CC BY
124
Герман Р.С.
Развитие полиции России: историко-правовая ретроспектива
Сегодня, когда в России принят Федеральный закон «О полиции» [1, с. 3-78], вызывает особый научный и общественный интерес историко-правовой анализ деятельности органов полиции в различные периоды развития нашего государства.
Успехи в борьбе с преступностью, формы и методы которой менялись в зависимости от происходящих в России событий, общественного развития, государственного строя, всегда завоевывались нелегкой службой стражей правопорядка. «Стражи закона, независимо от того, в какое время они несли службу, до Октябрьского переворота 1917 года или после него, - выполняли и продолжают выполнять, прежде всего, свой святой долг - бороться с беззаконием и защищать своих соотечественников от произвола преступных элементов» [2, с. 3].
С появлением государства, как известно, возникла и полицейская функция. Так, в первых государственных образованиях восточных славян в У1-УШ столетиях, позднее - в Киевской Руси, функции полиции были возложены на княжескую дружину. В ходе государственного развития полицейские функции в разной мере выполняли посадники, волостели, тысяцкие, сотские, старосты, вирники и другие, хотя это и не являлось их основной обязанностью.
Во второй половине XV - первой половине XVI вв., когда было образовано единое Русское государство, полицейские функции в центре осуществляли органы дворцово-вотчинного управления, а на местах - наместники и волостели. В этот период к ним присоединились временные уполномоченные великого князя, которые на местах выполняли разного рода поручения, в числе которых была и борьба с разбоями.
В период сословно-представительной монархии, охватывающей середину XVI - середину XVII вв., значительно активизировалось крестьянское движение. В связи с этим сеть органов, выполняющих полицейские функции, заметно расширилась.
Дворцово-вотчинная система управления сменилась приказной. Компетенция данных органов была весьма неопределенной, однако среди них можно выделить группу приказов, выполнявших преимущественно судебно-полицейские функции (например, Разбойный приказ, Земский приказ). В процессе губной и земской реформ должности наместников и волостелей упразднились.
В первой четверти XVII столетия для укрепления власти на местах в 146-ти городах с уездами Разрядным приказом были назначены воеводы, каждый из которых имел приказную или съезжую избу, предназначенную для ведения дел по управлению городом и уездом. Полицейские обязаннос-ти воевод не были четко определены законодательством и наказами. Основные их функции заключались в охране общественного порядка.
Окончательное оформление крепостного права повлияло на дальнейшее развитие вотчинной полиции.
Следует подчеркнуть, что термин «полиция» можно употреблять по отношению к России X-XVИ вв. лишь условно, поскольку в это время специальных органов полиции в стране не существовало. Нельзя не согласиться с утверждением С.А. Воронцова, что «более правильно будет говорить об органах, которые решали вопросы, составившие впоследствии особую полицейскую функцию, вычленившуюся из общей охранительной функции государства» [3, с. 84].
С утверждением абсолютной монархии в России во второй половине XVII - начале XVIII вв. общеполицейская функция государства приобретает большую важность. Это влечет за собой определенные изменения механизма государства. Именно в это время впервые в отечественной истории полиция становится самостоятельным звеном в государственном аппарате.
Активный поиск оптимальных форм организации полиции активно проводился на протяжении всего XVIII столетия. Общеизвестно, что первая специальная полицейская должность в Российском государстве появилась в 1718 г. - в Петербурге был назначен генерал-полицмейстер. Им стал Антон Мануилович Девиер. В это время полиция не только следила за порядком в городе, но и выполняла некоторые хозяйственные функции, занималась благоустройством города. А к 1722 г. полицмейстеров можно было увидеть уже во многих крупных российских городах.
После смерти великого государственного реформатора Петра I был упразднен Главный магистрат. Органы городского самоуправления перешли в подчинение губернаторов и воевод, взявших на себя выполнение основных полицейских функций.
В 1733 г. в 23-х губернских, провинциальных городах появились полицмейстерские конторы, компетенция которых была достаточно узкой, потому что многие полицейские функции (поимка беглых крепостных, рекрутов, борьба с разбоем и др.) остались в ведении губернаторов и воевод. В обязанность местной полиции входило наблюдение за внешним порядком и «благочинием» в городе.
Число полицейских учреждений в середине ХУШ столетия заметно сократилось. Полицейские органы стали зависеть от Главной полицмейстерской канцелярии чисто формально.
В период царствования Екатерины II органы общей полиции были подвергнуты коренной перестройке. Важным этапом в нормотворчестве правительства, регулирующем уголовно-правовые отношения, явилось издание Наказа от 14 декабря 1766 г. В нем впервые говорится о том, что лучше преступление предупредить, нежели прибегать к наказанию. Перед органами полиции была выдвинута задача - охранять благочиние, что подразумевает и предупреждение преступлений [4, с. 25-26].
