CC BY
453РАЗВИТИЕ МЕТОДИКИ АНАЛИЗАДЕЯТЕЛЬНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
А. В. ТАРАСКИНА,
кандидат, экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета, анализа хозяйственной деятельности и аудита E-mail: [email protected]
И. В. ЧИРИКОВА,
старший преподаватель кафедры бухгалтерского учета, анализа хозяйственной деятельности и аудита E-mail: [email protected] Астраханский государственный технический университет
Возникновение новых экономических условий и необходимость повышения эффективности деятельности бюджетных учреждений требуют изменений в системе учетно-аналитической работы. В статье уточнено понятие «анализ эффективности деятельности бюджетного учреждения», упорядочены организационные этапы экономического анализа, введены дополнительные элементы в систему анализа деятельности бюджетных учреждений.
Ключевые слова: бюджетное учреждение, методика, эффективность, анализ, расходы.
Повышение эффективности и результативности государственного управления является одной из главных целей административной и бюджетной реформ, реализуемых в России. Эти реформы предполагают внедрение на всех уровнях бюджетной системы среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты, реализацию качественного финансового менеджмента в организациях бюджетного сектора, реструктуризацию бюджетной сети и повышение качества бюджетных
услуг. В рамках реформ подверглись кардинальному изменению бюджетный учет, система контроля и экономического анализа деятельности бюджетных учреждений.
В этих условиях повысилась значимость получения информации, которая позволила всесторонне обосновать финансовые, стратегические и текущие решения, снизить информационный риск управления государственными финансами. В связи с этим необходима адекватная система оценки эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти, подведомственных им бюджетных учреждений.
Бюджетные учреждения — это созданные в целях реализации государственных функций организации, деятельность которых финансируется из средств бюджетов всех уровней (федерального, регионального, муниципального). В развитии бюджетных учреждений заинтересованы органы государственной и муниципальной власти, а также общество в целом, так как от эффективного их функционирования зависит благосостояние страны.
Значение бюджетных учреждений велико не только для отдельного региона, но и для России в целом. Как показывают данные статистических исследований на 01.04.2010 в отрасли «государственное управление и обеспечение военной безопасности; социальное страхование» доля организаций государственной или муниципальной собственности достигает 95,9 % от общего количества организаций, в отрасли «образование» — 79%, в отрасли «здравоохранение и предоставление социальных услуг» — 43 %. Это говорит о том, что изучение деятельности бюджетных учреждений в условиях постепенного перехода к трактовке государства как коммерческой структуры приобретает особую актуальность.
Возникновение новых экономических условий и необходимость роста эффективности функционирования бюджетных учреждений требуют изменений в системе учетно-аналитической работы, включая развитие новых направлений экономического анализа, поиск необходимой информации и методов ее обработки. Специфические особенности деятельности бюджетных учреждений (ограниченный уровень самостоятельности в управлении организацией, т. е. строгое финансирование деятельности в пределах утвержденной сметы и использование бюджетных средств в соответствии с их целевым назначением; использование имущества, находящегося в оперативном управлении; формирование ценовой политики по согласованию с учредителем и т.д.) в отличие от коммерческих хозяйствующих субъектов объективно накладывают отпечаток на организацию бухгалтерского учета, методику анализа показателей их деятельности и контроля. Это обусловливает повышенный интерес к теоретико-методическим проблемам, а также организации аналитической работы в бюджетных учреждениях.
В настоящее время наблюдается ограниченное количество существующих методик анализа деятельности бюджетного учреждения, и все они носят дискуссионный характер. Большой вклад в разработку и теоретическое обоснование конт-
Рис. 1. Взаимосвязь системы анализа эффективности деятельности бюджетных учреждений и этапов бюджетного процесса
рольно-аналитического обеспечения деятельности бюджетных учреждений внесли работы С. М. Алешина [1], Л.Я. Гервица [3], E.H. Данилова [4], М. В. Мельник [5], Д. А. Панкова [2], Е. Д. Просвет-кина [6], В. И. Самборского [7], П.В. Финогенова [8] и др. Основное внимание в них, как правило, уделено анализу фактических и кассовых расходов; исполнения бюджетной сметы; расчетов с дебиторами и кредиторами; оплаты труда; использования материальных ресурсов, основных средств и т. д.
