CC BY
70
УДК 342.95(477)
РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В УКРАИНЕ (УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ АСПЕКТ)
© Алексей Олегович КРАВЧУК
Национальный технический университет Украины «Киевский политехнический институт», г. Киев, Украина, кандидат юридических наук, доцент, докторант кафедры административного, финансового и хозяйственного права, e-mail: [email protected]
Исследуются некоторые проблемы развития правового регулирования государственной собственности в системе форм собственности и управления государственной собственностью по законодательству Украины. Приводятся основные законодательные акты в данной сфере, анализируется их значение. Указывается на целесообразность предусмотрения перечня форм собственности в законодательстве, в частности в конституционных нормах. Отмечаются недостатки правового регулирования и даны рекомендации по их устранению.
Ключевые слова: государственная собственность; формы собственности; управление государственной собственностью.
Имущество государственной собственности составляет материальную основу для реализации государством всех его задач и функций. Украинскому государству сегодня принадлежит значительный объем государственной собственности, которая используется или должна использоваться с общественно полезной целью. Согласно статистическим данным, государство владеет основным капиталом, стоимость которого превышает 10 % от общей стоимости основных средств в экономике Украины; общая стоимость государственного имущества, закрепленного за государственными предприятиями, организациями и бюджетными учреждениями, по данным I квартала 2011 г., составляла около 90 млрд долл. США, кроме этого около 5 млрд долл. США составляла общая стоимость имущества субъектов хозяйствования с государственной долей более 50 %, управление которыми осуществляет Фонд государственного имущества Украины. Результаты исследований управленческих отношений,
возникающих при осуществлении управления соответствующим государственным имуществом, показывают, что такие отношения складываются практически по всем направлениям государственной деятельности.
В Украине в последнее время наблюдаются динамичные изменения организационно-правовых начал деятельности государственных органов. Принят ряд новых законов, регулирующих основополагающие принципы государственного механизма - «О Кабинете Министров Украины», «О центральных органах исполнительной власти», «Об
управлении объектами государственной собственности», «О Фонде государственного имущества Украины» и др. С признанием неконституционными изменений в Основной Закон Украины, принятых в 2004 г., существенно изменилось и конституционное урегулирование принципов организации системы органов государственной власти. В чем-то изменяются и ключевые подходы к регулированию управленческих отношений относи-
тельно имущества государственной собственности. Так, например, кардинально изменил подходы в сфере регулирования соответствующих отношений закон Украины «О государственно-частном партнерстве», вступивший в силу в конце 2010 г. Новый уровень требований по прозрачности, а следовательно, и эффективности управления имуществом выдвигают изменения в этой сфере, внедренные законом «О доступе к публичной информации» 2011 г.
Учитывая важность государственной собственности как социальной ценности, ее экономическую роль, в этой статье нами планируется исследовать некоторые проблемы развития правового регулирования государственной собственности в системе форм собственности по законодательству Украины. Исследование этого вопроса необходимо для совершенствования законодательных основ правового регулирования отношений государственной собственности, что в свою очередь способствует решению проблемы совершенствования правового регулирования управления государственным имуществом.
На сложном пути государственного развития Украина прошла через различные экономические эпохи, которым были присущи различные подходы к урегулированию правовых основ отношений в сфере государственной собственности и управления ею. И сегодня продолжается период активного правотворчества в данной сфере.
В советские времена государственная собственность была господствующей формой собственности на средства производства [1, с. 286-297]. Так, например, соответствующая норма гл. 2 Конституции Украинской ССР 1978 г. провозглашала, что социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности составляет основу экономической системы Украины. Поэтому в указанный период управление в сфере государственной собственности почти полностью совпадало по направлениям, подходам и содержанию с государственным управлением экономикой (народным хозяйством) страны и имело плановый административно-командный характер.
Фундаментальные изменения в конституционно-правовом регулировании основных принципов отношений собственности были
начаты принятием Верховным Советом Украинской ССР 16 июля 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Украины, которой провозглашались, в частности, экономическая самостоятельность украинского государства и защита всех форм собственности.
