CC BY
42
Погосян Т. В.
РАЗВИТИЕ ПРИНЦИПОВ РАЗРАБОТКИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
15.5. РАЗВИТИЕ ПРИНЦИПОВ РАЗРАБОТКИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
Погосян Тигран Вачикович, главный специалист-эксперт Минстроя России. Аспирант РАНХиГС при Президенте РФ
Место работы: Минстрой России
Место учебы: РАНХиГС при Президенте РФ
tigran [email protected]
Аннотация: Целевые программы остаются важными средствами при реализации структурной политики государства, активно воздействующие не только на социальные, но и экономические процессы в стране. На современном этапе развития России все более явным становится необходимость усиления инвестиционно-инновационного направления бюджетных расходов в контексте перехода к инновационной модели экономического роста.
В данной статье рассматриваются особенности формирования целевых программ в современных условиях, а также проведена попытка выявления принципов их разработки и реализации, а также рекомендаций совершенствования механизмов применения целевых программ как эффективных инструментов государственного регулирования экономики
Ключевые слова: целевая программа, государственное управление, программно-целевой метод, социально-экономическое развитие, федеральная целевая программа
DEVELOPMENT OF THE PRINCIPLES DEVELOPMENT OF PROGRAMS
Pogosyan Tigran V., specialist. Postgraduate student Work place: Ministry of Construction
Study place: The Russian Presidential academy of national economy and public administration
Annotation: Targeted programs are important tools for the implementation of structural policy, actively affects not only social but also economic processes in the country. At the present stage of development of Russia becomes more and more obvious the need to strengthen investment and innovation areas of budget expenditures in the context of the transition to an innovative model of economic growth.
This article discusses the features of the formation of targeted programs in modern conditions, and made an attempt to identify the principles of design and implementation, as well as recommendations to improve mechanisms for the use of targeted programs as effective instruments of state regulation of the economy
Keywords: target program, governance, program-target method, the socio-economic development, the federal targeted program
Проблемы по разработке и реализации целевых программ на современном этапе развития государственного управления в России приобретают особую значимость. В условиях необходимости экономного расходования ограниченных бюджетных средств и получения максимального эффекта, оптимальным способом выполнения заявленных целей становится механизм целевых программ. В связи с чем, актуальным становится решение проблем по реализации целевых программ и совершенствованию методологии применения программно-целевых методов.
Целевые программы - это форма по решению значимых проблем затрагивающих социально-экономическое развитие России, включающая систему мероприятий, имеющую определенные по содержанию и времени конечные результаты. Данными программами намечаются конкретные комплексы мероприятий, необходимые для достижения установленных целей [2].
Зачастую целевые программы осуществляются с низкой результативностью и нуждаются в совершенствовании, не смотря на то, что выступают эффективными механизмами решения приоритетных и стратегических задач.
Проблемы присутствуют не только при разработке проектов и утверждении целевых программ, но и при реализации предложений совершенствования применения программно-целевых методов в государственном управлении России не достаточно.
В нашей стране ключевым документом, регулирующим процесс разработки федеральных целевых программ, является порядок, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594, на основании которого, как субъектами, так и на местных уровнях принимаются соответствующие порядки. Исследование действующих целевых программ в России позволило выявить ряд недостатков в действующем порядке их разработки и утверждении [1].
Одной из значимых проблем можно выделить формулировку цели программы, которая далеко не всегда конкретна и ясна для ее определения, ради достижения которой программа подготавливается, а также пропорций при распределении общего объема выделенных средств. На практике, ответственность государственных чиновников за достижение установленных в программах целей размывается, и проблема, необходимость решения которой обозначается органами власти, соответственно, не устраняется. Поэтому, во время разработки проекта программы целесообразно организовать Межведомственную Комиссию, направленную на детальную проработку программ.
Также необходимо внедрение наиболее конкретных критериев отбора проблем и программных методов для их решения, что позволит разработать целевые программы в соответствии с долгосрочными стратегиями федерального правительства и осуществлять финансирование по итогам реализации программ и возможностям федерального бюджета.
В последнее время наблюдаются тенденции рассеивания ответственностей при разработке и управлении программами между заказчиками и исполнителями, при этом ответственность достижения целей, на которые ориентируется программа, по-прежнему никто не несет, так как каждый государственный заказчик несет ответственность исключительно лишь за то мероприятие, что закреплено за ним. Объективными возможностями эффективного мониторинга не обладает ни одно ведомство, а значит, не обладает возможностями оперативного реагирования на изменения, которые затрудняют возможность достижения поставленных в программе целей. Вследствие чего идет смешивание функций заказчиков и исполнителей программы. Для разрешения этих проблем следует закрепить в порядке процедуру по разработке проектов целевых программ за уполномоченными на это организациями, отбираемыми по конкурсу или на договорной основе. Это разделяет функционал по разработке целевых
Бизнес в законе
2'2015
программ и контролю государственными заказчиками за процессами, и в итоге повышается ответственность и вероятность для выполнения поставленных целей. Затраты, которые несет разработчик программы, необходимо финансировать за счет Минэкономразвития РФ, что повысит вероятность получения программ с сопоставимым качеством и в установленные сроки.