Применение такой методики анализа показателей, характеризующих процессы оказания услуг населению за счет государственного бюджета, включает в себя в основном следующие приемы: сравнение, цепные подстановки, абсолютные и относительные разницы, группировки и т.п. Такой анализ оставляет за своими рамками исследование результативности и эффективности расходов бюджетного учреждения, что затрудняет формирование аналитического заключения в части оценки эффективности деятельности учреждения в целом. В то же время существующие методики не учитывают изменений в современных условиях функционирования бюджетных учреждений. В отечественных и зарубежных научных трудах, посвященных деятельности бюджетных учреждений, не получили развития и требуют дополнительного исследования проблемы анализа финансового состояния, результативности бюджетных расходов и эффективности деятельности учреждений. Поэтому особую актуальность приобретает разработка методических подходов к анализу эффективности деятельности бюджетныхучреждений.
Развитие методики анализа деятельности бюджетного учреждения возможно путем уточнения определения понятия, выделения конкретной группы или системы аналитических показателей, упорядочивания этапов анализа в соответствии с этапами бюджетного процесса, а также расширения информационной базы исследования.
Проведение анализа эффективности деятельности бюджетных учреждений необходимо на
всех этапах управления бюджетным процессом. Это центральное звено в рамках бюджетирования, ориентированного на результат (рис. 1).
Бюджетный процесс включает четыре этапа (стратегическое
планирование, составление бюджета, исполнение бюджета, формирование и предоставление отчетности), на каждом из которых используются данные анализа эффективности, которые позволяют определить ожидаемые и полученные результаты, результативность и эффективность осуществляемой деятельности. При стратегическом планировании деятельности разрабатываются показатели, позволяющие определить результаты, которые ожидаются через 3—5 лет. Между бюджетным процессом и системой анализа эффективности возникает реверсивная взаимосвязь, так как при проведении подобного анализа необходимо исходить из плановых результатов деятельности по предоставлению бюджетных услуг. Определение ожидаемых результатов и применение в анализе индикаторов, позволяющих отслеживать достижение результатов, зависят от целей и задач, которые были поставлены. Одна из целей внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, заключается в концентрации организации на своих целях и задачах. Как только они определены, определяются и результаты, которые планируется достичь и которые будут подвергнуты анализу.
Система анализа невозможна без налаженного процесса планирования деятельности, так как необходимо иметь представление о следующем:
- кто получит выгоду от предоставления тех или иных государственных услуг;
- какие мероприятия необходимы для реализации проекта;
Этапы бюджетного процесса
Стратегическое планирование
Разработка бюджета
Исполнение бюджета
Формирование отчетности
Организационные этапы анализа эффективности деятельности бюджетных учреждений
Описание целей проведения анализа Определение и характеристика объекта и субъекта анализа Определение критериев оценки (индикаторов) эффективности деятельности учреждений
Перечень показателей, Характеристика Ранжирование
необходимых для «нормальных» уровней значении
проведения анализа уровней значении показателей
показателей
Определение информационной базы анализа Порядок получения данных для анализа
Выбор Формирование
инструментария и аналитического
проведение заключения по
анализа результатам анализа
Рис. 2. Организационные этапы экономического анализа бюджетных учреждений в соответствии с этапами
- какие затраты повлечет за собой предоставление услуги;
- какое качество услуги ожидается;
- какие задачи будут решены в текущем году, какие мероприятия следует запланировать;
- каким образом оценивать работу поставщиков услуг—бюджетных учреждений и результаты деятельности администрации региона в целом.
В то же время результаты анализа эффективности деятельности бюджетных учреждений выступают одним из источников планирования бюджета.
Для разработки комплексной методики анализа эффективности деятельности бюджетных учреждений определены и упорядочены организационные этапы проведения анализа в соответствии с этапами бюджетного процесса (рис. 2).
Цели анализа эффективности деятельности бюджетного учреждения могут быть различны: совершенствование процесса принятия решений, планирования, управления, составления бюджета либо контроля над деятельностью подведомственных учреждений. От выбора цели будут зависеть все остальные элементы системы анализа. За выбором цели следуют выбор и описание объекта и субъекта анализа, что в дальнейшем определяет набор применяемых в анализе показателей, информационную базу и методы проведения анализа.
Несмотря на глубокую проработку проблемы аналитического обеспечения деятельности бюджетного учреждения, до настоящего времени отсутствует единый научно обоснованный и комплексный подход к определению содержания и направлений анализа эффективности деятельности бюджетных учреждений.
По мнению авторов, анализ эффективности деятельности бюджетного учреждения можно определить как применение в совокупности комплексных аналитических технологий
эффективности деятельности
г подготовки, при-
бюджетного процесса ' г
Рис. 3. Методика анализа эффективности деятельности бюджетных учреждений
нятия и реализации управленческого решения, в основе которых лежит исследование взаимозависимости отдельно взятых конкретных явлений в деятельности организации, позволяющих сравнивать поставленные цели и полученные результаты, выявлять слабые и сильные стороны деятельности бюджетного учреждения и устранять недостатки в прогнозируемом периоде посредством выработки корректирующих и предупреждающих воздействий.