В дальнейшем законом от 24 октября 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Украинской ССР» было приостановлено действие упомянутой гл. 2 Конституции 1978 г. Уже 7 февраля 1991 г. был принят, а с 15 апреля 1991 г. вступил в силу закон УССР «О собственности», которым провозглашено равноправие трех основных форм собственности - индивидуальной (личной и частной трудовой), коллективной, государственной. Законом Украины «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Украины» от 7 июля 1992 г. указанные формы собственности уточнены, в тексте закона слова «индивидуальная собственность» заменены словами «частная собственность», с этого времени в Украине провозглашаются три формы собственности - частная, коллективная, государственная. Политическое, экономическое, юридическое, идеологическое значение закона Украины «О собственности» были огромными, ведь по сути именно он заложил основы правового регулирования экономической системы, функционирующей сегодня в Украине. А. С. Яворская справедливо оценивает значение названного закона как революционное [2].
В первом полугодии 1992 г. были приняты законы Украины «О приватизации государственного имущества» (введен в действие с 15 марта 1992 г.), «О приватизации небольших государственных предприятий (малой приватизации)» (введен в действие 7 июля 1992 г.), «О приватизации государственного жилищного фонда» (введен в действие 22 июля 1992 г.). Эти законы, продолжающие действовать и сегодня, заложили основу формирования частной собственности в Украине, положив также начало широкому процессу разгосударствления, трансформации государственной собственности. Претерпели кардинальные изменения и концептуальные научные подходы к государственной собственности и управлению ею. И сегодня учеными-экономистами активно исследуются вопросы «трансформации госу-
дарственной собственности», что объясняется кардинальностью произведенных изменений, их важностью для общественно-политической жизни и экономического развития.
В процессе фундаментальных социальноэкономических и политико-правовых преобразований в Украине в начале 1990-х гг. менялось и аксиологическое значение государственной собственности. Процесс этих изменений в переосмыслении принципов и подходов к управлению государственной собственностью продолжается и сегодня. Важность изменений аксиологических подходов к государственной собственности в обществе за последние 20-25 лет трудно переоценить. Если «на рубеже эпох» - в 1990-1991 гг. абсолютное большинство занятого в экономике населения Украины находилось в трудовых отношениях с предприятиями, организациями, учреждениями, основанными именно на государственной собственности, то с развертыванием трансформационных процессов эта ситуация коренным образом изменилась. Сегодня значительная часть лиц, создающих своим трудом валовой внутренний продукт, работает на предприятиях частной собственности. Государство же в начале процессов разгосударствления позиционировалось как «неэффективный собственник», которому противопоставлялись частные собственники («эффективные»). Как оказалось, частный инвестор действительно считает деньги гораздо эффективнее, чем государство, всегда как собственник выступающее в лице определенных органов и лиц (представителей). Поэтому населению, которое осталось наемными работниками, большинству которого пришлось иметь дело с частным собственником, пришлось менять подходы и к выполнению трудовых обязанностей, меняя потребительское отношение к имуществу государственной собственности [1, с. 324; 3, с. 160] на подходы партнерские, когда труд обменивался на соответствующую (или не соответствующую) ему оплату.
Кроме этого, эффективность частных собственников кое-где оказалась лишь эффективностью только для себя (как владельца), нередко противоречившей общественным потребностям и интересам. Поэтому украинской экономической системе в процессе трансформации были знакомы и массовая безработица, и гиперинфляция, и ряд других
экономических потрясений. За годы независимости правительством проведен ряд денежных реформ, в частности в 1996 г. введена в действие национальная денежная единица - гривна, призванная повысить доверие населения и субъектов хозяйствования к финансово-экономической политике государства. Кроме этого, государством осуществлялись определенные шаги к стимулированию предпринимательской деятельности, в т. ч. в малом бизнесе. Был принят ряд законодательных актов в этом направлении, в частно -сти внедрена упрощенная система налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства (с 1998 г.), что позволило улучшить экономическую ситуацию в обществе. В 2010 г. принят и с 2011 г. вступил в действие Налоговый кодекс Украины.