Также, необходимо в обязательном порядке утвердить организацию Координационного совета, который был бы способен сосредоточить в себе полномочия управления финансовыми ресурсами, привлечения внебюджетных источников финансирования, а также создания сводной отчетности о процессах реализации целевых программ. При наличии данного совета государственным заказчиком осуществляется анализ по выполнению программ, а также отслеживание соответствия полученных результатов поставленных целей, формирование указаний по устранению обнаруженных отклонений, что позволило бы улучшить контроль за ходом реализации программ [4].
Расходы бюджета для реализации ряда целевых программ не согласовываются с возможностями бюджетов на протяжении всего срока реализации программы. В современных условиях все ясней прослеживается тенденция по увеличению числа целевых программ. В результате чего значительно перегруженный бюджет оказывается не в состоянии в полной мере обеспечить финансовыми средствами все программы, даже с учетом дополнительных финансов из внебюджетных источников. Итогом является сокращение финансирования, что не может позволить достичь запланированных результатов. Безосновательное же расширение списков целевых программ путем лоббирования интересов допустимо избежать путем введения лимитов финансирования определённых отраслей, когда составление программ не приведет за собой необходимости дополнительного финансирования тех или иных направлений, сверх установленных пределов.
Рациональным выглядит процесс деления целевых программ на две группы по принципу причисления их к сферам ведения в России и сферам совместного ведения государства и конкретных субъектов, что позволит привести целевые программы к соответствию с полномочиями и обязанностями федеральных органов власти. Различной роли программ обусловливается и несколько различных механизмов их применения.
Программным мероприятиям находящимся только в пределах ведения Федерации, должны быть увязаны с полномочиями федеральных органов власти, а реализацию данных программ необходимо проводить за счет средств федеральных бюджетов, при этом привлечение средств субъектов РФ допустимо исключительно на добровольной основе. Заинтересованность в решение регионального аспекта должна осуществляться исключительно на базе заключения соглашения о совместном финансировании, в котором важно прописать всю ответственность сторон за возможное неисполнение обязательств.
Реализуемых программ по предметам совместного ведения большинство и в первую очередь к ним можно отнести социальные и экологические программы. В обязательном порядке программы должны содержать мероприятия, которые относятся к полномочиям федеральных органов власти. Данные полномочия определяются на основе разграничения полномочий по предметам совместного ведения государством и субъектом. Составляющее программ, соответствующее
полномочиям региональных и местных органов власти, необходимо выделить из перечня федеральных целевых программ и сформировать аналогичные региональные программы.
Однако государственными заказчиками в процессе разработки программ закладывается в показателях финансирования программных мероприятий значительные объемы средств бюджетов субъектов и из внебюджетных источников. При этом лишь второстепенная роль отводится финансированию из федерального бюджета.
Следует отметить, что в процессе финансирования программ наблюдаются систематические нарушения обязательств по их софинансированию из бюджетов субъектов, а также внебюджетных источников. К примеру, недофинансирование по внебюджетным источникам в среднем составляет около половины от их величины, в то время как на их долю при планировании финансирования программ отводится в среднем более половины общего объема средств.
Системы контроля за целевыми программами нуждаются в совершенствовании. Государственный финансовый контроль целевых программ на сегодняшний день сводится лишь к контролю за целевым использованием бюджетных средств и своевременностью финансирования мероприятий в соответствии с их реализацией. На современном этапе развития условиям по предварительному контролю необходимо уделять особое внимание. Также необходимо уделить внимание предварительному контролю, который позволяет отделить неэффективные программы еще на стадии предшествующей утверждению и исполнению, а также исключает из программ мероприятия, которые некон-тролируемы и не обеспеченны ресурсами.
Не всегда на должном уровне проводят мониторинг и оценку эффективности использования целевых программ государственным заказчиком. На сегодня в законодательстве отсутствуют санкции за недостоверность собранной государственным заказчиком информации о финансированиях федеральных целевых программ из бюджета субъектов и внебюджетных источников. Подобная ответственность предусматривается только за неэффективное расходование средств федерального бюджета, что является пробелом в российском законодательстве. Мониторинг выступает как неотделимый элемент механизма реализации целевой программы и с его помощью обеспечивается сопоставление фактической реализации программ с плановыми, после чего совершается их корректировка. Опираясь на международную практику, мониторинг целевых программ следует разделить оценку степени достижения целей и оценку затрат на ее реализацию.