Методика комплексного анализа эффективности деятельности бюджетных учреждений пред-ставленанарис. 3.
Предлагаемая методика создает целостную систему оценки эффективности деятельности учреждения, позволяющую использовать результаты анализа полноценно, в том числе в процессе управления государственными финансами.
Одной из основных задач внедрения в систему управления государственными финансами бюджетирования, ориентированного на результат, является оптимизация бюджетных расходов.
В соответствии с традиционными методиками экономического анализа деятельности бюджетных учреждений для обеспечения решения данной зада-
чи используется следующий алгоритм проведения анализа:
- анализ состава и структуры бюджетных расходов;
- анализ полноты использования бюджетных средств;
- анализ обеспеченности расходов финансовыми ресурсами;
- анализ динамики расходов бюджетных учреждений;
- анализ соотношения кассовых и фактических расходов.
В качестве примера рассмотрим анализ бюджетных расходов территориального органа управления в области строительства и дорожного хозяйства (далее — Управление), являющегося бюджетным учреждением. Управление выполняет функции государственного заказчика объектов строительства регионального значения, содержания, ремонта и развития региональных автодорог, органа по оказанию мер социальной поддержки по приобретению жилья гражданами льготных категорий. Для анализа состава и структуры расходов бюджетного учреждения их группируют по статьям бюджетной классификации, затем опре-
деляют удельный вес каждой группы расходов в их общей сумме. При этом рассматривают структуру расходов, предусмотренных бюджетной сметой, произведенных кассовых расходов и понесенных фактических расходов.
Этот вид анализа позволяет наглядно представить удельный вес расходов каждого вида в общем объеме расходов учреждения. Структура расходов конкретного учреждения обусловлена сферой его деятельности.
Рассматривая данные по укрупненным статьям расходов Управления за 2009 г. (табл. 1), видно, что бюджетной сметой на отчетный год было предусмотрено расходов в общей сумме 5 935,4 млн руб., итоговые значения кассовых расходов составили 4 774,7 млн руб., фактические же расходы значительно превысили как сметные назначения, так и произведенные кассовые расходы и составили 9 551,8 млн руб.
Структура расходов Управления подтверждает специфику его деятельности — наибольший удельный вес имеет статья «Поступление нефинансовых активов». В структуре сметных назначений эта статья занимает 54,93 %, кассовых расходов — 58,93 % и фактическихрасходов — 34,96%.
Наличие в фактических расходах статьи «Безвозмездные перечисления организациям» (32,46 %) также определено выполняемыми Управлением функциями. По завершении строительства объектов, заказчиком которых оно выступает, осуществляется их передача с баланса Управления на баланс других учреждений для последующей эксплуатации.
Для углубленного анализа структуры расходов исследуют детализированные статьи расходов Управления (15 статей). Рассматривая структуру расходов по укрупненной статье «Приобретение работ, услуг», следует отметить, что наибольшие расходы Управления приходятся на работы по содержанию имущества, что определено значительной величиной расходов на содержание и ремонт автодорог. Расходы по статье «Работы, услуги по содержанию имущества» составляют от суммы всех расходов и расходов по укрупненной статье в сметных назначениях 3,65 и 83,75 %, в кассовых расходах4,53 и 84,5 %, в фактических расходах 2,34 и 81,44% соответственно.
Относительное превышение сметных назначений над кассовым исполнением Управления отразилось на соотношении долей статей расходов, утвержденных по смете, и кассовых расходов. В большей степени это коснулось расходов на социальное обеспечение (—7,66 процентных пункта) и по статье «Поступление нефинансовых активов» (4 процентных пункта).
Наличие дебиторской и кредиторской задолженностей на начало и на конец анализируемого периода, а также отличия кассовых расходов от фактических по составу определяют возникшие между ними отклонения долей статей.
Исследовав состав и структуру расходов, анализируют полноту использования бюджетных средств, сравнивая объемы выделенного финансирования и произведенных кассовых расходов за отчетный период в разрезе статей расходов.
Таблица 1
Состав и структура расходов Управления за 2009 г.