Трансформации, происходившие в экономической сфере на пути рыночных преобразований, не могли не отразиться на изменении подходов к организации управления имуществом государственной собственности в Украине - в сфере такого управления неоднократно проводились реформы системного, организационного, компетенционного характера (касающиеся как системы объектов управления, так и субъектов управления). На пути развития независимой Украины менялись органы центральной и местной исполнительной власти, на которые возлагалось и возлагается осуществление основных функций в данной сфере, расширялись и сужались полномочия должностных лиц, создавались новые объекты управления и выбывали прочие. Часть этих изменений можно было бы оценить положительно, некоторые изменения были неудачными. Так, внедрение частноправовых механизмов в управление имуществом государственной собственности в некоторых направлениях управленческой деятельности оказалось неоправданным, ведь несмотря на изменения общественно-политического строя государственная собственность остается сферой публичной, и управление ею требует взвешенного применения, в первую очередь, именно административных мер. Так, высоко актуальными в этой сфере остаются, в частности, вопросы организации содержания имущества государственной собственности на балансах эксплуатирующих организаций, списания, передачи, эф-
фективного контроля над его наличием и эффективным использованием, вопросы административно-правовой охраны и защиты государственной собственности.
Изменение социальных ценностей в рассматриваемой сфере, ориентация Украины на интеграцию в мировое пространство на основе современных демократий отразились на дальнейшем конституционном урегулировании основных принципов отношений собственности. Конституция Украины, принятая 28 июня 1996 г., провозгласила принцип защиты государством прав всех субъектов права собственности и хозяйствования. Наряду с установлением в ст. 116 нормы-принципа, согласно которой Кабинет министров Украины обеспечивает равные условия развития всех форм собственности, Основным законом оставлен вне конституционного регулирования перечень этих форм. В тексте Конституции, однако, называются такие формы собственности, как государственная, частная и коммунальная, а также право собственности Украинского народа. Конституция Украины закрепила основные принципы правового регулирования отношений собственности в Украине и стала важной основой для его дальнейшего развития. Как отмечает
Н.С. Кузнецова, в Украине, как и во всех странах СНГ, исходные принципы права собственности составляют именно конституционные нормы [4, с. 7]. Не был определен перечень форм собственности и в Гражданском кодексе Украины, вступившем в действие с 1 января 2004 г. С его принятием оставался действующим перечень форм собственности, предусмотренный Законом Украины «О собственности»: частная, коллективная, государственная (Законом допускалось и создание смешанных форм собственности -на основе объединения имущества, являющегося собственностью граждан, юридических лиц и государства, и предполагалось, что коммунальная собственность является разновидностью государственной, что не полностью согласовывалось с Конституцией). В Гражданском кодексе содержатся отдельные статьи (324-327) посвященные урегулированию принципов права собственности Украинского народа, права частной, государственной и коммунальной собственности (каждая статья посвящена соответствующей форме собственности).
Согласно ст. 316 Гражданского кодекса Украины, правом собственности является право лица на вещь (имущество), которое оно осуществляет в соответствии с законом по своей воле, независимо от воли других лиц. Статьи 2, 317-319 указанного кодекса предусматривают, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, при этом субъектами права собственности является Украинский народ и другие участники гражданских отношений: физические лица и юридические лица, государство Украина, Автономная Республика Крым, территориальные общины, иностранные государства и другие субъекты публичного права; собственникам обеспечиваются равные условия осуществления своих прав.
Учредительные полномочия собственников были урегулированы нормами Гражданского кодекса, им предусмотрены также порядок участия государства и территориальных общин в гражданских правоотношениях. Что касается урегулирования правового режима имущества государственных и коммунальных предприятий, учреждений и организаций, то они были урегулированы нормами Хозяйственного кодекса, принятого и вступившего в действие одновременно с Гражданским кодексом Украины. Именно в Хозяйственном кодексе содержатся нормы о праве оперативного управления, праве хозяйственного ведения, составляющие основу правового статуса имущества государственных и коммунальных предприятий, учреждений, организаций.
Законом Украины «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Украины в связи с принятием Гражданского кодекса Украины», вступившим в действие 20 июня 2007 г., закон Украины «О собственности» признан утратившим силу. С этого момента перечень форм собственности в законодательстве Украины отсутствует.
С отменой названного закона оказалось законодательно неурегулированным и право оперативного управления имуществом государственных и коммунальных организаций и учреждений, не осуществляющих хозяйственной деятельности. По этой причине, правовой режим имущества таких организаций и учреждений определяется, главным образом,
их учредительными документами (в основном, положениями, утверждаемыми вышестоящими органами).
Исследуя опыт стран бывшего СССР, отметим, что перечень форм собственности приводится, например, в гражданских кодексах Российской Федерации (ст. 212 ГК, которой определены такие формы собственности, как государственная, муниципальная и др. [5]), Республики Беларусь (ст. 213 ГК, где указывается, что собственность может быть государственной и частной, однако эта классификация не называется формами собственности [6]), Республики Таджикистан (ст. 236 ГК, согласно которой собственность в республике выступает в формах частной и публичной (государственной) [7]).
