CC BY
28Судебная, правоохранительная системы и государственная безопасность, оборона и надзор I 71
Г.К УТИБАЕВ,
доктор юридических наук, профессор
РАЗВИТИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Нынешнее состояние преступности в Казахстане означает, что борьба с ней и ее предупреждение, а также координация деятельности правоохранительных органов в этой сфере нуждаются в улучшении организации и законодательном закреплений. Кроме того, требует научного исследования концептуальные основы теории и практики координации деятельности правоохранительных органов, анализ опыта ее развития, а также критическое осмысление исторически сложившихся тенденций и закономерностей в этой области.
Интеграция Казахстана в мировое сообщество, особенности постсоветского социально-экономического и правового пространства, транснациональный характер преступности, в свою очередь вызывают необходимость изучения и совершенствования форм координации правоохранительных органов не только Казахстана, но и стран СНГ и других государств. Сегодня, в первую очередь, из-за несовершенства законодательства в этой области, связи между ними осуществляются с определенными трудностями. Поэтому считаем выходом из этой ситуации - приведение казахстанского законодательства о координации деятельности правоохранительных органов в соответствие со существующими реалиями, которые, в конечном счете, отражаются на результативности деятельности правоохранительных органов и всего состояния преступности.
Проводимый Генеральной прокуратурой ежегодной анализ деятельности Координационных Советов правоохранительных органов областей последнего года показал, что она осуществлялась на основе соблюдения единства целей и задач по усилению борьбы с преступностью, установления единого подхода к решению сложных правовых проблем, а также устранения дублирования в работе.
Как положительный пример организации деятельности Координационного Совета правоохранительных органов, рассматривалось широкое использование такой формы, как выездные расширенные заседания в Жамбылской области, на которых обсуждались вопросы, требующие согла-
сованных действий правоохранительных органов. Активизация данной деятельности отмечена в Акмолинской, Алматинской, Атырауской, Западно-Казахстанской, Костанайской областях и в других регионах.
В целом, деятельность территориальных Советов была направлена на выработку региональной стратегии борьбы с преступностью и другими правонарушениями с привлечением к этой работе государственных органов, общественных объединений и средств массовой информации и определение основных приоритетов в работе системы правоохранительных органов, а также регионов с наиболее неблагополучной криминогенной обстановкой, реализацию комплекса мер по профилактике и предупреждению тяжких и особо тяжких преступлений в регионах и в целом по стране.
Наряду с этим, в ходе проверки были отмечены и недостатки в организации работы, как областных, так и региональных Советов, свидетельствующие о необходимости принятия мер, направленных на совершенствование характера принимаемых решений в части обязательности их исполнения, а также на усиление ответственности за неисполнение решений Советов.
Исследования, посвященные данной проблеме, публикации ученых и практиков в республике и в странах ближнего зарубежья указывают на имеющуюся потребность законодательного урегулирования координационной деятельности правоохранительных органов и установления эффективного механизма ее реализации.
Указанное предполагает, что региональные структуры могут создаваться Председателем республиканского Координационного Совета -Генеральным Прокурором РК там, где по причине неблагоприятной криминогенной обстановки необходим специальный порядок координации деятельности правоохранительных органов.
В качестве наиболее положительного опыта следует рассматривать координационную деятельность Генеральной прокуратуры Российской Федерации, где Положение «О координации деятельности правоохранительных органов по борь-
~72 7 № 4 (20) 2010 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
бе с преступностью» утверждено Указом Президента России от 18.04.1996 г. №567, которое в настоящее время является основным нормативным документом, регулирующим эту сферу.
В этой связи, в настоящее время Генеральной прокуратурой РК разработан проект Указа Президента РК «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», которым необходимо закрепить статус Генерального Прокурора Республики Казахстан по координации деятельности правоохранительных органов. Указанное, на наш взгляд, будет способствовать повышению ответственности каждого руководителя правоохранительных органов, министерств и ведомость при осуществлении взаимосогласованных действий и выполнении согласованных решений в обеспечении эффективности борьбы с преступностью, для чего необходимо:
1. Координацию деятельности правоохранительных органов параллельно осуществляют как прокуроры, так и Акимы различных уровней, что вносит в работу Координационных Советов параллелизм. В связи с чем необходимо упорядочить правовую базу действия различных образований, направленных на координацию деятельности правоохранительных органов.
2. В целях эффективности деятельности Координационного Совета, усиления ответственности министерств и ведомств, целесообразно утвердить Положение «О координационном Совете правоохранительных органов» Указом Президента Республики Казахстан.
