CC BY
117
2.5. РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТИ СДЕЛОК С ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД
Байметов А. А., аспирант
Волгоградская академия государственной службы
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Первым шагом к земельной реформе в СССР стало принятие Закона «О собственности в СССР»1 1990 года и «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле»2. Государство перестает быть единственным собственником земли, новыми собственниками становятся союзные республики, области и автономные округа.
Земельная реформа получила свой старт принятием Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе», затем его дополнила Республиканская программа проведения земельной реформы, утвержденная Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г.3
Советская экономика нуждалась в экономических переменах, тем более в земельной реформе. Это было связано с необходимостью повышения эффективности использования земель, увеличения прав субъектов на землю, формирования эффективного механизма регулирования земельных отношений, создания условий для увеличения инвестиционного и производительного потенциала земли, превращении ее в полноценный фактор экономического роста. Основополагающий вопрос всех происходящих в последние годы перемен, связанных с использованием земель в РФ -преобразование отношений собственности, признание равноправия форм собственности на землю.
В соответствии со статьей 1 Закона «О земельной реформе» реформа имела целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики, рационального использования охраны земель на территории РФ, осуществления перераспределения земли, находящейся в исключительной государственной собственности. Тем самым был открыт широкий простор для перехода земельных угодий в частную собственность.
За истекшие годы эта цель оказалась, в основном достигнута. Достаточно сказать, что на 1 января 2002 года более 85% сельскохозяйственных земель уже передано в частную собственность, а земельными долями владеет 11,9 миллионов российских граждан, что составляет 137 миллионов гектаров сельскохозяйственных земель4.
1 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 11. Ст. 164.
2 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 10. Ст. 129.
3 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327 (с послед, изменениями).
4 См.: Комментарий к ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйст-
венного назначения» / Под ред. профессора Г. Е. Быстрова, про-
фессора Б. Д. Клюкина. М., 2002. С. 554-555.
Произошедшими переменами в земельных отношениях явились платное землепользование, создана система земельного кадастра, землеустройства5, коренным образом изменена социальная структура земельной собственности.
В связи с этим особенно актуальным в плане теории и практики является анализ законодательства о недействительности сделок с земельными участками в постсоветский период.
Экономические перемены нашли свое отражение в реорганизации существовавших сельскохозяйственных предприятий (колхозов, совхозов).
Земельная реформа осуществлялась в два этапа. На первом этапе были сформированы органы, за которыми закреплялась земля, формировались административные границы распределения, определялись организации и граждане, которым будут предоставлены земельные участки, сформировался фонд земель, который будет распределяться, устанавливались ставки налогов и цены на землю. Второй этап характеризовался непосредственно распределением земельных участков между организациями и гражданами, в их владение и пользование.
Введение частной собственности на землю способствовало увеличению гражданского оборота земли, возросла роль сделки как юридического факта.
Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»6 гражданам, владеющим земельными участками на праве собственности, предоставлено право совершать продажу земельных участков другим гражданам, оформлять сделки в местной администрации, но только в целях потребительского и производственного использования. Таким образом, органы местного самоуправления наделялись полномочиями по распределению и перераспределению земельных участков. Указ регулировал сделки с земельными участками при выходе граждан на пенсию по старости (за выслугу лет), при получении земли в наследство, при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения, при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе. Работники сельскохозяйственных предприятий - собственники земельных долей получили право продавать их другим работникам хозяйства или хозяйству по свободным ценам.
Значительным шагом для возникновения права частной собственности на землю стало принятие Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»7 от 23.12.1992 г., разрешившего куплю-продажу гражданами Российской Федерации земельных участков для личного, семейного использования, т. е. для целей, не связанных с производственной, торговой или иной профессиональной деятельностью. В сферу применения данного Закона подпадали договоры купли-продажи земельных участков, используемых для потребительских целей: для ведения личного подсобного и
5 См.: Земельный кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
6 ВСНД и ВС РСФСР. 1992. №1. Ст. 53.
7 ВСНД и ВС РФ. 1993. № 1. Ст. 26.
Байметов А. А. НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ СДЕЛОК С ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ
дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства.
Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»8 добавил в гражданское законодательство право граждан и юридических лиц - собственников земельных участков продавать, передавать по наследству, сдавать в залог, аренду, обменивать, дарить, передавать земельный участок в качестве взноса в уставные капиталы юридических лиц. Это означало, что земли становятся объектом гражданского оборота, создана возможность объединения земельных участков и земельных долей граждан с юридическими лицами в общую долевую или общую совместную собственность. Теперь и иностранные граждане могли свободно объединяться с земельными участками граждан и юридических лиц России и совершать на вполне законных основаниях с ними любые сделки. В юридической литературе этот указ неоднократно подвергался учеными критике9.
В начале 90-х годов особенно актуальным становился вопрос приватизации земельных участков государственных и муниципальных предприятий. Правовой основой осуществления земельного оборота в этой сфере являлся Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. «Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности», который определил порядок продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности10.