В некоторых зарубежных странах (например, Франция, Египет) законодательством предусмотрено, что государство может быть субъектом государственной и частной собственности (или субъектом права публичной и частной собственности государства), причем частная собственность государства равноправна с частной собственностью других субъектов, а в отношении государственной собственности действуют особые правила, не вмещаемые в гражданско-правовую схему отношений собственности (например, неотчуждаемый характер, защита от взысканий и др.) [8]. Правовой системе Украины известна аналогичная особая форма права собственности - право собственности Украинского народа, на котором в соответствии со ст. 13 Конституции, народу принадлежат земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и другие природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа.
Эта особая форма собственности, очевидно, не является равноправной с другими формами, ведь известно, что, например, земля может принадлежать другим (конкретным) субъектам права собственности, и это не лишает ее статуса принадлежности к собственности Украинского народа. Следовательно, право государственной собственности и право собственности Украинского народа - также разные правовые категории. Соответствующие объекты, относящиеся к каждой из названных категорий права собственности, - имеют различный правовой ре-
жим, управление этими объектами осуществляется различными способами.
Согласно ч. 2 ст. 3 закона «Об управлении объектами государственной собственности», действие этого Закона не распространяется на управление объектами собственности Украинского народа. Управления такими объектами имеет свои особенности, как правило, регулируются соответствующими специальными законодательными актами, обособленность норм которых даже положена в основу некоторых комплексных отраслей или подотраслей правовой системы Украины (например, земельное право, воздушное право). Следует отметить, что значительное количество прочих объектов права государственной собственности имеют определенные особенности. Так, свои особенности имеет такой объект права собственности как денежные средства. Порядок расходования государственных средств регулируется нормами бюджетного права как подотрасли финансового права, а также специальными нормами законодательства о государственных закупках (т. н. «тендерное законодательство»), предусматривающего проведение таких закупок преимущественно на конкурентных началах. Особыми видами государственного имущества являются и государственные части Музейного фонда, Национального архивного фонда, управление которыми осуществляется в порядке, определенном специальными законами.
Таким образом, именно общественное значение объектов права государственной собственности обусловливает публичный характер управления ею.
Несмотря на свою безусловную системную целостность и единство, - как отмечал
А.С. Матненко, - государственная собственность представляет собой сложную, комплексную и иерархическую систему отношений, структурированную по значительному количеству признаков, отражающих ту или иную сторону, тот или иной срез этой системы. Именно поэтому, по мнению ученого, в литературе государственная собственность и характеризуется как сложный по своей структуре вид собственности, что объясняется, главным образом, уникальной природой субъекта права государственной собственности. Сложное организационное строение государства, его особая, политическая, природа
предопределяют уникальный характер организации проявления государства как собственника, а значит и всей системы отношений государственной собственности [9]. Государственная собственность, как отмечала
В.А. Мокшина, объединяет принципиальные положения двух подсистем права - публичного и частного: вопрос о собственности, традиционно считающийся одним из основных в гражданском праве, - одна из составляющих в процессе реализации права государственной собственности; второй составляющей правового регулирования права собственности с участием государства являются положения административного права как наиболее специфического и приемлемого для управления государственным имуществом [10].
Сегодня главной формой собственности в обществе признается частная собственность [11]. Однако этот приоритет не более чем идеологическое значение, Конституция Украины гарантирует равенство субъектов всех форм собственности. В советские времена, как уже отмечалось, приоритет государственной собственности во всех областях общественной жизни не вызывал сомнений. Управление этой собственностью осуществлялось административно-командными методами, применение которых уже в 80-е гг. ХХ в. было подвергнуто критике, в т. ч. и в научной литературе [12; 13]. М.В. Колганов, анализируя собственность в «период перехода к коммунизму», например, отмечал, что при капитализме, где господствует частная собственность на средства производства, вообще не существует управления собственностью как общественной проблемы, управление собственностью там является личным делом частного собственника. Поэтому, по мнению ученого, управления собственностью при социализме, когда она приобретает вид общественных отношений, ставит людей в прямые личностные, а не товарные отношения, характерные вообще для всякой формы управления [14]. Конечно, управленческие отношения при управлении государственной собственностью возникают не только при социализме, что и подтверждает история развития постсоциалистических государств.
