночном пространстве государство имеет возможности флуктуационного воздействия, т.е., посредством относительно незначительных воздействий в определенных точках добиваться существенных изменений состояния системы. Именно в данном направлении функционирования государства все большую роль играют государственные услуги. При этом различные политические изменения могут вести к изменению доли государственных услуг в определенных сферах (здравоохранение, образование и др.), а значит и к определенному изменению сущности государственной деятельности.
С учетом того, что формирование сектора государственных услуг в современных условиях становится основным направлением развития государства, сами государственные услуги, соответствующего качества и объема, последовательно превращаются в основное содержание государственного управления, которое открывает возможность тесной интеграции с рыночным пространством. Государственное управление - это преимущественно управление процессом оказания определенной совокупности услуг со своей целью, траекторией, инструментами и мультипликаторами.
Заключение
Таким образом, в последнее время в мире (в том числе и в России) сформировалась устойчивая тенденция повышения функциональной роли сферы услуг в объеме произведенных общественных благ и в количестве занятого населения. При этом важной частью сферы услуг являются услуги, предоставляемые государством.
В России процесс развития сектора государственных услуг усиливается в ходе проведения административной реформы. За данным процессом стоит изменение роли и задач государства в обществе. Постепенно происходит утверждение новых ценностей и приоритетов.
Поэтому государственные услуги и в России должны стать одной из основных форм отношений между гражданами, юридическими лицами и властью. В таком случае, государственные услуги становятся одним из основных факторов развития постиндустриального производства и формирования общества знаний.
Библиографический список
1. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. - М., 1935. - С. 279.
2. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. - 2004. - №10. - С. 15.
3. Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 г. №679 «О порядке разработки административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // Информационная система «Гарант».
4. Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. - 2004. - №4. - С.27.
5. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. -Москва, изд-во "Экслибрис Пресс", 2008.
6. Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. - 2002. - № 6. - С. 5.
№ гос. рег. статьи 0421000034/0048
Это статья Журнал ВАК :: Управление экономическими системами: электронный научный
журнал http ://uecs.mcnip.ru
URL этой статьи: http://uecs.mcnip.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=188