Свой вклад в развитие законодательства об обороте земельных участков внесли Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами»11, утвержденные указами Президента РФ соответственно от 22 июля 1994 г. и от 16 мая 1997 г.
С закреплением в Конституции Российской Федерации земельных прав и гарантий граждан, собственники получили гарантии защиты своей собственности на землю: все формы собственности на землю теперь стали равными. В свою очередь субъекты РФ получили возможность принимать свои законы, регулирующие земельные отношения.
Гражданский кодекс РФ закрепил правила о сделках, определил принципы и источники, осуществление и защиту гражданских прав (ст. 8-16 ГК РФ), нормы об объектах гражданских прав (ст.ст. 128-141 Гк РФ), правила о собственно сделках (ст.ст. 153-165 ГК РФ), а также их недействительности (ст.ст. 166-181 ГК РФ)12.
8 САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.
9 См.: Черноморец А. Е. О некоторых проблемах регулирования земельных отношений // Право и экономика. 1994. №№ 13-14. С.94-96; Яковлев В. Н. Земля России - неотчуждаемое достояние народа. Ижевск, 2001. С. 59.
10 ВСНД и ВС РФ. 1992. № 25. Ст. 1457; САПП РФ. 1992. № 16. Ст. 1236.
11 Собрание законодательства РФ. 1997. № 20. Ст. 2240.
12 Следует учитывать, что понятие «гражданское законодательство» включает в себя только нормы ГК РФ и федеральных зако-
Отдельные виды сделок рассматриваются в третьем разделе ГК РФ.
При этом следует иметь ввиду, что в соответствии со ст. 129 ГК РФ земля может отчуждаться или переходить от одного лица к другому, то есть сделки с земельными участками могут отчуждаться или переходить иными способами в той мере, в какой ее оборот допускается законом о земле. Таким земельным законом призван был стать Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г.13 Сделки касательно земель сельскохозяйственного назначения должны регулироваться ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»14.
Критическую оценку земельной и аграрной реформе дает проф. Ж.В. Прокофьева, по мнению которой «курс проводимой реформы только на передел собственности на землю не создал условий для ведения рентабельного производства, таких как ценообразование, финансово- кредитная политика, протекционизм; он привел к общему падению производства, нарастанию удельного веса импортного продовольствия и часто экологически грязного (до 55% в 1995 г.), возникновению угрозы утраты продовольственной безопасности. Поэтому возникает вопрос: можно ли в широком смысле считать нормы о земельной реформе эффективными, если они не только не дали того результата, на который были рассчитаны, но и отбросили аграрный сектор экономики на 25 лет назад»15.
Проф. И.Ф. Панкратов считает, что развитие сельскохозяйственного производства упало по сравнению с дореформенным периодом на 50-60 %16.
Для иллюстрации последствий в аграрном секторе страны проф. Яковлев В.Н. приводит сравнительные данные производства сельскохозяйственной продукции. Он отмечает, что в 1999 г. по сравнению с показателями 1990 г. производство продукции уменьшилось на 43,5 %, зерна - 47,6 %, мяса - на 53,4 %. В два раза снизилась производительность труда. В силу этого по объему производства продукции растениеводства и животноводства Россия оказалась отброшенной до уровня 60-х годов17.
Проанализировав на примере аукционов по купле-продаже сельскохозяйственных земельных участков в Саратовской области по цене 30 руб. за один гектар чернозема, что не обеспечивает прилива средств в сельское хозяйство, В. В. Милосердов пришел к выводу о том, что «в России нельзя разрешать куплю-продажу земли, особенно в наше сложное время. По нашему мнению, следовало бы, установить 15-летний мораторий на продажу земли в собственность».18
Противоположного взгляда по этому вопросу придерживается проф. И. А. Иконицкая, по мнению которой «совершенно очевидно, что запрет на продажу и залог земельных участков противоречит упомянутой
ном - см. ст. 3 ГК РФ. Поэтому именовать, например, указы Пре-
зидента РФ или постановления Правительства РФ гражданским
законодательством нельзя.
13 Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
14 Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
15 См.: Выступление Ж. В. Прокофьевой на расширенном заседании ученых Советов ИЗ и СП при Правительстве РФ и МГЮА, посвященном проблемам современного земельного законодательства // Государство и право. 1997. № 3. С. 54.
16 См.: Милосердов В. В. Земельные отношения в России // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 1998. № 12. С. 50.
17 См.: Яковлев В. Н. Земля России - неотчуждаемое достояние народа. Ижевск, 2001. С. 48.
8 См.: Милосердов В. В. Указ. соч. С. 13.
ст. 36 Конституции»19.