На сегодня, как свидетельствуют результаты проведенного нами анкетирования, государственная собственность большинством
граждан (около 70 %) воспринимается соответственно ее экономической и юридической сущности - как всенародное достояние, которое используется или должно использоваться государством для достижения общих целей и задач, выполнение функций государства.
Итак, считаем необходимым сделать следующие выводы и предложения.
Государственная собственность, как особая форма собственности, играет сегодня важную роль в экономике Украины. Как социальная ценность государственная собственность представляет собой всенародное достояние, которое используется или должно использоваться государством для достижения общих целей и задач, выполнения функций государства.
Общественное значение объектов права государственной собственности обусловливает публичный характер управления ею.
Отсутствие в действующем законодательстве Украины перечня форм собственности следует признать недостатком правового регулирования отношений собственности. Учитывая общественную значимость, считаем, что перечень форм собственности целесообразно предусматривать в конституционных нормах.
Правовой режим имущества государственных и коммунальных учреждений и организаций, порядок осуществления ими права оперативного управления закрепленным за ними имуществом должны быть определены на законодательном уровне.
Владение, пользование и распоряжение государственным имуществом осуществляется государством в лице соответствующих субъектов для реализации соответствующих функций - воплощается в соответствующих правовых формах. Эта деятельность представляет собой деятельность по управлению имуществом государственной собственности, рассмотрению особенностей административно-правового регулирования которой будут посвящены наши дальнейшие научные исследования.
1. Рубаник В.Е. Собственность в истории российской и украинской систем права: общее и особенное. (Отношения собственности в восточнославянской традиции правового регулирования: историко-правовое исследова-
ние). Харьков, 2004.
2. Яворська О.С. Правове регулювання відносин власності за цивільним законодавством України. Київ, 2008.
3. Алексеев С. С. Право собственности. Проблемы теории. М., 2012.
4. Кузнецова Н. Власність як основа громадянського суспільства і демократичної держави // Право України. 2011. № 5.
5. Информационно-правовой портал «Гарант». иКЬ: http://base.garant.ru (дата обращения: 08.01.2013).
6. Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. иКЬ: http://pravo.by (дата обращения: 08.01.2013).
7. Национальный центр законодательства при
Президенте РТ. иКЬ: http://mmk.tj/ru/
legislation/legislation-base/codecs/ (дата обращения: 08.01.2013).
8. Талапина Э.В. Конституционно-правовое регулирование разграничения государственной собственности в Российской Федерации: ав-тореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 1995.
9. Матненко А.С. Управление государственной собственностью субъекта Российской Феде-
рации: организационно-правовые проблемы: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Омск, 1999.
10. Мокшина В.А. Организационно-правовые проблемы управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации (на примере областей ЦентральноЧерноземного региона): автореф. дис. ... канд. юр. наук. Воронеж, 2005.
11. Поліщук Л. Форми права власності за законодавством України // Віче. 2011. №14.
12. Запорожец А.М. Некоторые правовые аспекты развития социалистической собственности // Право собственности в условиях совершенствования социализма. М., 1989. С. 42-46.
13. Право собственности в СССР // Проблемы, дискуссии, предложения / под ред. Ю.К. Толстого, В.Ф. Яковлева. М., 1989.
14. Колганов М.В. Собственность в период перехода к коммунизму. М., 1963.
Поступила в редакцию 14.01.2013 г.
UDC 342.95(477)
DEVELOPMENT OF LAW REGULATION IN SPHERE OF STATE PROPERTY IN UKRAIN (MANAGEMENT ASPECT)
Aleksey Olegovich KRAVCHUK, National Technical University of Ukraine “Kiev Polytechnic Institute”, Kiev, Ukraine, Candidate of Law, Associate Professor, Candidate for Doctoral Degree of Administrative, Financial and Commercial Law Department, e-mail: [email protected]
Some problems of development of legal regulation of state property among the patterns of ownership and state property management under Ukrainian legislation are considered. The legislative acts in this field, analyzes their significance is shown. The need to provide a list of patterns of ownership in the legislation, in particular, in the constitutional norms is given. Shortcomings of legal regulation are revealed and recommendations to their overcoming are given.
Key words: state property; types of property; state property management.