3. Современная преступность характеризуется все более растущими транснациональными, организованными проявлениями, что требует взаимодействия всех правоохранительных органов на всех уровнях, притом не только в пределах Республики Казахстан, но и в СНГ, а также других стран. Ведомственные нормативные акты, регулирующие деятельность казахстанских правоохранительных органов, казалось бы, учитывают это обстоятельство. Однако ни в одном из них обязанности участвовать в координационной деятельности не отражены. В частности, их нет в Законах РК «Об органах внутренних дел», «Об органах комитета национальной безопасности», «Об органах финансовой полиции», юстиции, таможни и т.д.
Внесение изменений и дополнений в названные законы позволило бы придать координации характер непрерывной, целенаправленной деятельности с четко разработанными законодатель-
ными основами. Пока же этого нет, будут сохраняться и недооценка этими органами координационной работы как неосновной, и ведомственный подход к ней.
4. Признавая необходимость более четкого определения предмета ведения прокуратуры по координации правового статуса прокуроров как координаторов, их полномочий и правовых средств, высказано мнение казахстанских ученых-юристов о том, что правовое регулирование координации должно быть существенно расширено, возможно, путем принятия Закона РК «Основы координационной деятельности государственных органов по борьбе с преступностью». Кроме того, в Законе РК «О прокуратуре» функция координации должна быть выделена в самостоятельный раздел. Данные предложения нашли отражение в проекте Модельного Закона «О прокуратуре», где вопросам координации отведена отдельная глава.
Необходимым элементом деятельности всех правоохранительных органов в организационном плане является их повседневное взаимодействие и контакты по конкретным материалам, уголовным делам, так и в общем функциональном отношении с целью повышения уровня доверия населения правоохранительной системе и государству в целом. При этом прокуратура в силу статуса и надзорных полномочий нередко выступает организатором совместных мер по взаимодействию.
В этих условиях важным являются вопросы взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств, главную роль в таком сотрудничестве играет Генеральная прокуратура Республики Казахстан. Однако, расширяя международное сотрудничество, нельзя оставлять без должного внимания вопросы взаимодействия между правоохранительными органами Казахстана и роль прокуратуры в ее организации.
Наряду с имеющимися в последнее время позитивными изменениями, в правоохранительной деятельности есть существенный недостаток, выраженный в отсутствии должного взаимодействия между некоторыми правоохранительными органами.
Узкие ведомственные интересы, содержащие в себе неконструктивное соперничество, препятствуют эффективности борьбы с преступностью. Из этого видно, что прокуратура, наделенная комплексом правовых мер, которые значительно шире, чем у других государственно-пра-
Судебная, правоохранительная системы и государственная безопасность, оборона и надзор
вовых органов, позволяют ей правильно ориентироваться в криминогенной ситуации, выступает регулятором деятельности правоохранительных органов. Поэтому вполне понятно требование Главы государства о необходимости усиления координирующей функции органов прокуратуры по отношению к правоохранительной деятельности, повышению роли и ответственности прокуроров в противодействии преступности, согласно Указу Президента Республики Казахстан «О мерах по повышению эффективности правоохранительной деятельности и судебной системы в Республике Казахстан», широко обсуждаемой в нашей Республике.
О необходимости возврата правоохранительным органам существовавшей ранее функции правовой пропаганды. Очевидно, что деятельность по предупреждению преступлений имеет целью и определенное правовое воспитание для удержания граждан от преступных посягательств. Однако отрыв современной деятельности по предупреждению преступлений от правовой пропаганды обуславливает ее неэффективность. Между тем это объективно предполагается целями и задачами координационной деятельности. При этом лишь необходимо учитывать деидеологизацию этой работы, ее исключительную приверженность нормам права о защите прав и свобод граждан, интересов государства и общества, направленность именно не предупреждение преступлений и иных правонарушений.
В связи с тем, что вопрос о субъектах координационной деятельности является дискуссионным, в исследовании этой проблеме уделено значительное внимание. Деятельный анализ правовых норм Положения о Координационном Совете свидетельствует о том, что казахстанские суды, которые законодательство о координации не относит к числу правоохранительных органов, де-юре являются участниками координационной деятельности, как правоохранительные органы.
Можно утверждать, что направления и формы деятельности координационного совещания не угрожают самостоятельности и независимости судов. Во-первых, участие судов в координационном совещании является правом, а не обязанностью. Во-вторых, координационное совещание не наделено полномочием принимать обязательные решения в адрес судов. Между тем ряд авторов, не относя суды к органам борьбы с преступностью, не учитывают объективные реалии в правоохранительной системе РК (ст.23 Закона РК «О судебной системе и статусе судей»).
