CC BY
42
Пилюгина Татьяна Владимировна
кандидат юридических наук,
доцент кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права Кубанского социально-экономического института (e-mail: [email protected])
Петров Владимир Иванович
кандидат исторических наук, доцент кафедры истории России Кубанского государственного университета (e-mail: [email protected])
Бабкова Людмила Ивановна
старший преподаватель кафедры общетеоретических и государственно-правовых дисциплин Кубанского социально-экономического института (e-mail: [email protected])
Развитие конституционного права граждан на информацию о деятельности органов публичной власти в современных условиях
В статье анализируется конституционное право на информацию о деятельности органов публичной власти как одна из принципиальных основ конституционного строя и как субъективное право и коллективное право одновременно. Авторы отмечают, что в современных условиях информационных войн и нарушения норм международного права рядом государств развитие права на информацию должно происходить с учетом интересов национальной безопасности.
Ключевые слова: общедоступная информация, информация ограниченного доступа, принцип гласности, транспарентности, информированности, информация о деятельности органов публичной власти, современные информационные войны.
T.V. Pilyugina, Master of Law, Assistant Professor of the Chair of Criminal and Penal Law of the Kuban Social and Economic Institute; e-mail: [email protected];
V.I. Petrov, Master of History, Assistant Professor of the Chair of History of Russia of the Kuban State University; e-mail: [email protected];
L.I. Babkova, Senior Lecturer of the Chair of General Theoretic and State-Legal Disciplines of the Kuban Social and Economic Institute; e-mail: [email protected]
Development of the constitutional right of citizens to information on the activities of public authorities in modern conditions
The paper examines the constitutional right to information on the activities of public authorities as one of the principle foundations of the constitutional system and as a subjective right, a collective right at the same time. The authors note that development of this law should take into account the interests of national security in modern conditions of information warfare and violations of international law by a number of states.
Key words: public information, restricted information, the principle of openness, transparency, awareness, information about the activities of public authorities, modern information war.
Разноплановость понимания права граждан на информацию объективно предполагает многочисленные основания видовой классификации самой информации. Федеральное законодательство России подразделяет информацию, как и во многих развитых странах мира, на общедо-
ступную и информацию ограниченного доступа. Информация ограниченного доступа -это информация, доступ к которой в разной степени ограничен федеральным законом. Основаниями подразделения являются условия предоставления или распространения информации. Считается, что данные основания
104
выступают конкретизацией двух названных видов.
В зависимости от содержания информации и спектра субъектов - пользователей информации федеральные законы предусматривают шесть типов информации. Первый - это информация, полностью запрещенная к распространению. Второй - это информация, распространение которой существенно ограничено. Третий - это информация, которая передается непосредственным пользователям на основе конкретных предписаний федеральных законов. Четвертый - это информация, которая передается конкретным пользователям на основе подписанных с ними соглашений. Пятый -это информация, которая распространяется в соответствии с предписаниями федеральных законов к распространению. Шестой - это информация, которая распространяется полностью свободно. И даже в этом шестом виде информации можно выделить общедоступную информацию, которая может быть ограничена, и информацию, доступ к которой вообще не может быть ограничен. Например, в Краснодарском крае действует постоянный Совет безопасности, задачей которого «...является координация действий по поддержанию правопорядка и эффективное взаимодействие органов исполнительной власти края, органов местного управления и муниципальных образований с федеральными органами исполнительной власти в регионе в сфере обеспечения порядка и на основе эффективной информационно-аналитической деятельности» [1, с. 75; 2, с. 50].