Статья расходов Предусмотрено по смете на год Кассовые расходы Фактические расходы Отклонение по удельному весу, %
Сумма, млн руб. Цельный вес, % Сумма, млн руб. Цельный вес,% Сумма, млн руб. Цельный вес, % Кассовых расходов от сметы Фактических расходов от сметы
Расходы бюджета, всего 5 935,4 100 4 774,7 100 9 551,8 100 - -
Оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда 35,1 0,59 35,1 0,74 35,3 0,37 0,15 -0,22
Приобретение работ, услуг 258,4 4,35 256,1 5,36 274,9 2,88 1,01 -1,47
Безвозмездные перечисления государственным и муниципальным организациям 3 100,4 32,46 32,46
Безвозмездные перечисления бюджетам 1 773,2 29,88 1 546,1 32,4 1 714,2 17,95 2,52 -11,93
Социальное обеспечение 606,8 10,22 122,4 2,56 121,5 1,27 -7,66 -8,95
Поступление нефинансовых активов 3 260,5 54,93 2 813,8 58,93 3 339,6 34,96 4 -19,97
Расходы по операциям с активами — — — — 965,7 10,11 — 10,11
Прочие расходы 1,3 0,02 1,3 0,03 0,2 0 0,01 -0,02
В результате такого анализа выявляется отсутствие или наличие экономии бюджетных средств. Экономия средств не всегда свидетельствует об оптимальности бюджетных расходов. Такой факт может сигнализировать о завышении учреждением потребности в средствах при формировании бюджета, а также о недостаточно эффективном управлении ресурсами. Неиспользованные остатки бюджетных средств в конце финансового года подлежат возврату в бюджет.
В 2009 г. кассовые расходы Управления суммарно равны профинансированной сумме. Аналогичная тенденция наблюдалась и в предшествующем периоде. Из этого следует вывод, что Управление использует поступающие бюджетные средства на выполнение своих полномочий в полном объеме. В то же время сметные назначения превышают произведенные кассовые расходы, что говорит о неполном поступлении по смете средств финансирования расходов.
Наследующем этапе исследования проводится анализ обеспеченности расходов учреждения финансовыми ресурсами. Анализ проводится путем сопоставления сметных назначений с данными о выделенных учреждению средствах финансирования расходов, выявляя абсолютное отклонение, а также расчетом коэффициента обеспеченности. Результаты анализа отражают, на сколько была удовлетворена в отчетном периоде потребность учреждения в финансовых средствах. Недостаток средств финансирования расходов приводит к снижению платежеспособности учреждения и росту потребности в средствах в последующий финансовый год для погашения кредиторской задолженности.
Учитывая, что величина кассовых расходов Управления в 2009 г. соответствовала объему выделенного финансирования, проведем анализ обеспеченности расходов учреждения финансовыми ресурсами на основе данных, представленных в табл. 1. Приведенные показатели свидетельствуют о наибольшей недостаточной обеспеченности учреж-
Динамика расходов Уп
дения финансированием по статье «Поступление нефинансовых активов» в объеме 446,7 млн руб. По этой статье Управление в 2009 г. было обеспечено финансовыми средствами только на 84,12 %.
Отсутствие по отдельным статьям расходов отклонения объема финансирования от сметных назначений или незначительная его величина отнюдь не свидетельствует об удовлетворении потребностей бюджетного учреждения в средствах в полном объеме. В связи со сложившейся в последние годы нестабильной ситуацией в экономике России, которая отрицательно сказалась на всех уровнях бюджетной системы страны, достаточно широкое применение в регионах и на федеральном уровне получила следующая практика: в течение первых трех кварталов финансового года финансирование расходов осуществляется с отставанием, в четвертом квартале при наличии признаков неисполнения бюджета по доходам производятся корректировки расходной части бюджета путем ее сокращения. В результате потребность бюджетного учреждения в средствах может остаться в прежнем объеме, финансовое же обеспечение расходов будет снижено.
На следующем этапе анализа осуществляется оценка изменений бюджетных расходов за ряд лет с проведением факторного анализа и использованием показателей абсолютных и относительных разниц. При этом рассматривают изменение кассовых расходов, а также расходов по смете и фактических расходов. Анализ динамики расходов позволяет определить изменения величины расходов в рассматриваемом периоде. Это позволяет узнать причину изменения объема расходов и выявить взаимосвязь различных факторов, способных повлиять на них.
По данным о расходах Управления за 2007— 2009 гг. (табл. 2) можно сделать вывод о том, что наибольшей величины расходы достигли в 2008 г. Для исключения двойного счета и приведения фактических расходов в сопоставимый с кассовыми расходами вид величина фактических расходов
Таблица 2
шенияза 2007-2009 гг.