Издание в апреле 1782 г. «Устава благочиния» явилось знаменательным событием в перестройке местной полиции, поскольку данный документ определял устройство полицейского аппарата в городах. В соответствии с уставом в городах создавались новые полицейские органы - управы благочиния, во главе которых в губернских городах находились полицмейстеры, а в уездах -городничие.
Совершенно справедливо отмечает в своем исследовании С.А. Воронцов, что реформы полицейских органов, осуществленные во время царствования Екатерины II, самым органичным образом вписались в общую реформу местного управления, преследовавшую цель укрепить правительственный аппарат на местах. Во второй половине ХУШ столетия Россия имела разветвленный аппарат специальных полицейских органов, предназначение которого главным образом заключалось в защите фискально-полицейских интересов абсолютистского государства [3, с. 88].
В период правления Павла I был предпринят ряд мер, направленных на укрепление государственного аппарата и установление в России сурового военно-полицейского режима. Городское сословное самоуправление объединилось с органами полиции. На смену управ благочиния и городских дум пришли городские правления - ратгаузы, соединявшие в себе административно-полицейские, финансово-хозяйственные и частично судебные функции.
В Петербурге ратгауз находился в подчинении «Комиссии о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции относящихся», возглавляемой наследником российского престола. А департамент данной комиссии в Москве подчинялся военному губернатору.
Однако и эти мероприятия по укреплению полицейского управления городов правительство считало недостаточными, приступив к его военизации. В городах со значительными гарнизонами, а с 1799 г. во всех губернских и уездных городах стали открываться военно-полицейские органы -ордонанс-гаузы, каждый из которых возглавлялся полицмейстером, городничим или комендантом, имел военный суд и тюрьму.
В конце XVIII столетия правительство постаралось упорядочить управление удельными и государственными крестьянами. В 1797 г. для управления удельными крестьянами был создан Департамент уделов, а на местах - экспедиции уделов. В каждой удельной волости крестьяне под руководством чиновников избирали сельский приказ - полицейский и финансовый орган, осуществлявший надзор «за порядком», исполнение распоряжений правительственных учреждений, проводящий раскладку податей и повинностей, сбор налогов, разбиравший проступки и мелкие тяжбы удельных крестьян.
Заметим, что к концу царствования Павла I далеко не все новые учреждения оказались жизнеспособными.
Позже Александр I восстановил большинство учреждений суда и местного управления, а также сословные органы, созданные во время реформирования Екатерины II.
Министерство внутренних дел образовано в России в 1802 г. Оно, как известно, было изначально наделено достаточно широкими функциями. Так, на МВД, помимо собственно охранно-карательной функции, возлагались разнообразные административно-хозяйственные вопросы [5, с. 17-18].
Министерство полиции выделилось из ведомства внутренних дел в 1810 г. Надзор за «иностранными вероисповеданиями» был передан отдельному управлению. В Министерстве создаются канцелярия и целый ряд департаментов (почтовый, мануфактур и внутренней торговли, государственного хозяйства и публичных зданий и т.п.).
В 1819 г. аппарат Министерства полиции вновь был введен в состав Министерства внутренних дел. В это же время из состава МВД был выведен Департамент мануфактур и внутренней торговли, вошедший в состав Министерства финансов.
Центральным органом политического сыска в стране стала Особенная канцелярия Министерства внутренних дел, возглавляемая М.Я. фон Фоком. Данный орган политического сыска был упразднен в 1826 г. в связи с созданием Третьего отделения «Собственной его императорского Величества канцелярии» [6, с. 38].
Развитие капитализма во второй половине XIX в. сопровождалось интенсивным ростом общей преступности. В этих условиях царизм осуществил ряд мероприятий, направленных на укрепление полицейского аппарата.
В декабре 1862 г. уездная и городская полиция объединились. В связи с этим было создано единое уездное полицейское управление, возглавляемое исправником и его помощником. Во главе городской полиции стояли полицмейстер с помощником.
Широкие обязанности городской и уездной полиции были отражены в целом ряде законодательных актов. Подробно о компетенции органов полиции говорилось в «Общем учреждении губернском» и в «Уставе о предупреждении и пресечении преступлений».
В 60-70-х гг. XIX столетия правительству удалось реализовать меры по увеличению численности служащих общей полиции и повышению качества подбора и подготовки кадров.
К концу 70-х гг. XIX в. наблюдается рост преступности и революционного движения. Существовавшие же органы власти и действовавшее законодательство оказались уже не в силах достойно этому противостоять, поэтому в 1878 г. решением «Особого совещания для изыскания мер к лучшей охране спокойствия и безопасности в Империи» был образован институт полицейских урядников.