Создание региональных программ происходит наподобие планов и в качестве совокупности директивных адресных заданий финансируемых плановыми источниками. Их же инвестиционные запросы чаще всего не соответствуют возможностям государственного бюджета.
Функционирует множество многоцелевых не взаимосвязанных друг с другом программ, в которых четко не обозначаются источники финансирования, что ведет к снижению их значимости. Все это ведет к тому, что неисполнение программ становится типичной практикой.
Одна из причин - недостаточный интерес к региональной проблематике. Программным продуктом учитывается специфика и приоритеты формирования региональных экономик, разработанных на сопоставле-
Погосян Т. В.
РАЗВИТИЕ ПРИНЦИПОВ РАЗРАБОТКИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
нии преимуществ какого-либо региона, спецификах его исторического и культурного развития.
Одним из обязательных условий целесообразности и выполнения программы является учет особенности потенциалов региона. Насколько верно в программе обозначаются перспективные направления развития, на столько возможна реализация программных продуктов при активизации естественных региональных преимуществ и устранения недостатков напрямую зависит от эффективности программ.
В современных условиях государственные целевые программы спускаются «сверху», а регионы, в надежде на средства из федерального бюджета, притягивают свои проблемы к уже обозначенным на федеральном уровне. Регионы выступают в качестве субъектов и в то же время объектов целевого программирования. Совместно с федеральными целевыми программами активно разрабатывается программная документация на уровне субъектов. В обоих случаях возможности, заложенные в программно-целевом планировании реализуются не в полном объеме.
Разработка и реализация целевых программ занимает одно из важнейших мест в решении задач государственной политики. В настоящее время основное внимание необходимо заострить не столь на разработке новых, сколько на реализации уже разработанных программ. В связи с этим, необходимо, в первую очередь, заняться преодолением выявленных недостатков и использованием накопленного положительного опыта для решения проблем реализации целевых программ, которые могут стать эффективным средством управления, в случае, когда их разработка и реализация несет научно-обоснованную характеристику.
Список литературы:
1. Постановление Правительства РФ от 10 июня 1995 г. № 594 «Об утверждении Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» (ред. от 29.05.2014)
2. Сидоренкова, Ю.Б. Проблемы разработки и реализации целевых программ в России (административно-правовые аспекты) / Сидоренкова Ю.Б. / Вестник Московского городского педагогического университета. Серия: Юридические науки. - 2011. - № 2. - С. 113-121
3. Русанов, Р.Ю.; Моргунова, Н.В. Проблемы формирования и реализации целевых программ регионального развития / Русанов Р.Ю., Моргунова Н.В. / Российское предпринимательство. - 2011. - № 5. - С.166-172.
4. Глотова, Е.И. Эффективность целевых программ, реализуемых в субъектах Российской Федерации: проблемы и возможности оценки / Глотова Е.И. / Экономические науки. - 2012. - № 89. - С. 104-107.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью аспиранта Погосяна Т.В. «Развитие принципов разработки целевых программ» Программно-целевое планирование во многих странах является одним из основных инструментов при формировании бюджетов, прежде всего, на федеральном уровне. Некоторые примеры применения программно-целевого метода в планировании можно найти в советский период, который, однако, не получил широкого распространения. В Российской Федерации программно-целевое планирование стало применяться относительно недавно при формировании бюджета, при разработке и реализации федеральных и региональных целевых программ.
Важное методологическое значение имеют принципы, на основе которых формируются и реализуются целевые программы. Автор рассмотрел в статье принципы разработки целевых программ, предложил усилить принцип ответственности их заказчиков и исполнителей, а также контроля за реализацией программ, в том числе с помощью создания Координационного совета по управлению финансовыми ресурсами, обосновал разделение целевых программ на две группы - по принципу причисления их к сфере ведения Российской Федерации или к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.
Выводы автора могут оказаться полезными для России, в частности, для ряда отраслевых министерств.
Таким образом, актуальность данной статьи не вызывает сомнений, сделанные в ней обобщения и рекомендации представляют интерес для специалистов федеральных министерств, занятых формированием и корректировкой целевых программ, что позволит повысить эффективность использования бюджетных средств. В связи с вышеизложенным статья может быть рекомендована к публикации.
Рецензент,
профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, д.э.н.
Р.А. Чванов