Показатель 2007 2008 2009 Абсолютное отклонение, млн руб. Темп роста, %
2008 к 2007 2009 к 2008 2009 к 2007 2008 к 2007 2009 к 2008 2009 к 2007
Величина расходов по смете 8 808,5 12 482,7 5 935,4 3 674,2 -6 547,4 -2 873,1 141,7 47,5 67,4
Величина кассовых расходов 7 440,7 10 547,1 4 774,7 3 106,4 -5 772,4 -2 666 141,7 45,3 64,2
Величина фактических расходов 5 387,2 6 144,9 6 212,2 757,7 67,3 825 114,1 101,6 115,3
была уменьшена на сумму расходов по выбытию активов. В этот период объем сметных назначений и кассовых расходов превышает уровень расходов 2007 г. на 42%, объем фактических расходов возрос на 14%. Столь значимое увеличение расходов связано с проведением ряда крупномасштабных мероприятий в регионе с привлечением значительного объема бюджетных инвестиций, реализацию которых осуществляло Управление. Последовавшее в 2009 г. резкое уменьшение расходов по смете и кассовых расходов на 52,5 и 54,7 % соответственно свидетельствует о прекращении финансирования этих мероприятий. Этот факт подтверждает существование тесной взаимосвязи кассовых расходов со сметными назначениями в отличие от фактических расходов.
Стабильность фактических расходов относительно кассовых вызвана длительностью периода строительства в рамках данных мероприятий и системой авансирования подрядных работ. В течение трех лет фактические расходы оставались примерно на одном уровне, в 2009 г. относительно уровня 2007 г. рост расходов составил 15,3%, при этом сметные и кассовые расходы уменьшились на 32,6 и 35,8% соответственно.
Далее анализ осуществляется с различной степенью детализации с использованием факторного анализа сметных, кассовых или фактических расходов. В качестве примера рассмотрим фактические расходы Управления по статье «Приобретение работ, услуг». В целом расходы Управления по приобретению услуг Рсостоят из следующих расходов: услуги связи УС, транспортные ТУ, коммунальные услуги КУ, арендная плата АП, услуги по содержанию имущества ИР, прочие работы и услуги ПР. Расходы по приобретению услуг можно представить в виде: Р = УС + ТУ+КУ + АП + ИР + ПР.
Влияние изменения каждого вида услуг на общий результат в 2009 г. по сравнению с базисным 2008 г. можно изучить путем проведения детерминированного факторного анализа методом цепных подстановок (табл. 3).
Факторный анализ показал, что сокращение общей величины расходов по статье «Расходы по приобретению работ, услуг» было вызвано значительным снижением расходов по статье «Работы, услуги по содержанию иму-
«
vis
о о
(S
I
о о
(S
а
&
i©
с =
a =
ей =
i «
I
a
0
1 е
£8
2 * = a
щ О
¡i со -&
Л
н щ
»
и Л
а
a
t a о
е
2 * = a
щ О
¡i со -&
a
о
е
a
0
Ё SS
S
1 щ
= *
с С
+
«N
+
о ^ + ?
fu + -t
4f
+
сл
¡¿Г я
К teí
+ и
оо + о
о с<
о I
S +
II)
н
0J
U
ю
с;
В
а
и
се ¡E 2008
(Ц Оч
г>
ч
о ix;
>< с^
С J с ;
се гм
к
се S В t- £
|т с i
В
ч ы
а> в
m Я
а Й
+
«N ЧГ
о чг
+ I ? ?
+ чг ^ +
+
а Й
+ ^ <= £
+ чг
+
r-~ чг чг +
+ <N i/ч чг
ri -чг +
а
+ OO O ON
íl
О ЧО +
f-Ч-*
а
O o^
+ T
О ЧО
+ 2 «г 5
+
=s с Я
SI
<u а
ce
Й S
в fcr В
5
Я <U В
s
<u s <u
а
чг
+
o
+
0~ ЧО
+ S ^ Я
<n +
c
и S
я В
4 ce ° Ы x o
ce a
¡7 o
3 o
Я с
§ c
* Ü
5 ь ¡5 « £ O
s t
И « f-
<u § O
w a й
Í» 13 Sí
S в
а
CD 00
^ I
+
H- rn
я
+
с в я
о ч о X
% S & a
я
Г"
0
О VC a се
Ее & й s
1
§ s
а Й
сл
I i
+
<1 ^ <a
+ +
<1
<3 я с а
о £
ce
•е
<u В
í£ о =В о
<u с S f-
щества» (—220,3 млн руб.), а также уменьшением расходов по прочим работам, услугам (—3,5 млн руб.). Остальные изменения привели к незначительному увеличению расходов по данной статье в 2009 г. по сравнению с 2008 г.: расходы на услуги связи увеличили общий результат на 0,2 млн руб., транспортные услуги на 0,7 млн руб., коммунальные расходы на 0,2 млн руб.