ГУЛ
Превращение суда в реальную третью власть, главной задачей которой стала защита прав и интересов граждан, не дает основания утверждать, что они перестали выполнять правоохранительные функции. Как раз об этом свидетельствуют на практике процессуальные особенности деятельности судов. Так, суд заново, независимо от собранных по делу доказательств, начинает их исследование и проверку, т.е. судебное следствие.
Между тем неоправданное законодательное обособление судов от правоохранительной деятельности способствует появлению негативных тенденций в судебной системе. В частности, суды нередко нарушают или продолжают нарушать процессуальные нормы, необоснованно откладывая или перенося сроки рассмотрения уголовных дел.
Эффективность мер, разработанных с участием суда, допускавшего названные процессуальные нарушения, представляется спорной, поскольку в этом случае возникают обоснованные сомнения в его объективности. В то же время независимость, которая не затрагивается законодательством о координации, не исключает ведомственности оценки в судебной системе подобных нарушений.
Таким образом, прокуратура, суд и другие правоохранительные органы являются тесно связанными элементами в правоохранительной системе Республики Казахстан. Именно при осуществлении правосудия определяется уровень эффективности деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, а также адекватность их реагирования и влияние на ее состояние.
В законодательство о координационной деятельности должны быть внесены изменения о порядке и формах участия судов в координационной работе в плане их более тесного сотрудничества. При этом такие принципы координации, как самостоятельность и независимость участников, должны быть дополнены тем условием, что в адрес судов не должны выноситься обязательные для исполнения решения по конкретным уголовным делам. Это исключало бы возможность давления на правосудие.
На основе выявленных тенденций и закономерностей в развитии координационной деятельности разработаны теоретические положения о ее социально-правовых и криминологических детерминантах, предложены конкретные пути и меры совершенствования. Рекомендованы следующие
~J4 7 N 4 (20) 2010 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
направления, реализация или учет которых являются необходимыми условиями совершенствования координационной деятельности:
- самостоятельность и независимость правоохранительных органов, основанные на гаранти-рованности финансово-экономической основы их деятельности;
- нерешенность проблемы нарушений принципов социальной справедливости, провозглашенных Конституцией РК, из-за существования особых правил привлечения к уголовной ответственности целой категории лиц, также, как остальные граждане, нередко совершающих преступления;
- подбор кадров и их перестановки в правоохранительных органах не всегда соответствуют морально-деловым и профессиональным качествам работников, в этих вопросах иногда продолжают встречаться местничество, приоритеты родства и «знакомства»;
- необходимо возрождение деятельности общественных формирований правоохранительной направленности (но при этом не следует уповать на помощь общественности, не заинтересовав ее материально (Закон РК «О профилактике правонарушений» от 29.04.2010 г.);
- деятельность координационных совещаний в средствах массовой информации еще не находит адекватного и объективного освещения;
- в оценке состояния преступности продолжают доминировать те же идеологемы, которые существовали в СССР (только иной направленности и умозрительных конструкций в законотворческой деятельности);
- преступность гораздо оперативнее и успешнее, чем правоохранительные органы, приспосабливаются к быстро меняющимся социально-экономическим условиям;
- правоохранительная система современного Казахстана пока не в состоянии обеспечивать в достаточной степени неотвратимость наказания;
- в функциональных обязанностях правоохранительных органов обязанность предупреждения преступлений дана в усеченной форме, в отрыве от правовой пропаганды.
Данный перечень не является исчерпывающим. На практике в различных регионах, существенно отличающихся по социально-экономическим условиям, эти критерии могут корректироваться или изменяться.
Таким образом, совершенствование не только координационной, но и всей правоохранительной системы является острейшей проблемой, требующей подробного и всестороннего анализа и учета всех правовых, политических, социально-экономических факторов как казахстанского, так и всего постсоветского пространства. Как свидетельствует практика, в пределах недавно единой страны преступность, особенно ее организованная часть, вовсе не спешит признавать территориальное размежевание. Поэтому представляется не менее актуальной и важной выработка единой концепции уголовной политики государства, поскольку ресурсная и законодательная обеспеченность правоохранительных органов, в том числе и координация деятельности, зависят от степени заинтересованности государственно-властных структур в результатах их деятельности.
Объективная реальность и тенденции развития правоохранительной системы свидетельствуют, что важнейшим условием успешной реализации государственной политики борьбы с преступностью, повышения ее эффективности, является принятие Указа Президента РК «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».
Мацала авторы К,азацстан Республикасы цуцыц цоргау органдарыныц цызметт уйлестг-pyindezi прокурорлыц цадагалауды дамытуын царастырады.
Автор статьи рассматривает развитие прокурорского надзора в координации деятельности правоохранительных органов Республики Казахстан.
The author considers the development of Public Prosecutions in the coordination of law enforcement authorities of the Republic of Kazakhstan.