Согласно инструкции МВД от 19 июля 1878 г. урядникам предписывалось «охранять общественное спокойствие и следить за проявлением каких бы то ни было действий и толков, направленных против правительства, законных властей и общественного порядка, равно и подрыву в обществе добронравственности и прав собственнос-ти» [7, с. 11].
Однако следует отметить, что ожидаемого результата в охране общественного порядка в сельской местности введение института урядников не дало. Как известно, урядники смогли добиться хороших результатов лишь в борьбе с нарушением Питейного устава и с конокрадством.
В это время в крупных российских городах была создана конно-полицейская стража, предназначавшаяся для использования в случаях возникновения каких-либо экстренных обстоятельств.
В конце XIX в. со стороны властей продолжали предприниматься меры по укреплению общей полиции, в частности, расширились штаты полицейских команд, появились новые подразделения.
В 1880 г. произошло объединение общей и политической полиции в рамках Департамента полиции МВД. Причина данной реформы состояла в глубоком правительственном кризисе, который был вызван огромной волной революционного террора [2, с. 37].
В это же время происходит еще одно важное изменение в организации полицейских органов -углубление специализации ведомства, сосредоточение всех сил только на реализации полицейских функций.
В начале XX в. правительством были предприняты очередные меры по усилению аппарата общей полиции. Например, расчет численности полицейских сил стал производиться исходя из норм, которые указывались в законопроекте «Об усилении состава полиции в районах промышленных заведений», подготовленном МВД и утвержденном Государственным советом в феврале 1899 г.
Вместо выборной сельской полиции, ставшей политически ненадежной, в 1903 г. создается полицейская стража, ставшая вооруженной опорой действиям становых приставов.
Революционные события 1905-1907 гг. свидетельствовали о необходимости очередного укрепления полицейских органов. В сложившихся условиях особое внимание было уделено повышению эффективности деятельности политической полиции. Так, в 1907-1908 гг. стало активно совершенствоваться ведомственное нормативное регулирование отдельных направлений деятельности охранных отделений. Следует подчеркнуть, что в эти годы разрабатывается и утверждается множество нормативных актов, регулировавших деятельность внутренней агентуры и наружного наблюдения («Инструкция начальникам охранных отделений по организации наружного наблюдения», «Инструкция по организации наружного (филерского) наблюдения», «Инструкция по организации и ведению внутреннего наблюдения в жандармских и розыскных управлениях»).
Вполне очевидно, что развитие революционного движения, с одной стороны, привело к возрастанию роли политической полиции, а с другой стороны, - к совершенствованию нормативно-правового регулирования ее деятельности.
В крайне плачевном состоянии находился общеуголовный сыск царской России в первом десятилетии ХХ в. [8, с. 762]. Безнаказанность преступлений способствовала росту общеуголовной преступности. В таких условиях царское правительство приступило к созданию особых полицейских органов, специализирующихся на уголовно-разыскной деятельности. В соответствии с законом от 6 июля 1908 г. из ведения общей полиции выделялась сыскная часть.
Инструкция 1910 г., к сожалению, не провела четкого разграничения обязанностей общей полиции и сыскных отделений. В данном документе ничего не говорилось и об особых обязанностях сыскных отделений, обусловленных местными особенностями.
Чиновников из Департамента полиции никак не удовлетворяло состояние уголовного розыска, поэтому выдвигались на обсуждение и принимались новые нормативные акты, которые регулировали права и обязанности органов уголовного розыска в стране. На июньском съезде начальников сыскных отделений в 1913 г. рассматривались предложения по организации уголовного розыска в России, после чего Департамент полиции начал проводить реформирование в данной области [9, с. 559-560]. Однако все эти мероприятия так и не смогли улучшить работу органов уголовного сыска. Преступность в государстве продолжали расти.
Дальнейшие исторические события, развернувшиеся в России в 1917 г., показали, что спасти самодержавный строй только с помощью полицейских сил, чрезвычайных законов, репрессивных мер было невозможно. Необходимы были серьезные политические решения со стороны императора. Но этого, как известно, так и не произошло.
Литература
1. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции» // Федеральный закон «О полиции». М., 2011.
2. Герман Р.Б. Становление и развитие сыска в дореволюционной России и его историко-правовой опыт: Учеб. пособие. Ростов н/Д, 2008.
3. Воронцов С.А. Спецслужбы России: Учебник. 2-е. изд. Ростов н/Д, 2008.
4. Елинский В.И. История уголовного сыска в России (Х - начало ХХ вв.): Учеб. пособие. М., 2004.
5. Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк. М., 1996.
6. История полиции дореволюционной России: Сб. документов и матер. по истории государства и права. М., 1981.
7. Воронцов С.А. Правоохранительные органы Российской Федерации. Ростов н/Д, 2001.
8. Вести полиции. 1913. № 14; 1914. № 44.
9. Вестник полиции. 1915. № 18.