В целом величина расходов по приобретению услуг уменьшилась на 44,8%, из которых 44,3% вызвано снижением величины расходов по работам, услугам по содержанию имущества. Причиной сокращения расходов на содержание имущества явилось падение уровня доходов бюджета в 2009 г. относительно 2008 г., что привело к сокращению расходов на содержание и ремонт автодорог, к их финансированию по остаточному принципу.
На завершающем этапе анализа расходов бюджетного учреждения изучают соотношение между кассовыми и фактическими расходами по итоговым показателям и по отдельным статьям расходов. Как правило, кассовые и фактические расходы не совпадают, поэтому также изучаются причины их отклонения.
Фактические расходы Управления в целом превышают кассовые на 4 777,1 млн руб. Сравнивая удельный вес кассовых, фактических и сметных расходов, необходимо учитывать, что некоторые статьи расходов присутствуют только в фактических расходах. Так, кассовые расходы по безвозмездным перечислениям государственным и муниципальным организациям отсутствуют, а фактические расходы составляют 3 100,4 млн руб. Аналогичная ситуация складывается и с расходами по операциям с активами (965,7 млн руб.). В связи с этим значительно увеличивается итоговая сумма превышения фактических расходов над кассовыми. Такие отклонения вызваны различиями в составе показателей кассовых и фактических расходов по указанным статьям. Относительно расходов, связанных с движением активов, фактические расходы представляют собой амортизацию внеоборотных активов и стоимость израсходованных материальных запасов, в то время как кассовые расходы и расходы по смете состоят из расходов на приобретение внеоборотных активов и материальных запасов. По статье «Безвозмездные перечисления государственным и муниципальным организациям» кассовые расходы представляют собой только денежные перечисления средств субсидий, субвенций и дотаций, фактические же расходы отражают передачу активов по неденежным расчетам
и использование средств субсидий, субвенций и дотаций получателями.
Превышение кассовых расходов над фактическими наблюдается по расходам на социальное обеспечение (0,9 млн руб.) и прочим расходам (1,1 млн руб.). Одновременно фактические расходы превысили кассовые по статьям «Приобретение работ и услуг» (18,8 млн руб.), «Безвозмездные перечисления бюджетам» (168,1 млн руб.), «Поступление нефинансовых активов» (525,8 млн руб.). Отклонения вызваны применением в Управлении системы авансирования и зачета авансов. При выделении авансов кассовые расходы превышают фактические расходы, при зачете авансов возникает обратная ситуация.
Традиционная методика анализа расходов бюджетного учреждения позволяет выявить причины недостаточности бюджетного финансирования или экономии средств, запланированных по смете, контролировать запасы материальных ресурсов, состояние кредиторской и дебиторской задолженности, оценить способность учреждения в краткосрочном периоде управлять бюджетными финансовыми ресурсами. Приведенная методика позволяет высказать лишь предположение об оптимальности производимых бюджетных расходов и эффективности деятельности учреждения по оказанию государственных услуг, не подкрепляя эти предположения достаточными основаниями. Она не позволяет объективно оценить в полной мере эффективность бюджетных расходов, в связи с чем необходимо включение в методику анализа бюджетных расходов дополнительных элементов.
В рамках внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в управлении государственными финансами проводится оценка достигнутых показателей деятельности учреждений по экономической, социальной и социально-экономической эффективности. Поэтому в качестве дополнительного элемента анализа расходов бюджетного учреждения предлагается включить анализ социально-экономической эффективности расходов на основе расчета коэффициента социальной эффективности, коэффициента экономической эффективности и интегрального коэффициента социально-экономической эффективности.
Взаимосвязь факторов, влияющих на социально-экономическую эффективность расходов, представлена на рис. 4.
Под оценкой экономической эффективности понимается соотношение непосредственных
Ресурсы (затраты)
/
Прямые результаты
/
Конечные результаты
Экономическая эффективность
X
Социальная эффективность
Социально-экономическая эффективность
Рис. 4. Взаимосвязь факторов социально-экономической эффективности
(прямых) результатов деятельности, результатов, планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий, с затратами на их достижение. При этом под прямым результатом понимается объем предоставляемых учреждением государственных услуг.
Социальная эффективность представляет собой соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) по отношению к непосредственным показателям деятельности. Другими словами, она оценивает тот эффект, который общество получает от деятельности бюджетного учреждения.