В связи с отсутствием надлежащего регулирования сделок с землей в исследуемый период ни земельное, ни гражданское законодательство так и не решило проблем сделок с земельными участками. В итоге, в период с 1994 г. по 2001 г. в условиях отсутствия нового Земельного кодекса и иных необходимых федеральных законов, противоречивости Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ центр земельной реформы фактически переместился в регионы. В ряде регионов был принят курс на активное проведение земельной реформы, стимулирования оборота земельных участков, особенно сельскохозяйственного назначения, приватизации земли (Саратовская, Воронежская, Калининградская области и др.). В этих субъектах РФ объем земельных прав граждан и юридических лиц иногда значительно превышал закрепленный в федеральных актах20. Волгоградская область, например, заняла нейтральную позицию по вопросу проведения земельной реформы21. Принято незначительное количество нормативно-правовых актов и то по второстепенным вопросам. Поэтому земельные отношения регулировались преимущественно федеральными правовыми актами. О законодательном творчестве в Удмуртской Республике, направленной на разрушение земельного и аграрного строя «под флагом развития реформ», красноречиво излагает проф. В. Н. Яковлев в книге «Земля России - неотчуждаемое достоинство народа»22.
С принятием первой части Гражданского кодекса РФ23 1995 года и Земельного кодекса РФ24 2001 года связаны большие перемены в отношении земельноправовых сделок. Анализ правовых норм позволяет прийти к выводу об особом регулировании сделок с земельными участками. Земельно-правовые сделки приобретают свои особенности.
В статье 131 Гражданского кодекса РФ установлено, что земельно-правовые сделки совершаются под контролем государства, полномочия которого осуществляют компетентные государственные и муниципальные органы. В частности, сделки купли-продажи и аренда земли подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции.
Кроме того, необходимо учитывать, что земельноправовые сделки ограничиваются кругом субъектов, в который могут входить лишь лица, предусмотренные законом. В частности, субъектами сделок купли-продажи земли в России не могут быть иностранные физические и юридические лица, за исключением случаев, предусмотренных законом; при продаже участков собственности приватизированных предприятий на
конкурсной или аукционной основе участниками этих конкурсов могут быть только собственники приватизированных предприятий.
Другим ограничением земельно-правовых сделок является то, что только определенные виды земель могут быть объектами этих сделок. В частности, не подлежат продаже при приватизации государственных и муниципальных предприятий земли, предоставленные для ведения сельского хозяйства, использования и охраны недр; земли, зараженные опасными веществами и подверженные биологическому заражению; земельные участки, находящиеся во временном пользовании.
Для совершения сделок с земельными участками предусмотрена особая предусмотренная законом форма, нарушение которой влечет за собой, с одной стороны, возможное признание данной сделки недействительной, а с другой стороны - возможность привлекать к ответственности лиц, виновных в нарушении этой формы и процедуры. Так, для выделения земли под ведение крестьянского хозяйства заинтересованные лица должны подать письменное заявление в местную администрацию, которая, в свою очередь, обязана в месячный срок выделить земельные доли заявителя - работника сельхозпредприятия и членов его семьи в натуре.
Гражданское и земельное законодательство развивается на пути обеспечения рационального использования земель, вовлеченных в сферу земельноправовых сделок. Это достигается тем, что дополнительно к договорным обязательствам лица, получившие земельный участок по земельно-правовым сделкам, обязаны использовать его с соблюдением всех уставных правил: эффективно, рационально, в строгом соответствии с целевым назначением.
Для соблюдения гражданского и земельного законодательства предусмотрен специальный механизм применения санкций за нарушение договорных обязательств: расторжение сделок, условия которых нарушаются; взыскание убытков, причиненных нарушением договорных обязательств; другие неблагоприятные последствия.
В заключение добавим, что земельно-правовые сделки должны регулироваться гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного законодательства. Нормы Гражданского кодекса РФ применяются в тех случаях, когда такая сделка предусмотрена земельным законодательством, нормы гражданского законодательства могут воспроизводиться в земельном законодательстве, не вступая в противоречие с нормами ГК РФ. Нормы гражданского законодательства могут и должны развиваться и конкретизироваться с учетом особенностей земельных отношений, но, опять-таки, не вступая в противоречие с ГК РФ.
19 См.: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации. Теория и тенденция развития. М., 1999. С. 84.
20 См.: Закон Саратовской области «О земле» от 17 ноября 1997 г № 57-3СО // Саратовские вести. 1997. 19 ноября; Закон Калининградской области «О земле» от 17 июля 1999 г. № 132 / в ред. Закона Калининградской области от 20 сентября 1999 № 143 // Дмитрий Донской. 1999. 26 июня; Закон Воронежской области «О регулировании земельных отношений в Воронежской области». // «Коммуна». 1995. №№ 118-120; 122-125; 127-128; 1996. 19 апреля; 1997. 28 февраля; 21 ноября; 2000. 1 августа.
21 См.: Постановление главы администрации Волгоградской области от 29 декабря 2001 г. № 1171 «Об установлении цены земли на территории волгоградской области» // Волгоградская правда. 2002. 19 января.
22 См.: Яковлев В. Н. Земля России - неотчуждаемое достояние народа. Ижевск, 2001. С. 57-67.
Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
24 Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