Социально-экономическая эффективность — это соотношение величины достигнутого в ходе реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение.
Взаимосвязь факторов социально-экономической эффективности показывает, что повышения социально-экономической эффективности бюджетных расходов можно достичь путем роста социальной и экономической эффективности за счет достижения более высоких прямых и конечных результатов деятельности учреждения, а также за счет уменьшения объема самих расходов.
Инвестиции, направляемые на развитие и совершенствование автомобильных дорог, дают мощный стимул к развитию других отраслей экономики. В то же время около 76 % протяженности автомобильных дорог регионального (межмуниципального) значения не соответствует нормативным требованиям по транспортно-эксплуатационному состоянию, что приводит к повышению себестоимости автомобильных перевозок и снижению конкурентоспособности продукции предприятий.
Финансовый кризис крайне отрицательно повлиял на положение дел в дорожной отрасли. Сеть автодорог общего пользования целиком и полностью формируется за счет средств бюджетов различных уровней. В большинстве муниципальных образований, а также в ряде субъектов Российской Федерации финансирование дорожного хозяйства осуществляется по остаточному принципу, при этом минимизируются расходы на ремонт, сокращаются расходы на содержание сети автодорог, исключаются бюджетные инвестиции в их развитие, что приводит к снижению социально-экономической эффективности управления дорожным хозяйством.
Анализ деятельности Управления на основе оценки социально-экономической эффективности расходов позволяет на основе сопоставления расходов, производимых в рамках мероприятий по развитию дорожного хозяйства, с социальной (общественной) отдачей, которую они приносят, принимать более взвешенные и обоснованные решения при стратегическом планировании деятельности и разработке бюджета на среднесрочный период.
Для иллюстрации анализа социально-экономической эффективности бюджетных расходов рассмотрим упрощенный вариант расчетов на основе данных о расходах и результатах деятельности Управления по строительству 12,1км автодороги общего пользования (включая четыре моста и два путепровода) в рамках целевой подпрограммы «Развитие дорожного хозяйства». В качестве показателя конечных результатов строительства примем увеличение объема грузоперевозок в регионе после ввода объекта в эксплуатацию. Исходные данные для расчета:
- расходы на строительство автодороги составили 1 523 млн руб.;
- прямой результат строительства — приращение сети автодорог общего пользования на 12,1 км;
- конечный результат строительства — увеличение объема грузоперевозок на833 млн т. Показатель экономической эффективности
составит 7,94 м/млн руб. (12 100 м /1 523 млн руб.). При этом показатель социальной эффективности равен 0,07 млн т/м (833 млн т / 12 100 м). В итоге показатель социально-экономической эффективности расходов составит 0,55 млн т/млн руб. (833 млн т / 1523 млн руб. или 0,07 млн т/м • 7,94
м/млн руб.). Полученный результат говорит о том, что каждый миллион рублей, вложенный в строительство автодороги, привел к увеличению грузоперевозок на 0,55 млн т. Сравнивая данные расчета на основе фактически достигнутых результатов с планируемыми значениями или с аналогичными показателями других регионов, или с показателями альтернативных проектов, можно более точно оценить эффективность расходов.
Проведя аналогичный анализ по остальным целевым программам, формируют заключение об эффективности бюджетных расходов в целом по Управлению.
Учитывая практику региональных и муниципальных властей финансирования дорожной отрасли по остаточному принципу, необходимо оценить влияние обеспеченности расходов бюджетным финансированием на эффективность бюд-
жетных расходов. При уровне финансирования, не обеспечивающем минимальные потребности дорожной отрасли в расходах на содержание и ремонт, социальная отдача бюджетных расходов будет либо равна нулю, либо отрицательной. Определить влияние обеспеченности финансированием на эффективность расходов возможно на основе разработанного формата аналитического отчета. Муниципальные образования (МО) объединены в группы, которые формируются в зависимости от уровня удельных доходов, входящих в определенные интервалы (табл. 4).
Значения коэффициента покрытия по всем МО меньше единицы, что говорит о недостаточности средств на содержание дорожного хозяйства. Очевидно, что наибольшей эффективности расходов достигло Управление МО 2, обеспечив потребность примерно на половину, а именно на44 %.
Таблица 4
Отчет об эффективности бюджетных расходов в зависимости от их финансовой обеспеченности по муниципальным Управлениям дорожным хозяйством
Группа 1 (интервал Группа 2 (интервал
Показатель удельных доходов 0,50-1,00) удельных доходов 0,20-0,49) (интервал удельных доходов ( -0,19)
М01 М02 МОЗ М04 М05 МОб М07 М08 М09 МОЮ МОП
Протяженность дорог 106,61 252,87 145,75 105,1 509,11 335,52 308,89 295,55 334,31 186 565,48
МО, км
Бюджетные ассигно- 7,92 9,87 1,09 2,94 6,43 2,13 3,59 1,49 2,44 0,88 2,67
вания, предусмотренные в бюджете МО на
содержание дорожного
хозяйства, млнруб.
Потребность МО в 4,9 5 4 2,9 10,9 8,8 6,7 8,3 9,1 7,5 10,2
средствах на содержание
дорожного хозяйства,
млн руб.
Доходы бюджета МО, 98,4 128,9 30 34,6 37 45,9 39,4 48 41,6 14,8 31,6
млн руб.
Удельные доходы МО, 0,92 0,51 0,21 0,33 0,07 0,14 0,13 0,16 0,12 0,08 0,06
млн руб. /км
Количество автотран- 22 401 15 687 9 268 8 787 9 876 13 217 12 901 9 329 10 138 7 866 10 139
спорта, зарегистриро-
ванного на территории
МО, ед.
Плотность автотранс- 210 62 64 84 19 39 42 32 30 42 18
порта, ед. /км
Повышающий коэф- 11,72 3,46 3,55 4,66 1,08 2,2 2,33 1,76 1,69 2,36 1
фициент потребности в
средствах по плотности
автотранспорта
Понижающий коэффи- 1 1,31 1 1,6 1,3 2,45 2,28 2,91 2,23 1,42 1
циент ассигновании по
доходу
Потребность в средс- 57,42 17,3 14,19 13,52 11,79 19,33 15,61 14,61 15,39 17,69 10,2
твах, откорректирован-
ная на повышающий
коэффициент, млн руб.
Окончание табл. 4
Показатель Группа 1 (интервал удельных доходов 0,50-1,00) Группа 2(интервал удельных доходов 0,20-0,49) Группа 3 (интервал удельных доходов 0—0,19)
MOl М02 МОЗ М04 М05 МОб М07 М08 М09 МОЮ МОП
Ассигнования, откорректированные на понижающий коэффициент, млн руб. 7,92 7,53 1,09 1,84 4,94 0,87 1,57 0,51 1,10 0,62 2,67
Коэффициент покрытия расходов на содержание дорожного хозяйства, руб. 0,14 0,44 0,08 0,14 0,42 0,05 0,1 0,04 0,07 0,04 0,26
Место Управления по группе МО 2 1 2 1 1 5 3 6 4 5 2
Место Управления по всем МО 4 1 6 4 2 8 5 9 7 9 3
Предложенные аналитические расчеты применимы в анализе эффективности деятельности иных видов бюджетных учреждений с использованием характерных для их видов деятельности показателей. В результате проведения такого анализа определяются учреждения-лидеры и аутсайдеры в зависимости от занятого ими места в ряде распре-
Список литературы
деления. Процедура сбора и обработки данных занимает не более двух недель, непосредственно расчет показателей отчета производится в течение одного рабочего дня. Результаты такого анализа без дополнительной обработки могут быть использованы на этапе разработки бюджета в качестве критерия распределения бюджетных ресурсов.
1. Алешин С.М., Нефедов В. П. Анализ исполнения смет расходов, контроль и ревизия в бюджетных учреждениях. М.: Финансы, 1978.
2. Анализ хозяйственной деятельности бюджетных организаций: учеб. пособие / Д. А. Панков, Е. А. Головкова, Л. В. Пашковская идр. М.: Новое знание, 2003.
3. Гервиц Л. Я., Масталыгина H.A. Финансовое планирование и анализ в бюджетных учреждениях. М.: Финансы, 1974.
4. Данилов Е. Н., Абарникова В. Е., Шипиков Л. К. Анализ хозяйственной деятельности в бюджетных и научныхучреждениях: учеб. пособие. Минск: Интерпрессервис; Экоперспектива, 2003.
5. Иванова Е. И. Аудит эффективности в рыночной экономике: учеб. пособие/ Е. И. Иванова, М.В. Мельник, В. И. Шлейников. М.: КноРус, 2007.
6. Просветкин Е.Д., Чекин В. Д. Комплексная ревизия финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения: учеб. пособие. М.: ВЗФЭИ, 1986.
7. Самборский В. И., Грищенко A.A. Анализ хозяйственной деятельности в бюджетных и научных учреждениях: учебник. М.: Финансы и статистика, 1989.
8. Финогенов П. В. Анализ отчета бюджетного учреждения. М.: Госфиниздат, 1962.