Для нас, исследователей функционирования гражданского общества, естественно, особый интерес представляет как раз именно этот вид информации [3, с. 245]. К информации, доступ к которой не может быть ограничен, в Российской Федерации относятся нормативные правовые акты, которые устанавливают полномочия органов публичной власти. Особым пунктом выделяется информация о деятельности органов государственной власти и информация об использовании государственных (бюджетных) средств. Органы федеральной и муниципальной (публичной) власти обязаны обеспечить свободный доступ к информации о своей деятельности. Порядок реализации этой обязанности должен быть прописан федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами. Общие положения
федерального законодательства о сущности информации и о ее видах имеют непосредственное и базовое значение для такого понятия, как информация о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (в редакции от 28 декабря 2013 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [4] (далее -Федеральный закон о доступе к информации) под государственными органами понимает все органы государственной власти, в том числе и органы власти субъектов Российской Федерации. В п. 1 ст. 1 Федерального закона о доступе к информации, направленного на разъяснение структуры обязанностей органов публичной власти по обеспечению доступа граждан к информации деятельности госорганов, закрепляется понятие «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». При анализе данного понятия в первую очередь обращает на себя внимание то, что законодатель говорит о созданной государственными федеральными органами или органами местного самоуправления информации в принципе. Понятие «созданная информация», конечно же, требует своего толкования. Разъяснение этого понятия усложняется указанием на тот факт, что эта информация возникает в пределах действия полномочий органов власти. Не дает нам полной ясности и указание на то, что к этой информации относится также информация, созданная территориальными органами власти и организациями, подведомственными этим органам государственной власти. Так, например, в регионах для обеспечения общественного порядка «.одним из приоритетных направлений в 2014-2015 годах являлась задача повышения результативности оперативно-розыскной деятельности» [5, с. 340]. А для этого необходимо своевременно собирать соответствующую информацию о криминальной обстановке в общественных местах и о различных угрозах, в том числе и террористического характера. Но и общество должно быть информировано в соответствующих направлениях действий для совместного реагирования в определенных ситуациях [6, с. 19].
Наши региональные законодатели в процессе формирования понятия информации о деятельности органов публичной власти иногда не делают различия между структурой, полномо-
105
чиями, порядком формирования и самой деятельностью органов власти. Если структура, полномочия, порядок формирования и порядок деятельности органов государственной власти закреплены в нормативных правовых актах, то этого вполне достаточно, чтобы считать эту информацию информацией о функционировании органов публичной власти. Помимо этого, в общем и целом, любая информация об органах публичной государственной власти может быть истолкована как информация о функционировании органов публичной власти в стране. Многочисленные основания классификации информации предопределяют разнообразие подходов к содержанию понятия «конституционное право на информацию». Конституционное право на информацию нужно рассматривать следующим образом:
как один из принципов основ конституционного строя;
как субъективное право; как коллективное право. Конституция РФ в отличие от конституций советского периода не закрепляет принцип гласности как основной принцип организации и деятельности российского общества, государства и каждого человека. Конституция СССР 1977 г. закрепляла принципы гласности, постоянного учета общественного мнения, широкого привлечения граждан к управлению обществом и государством. Гласность как специфическая форма и проявление информации в общественно-политической сфере представлялась в качестве неотъемлемого элемента демократического общества, необходимого условия народовластия, осуществления гражданами конституционных прав и обязанностей. Это доступность для общественного ознакомления, обсуждения, контроля за любой информацией, публичностью, общеизвестностью, доведением информации до широкого круга граждан [7, с. 27]. Большое значение принципа гласности подчеркивал Р.А. Сафаров. Гласность, по его мнению, нельзя отождествлять с текущей информированностью населения. Гласность является главным условием информирования. Сама по себе она ничего не сообщает обществу, но создает условия демократическому функционированию гражданского общества. Р.А. Сафаров делает вывод, что информирование населения о деятельности государственных органов можно рассматривать как специфическую, особенную функцию управления, объективная потребность законодательного
оформления которой существует [8, с. 242]. В зарубежной науке в основном используется термин транспарентность, под которым, если переводить его дословно, понимается «прозрачность», что означает открытый режим деятельности органов государственной власти и доступность для граждан информации, находящейся в распоряжении госорганов. В русском языке синонимами термина «транспарентность» следует назвать «открытость», «гласность», «публичность». Но, как оказывается, ни один из этих терминов не может раскрыть понятие «транспарентность» полностью. Они скорее выступают в качестве элементов рассматриваемого понятия. Главной составляющей транспарентности можно назвать доступность. Гласность, открытость и публичность выступают основными средствами, гарантирующими доступность той или иной информации. Весьма близкой к понятию транспарентности можно считать открытость информации. Мы соглашаемся с Н.Ю. Корченковой в том, что «открытость, конечно же, является для демократии средством, но вряд ли демократия сможет развиваться и выжить при отсутствии открытости. Людям нужна информация, в противном случае они исключены из демократического процесса...» [9, с. 27]. Принципы основ конституционного строя закрепляют основные, системообразующие отношения между гражданами, обществом, государством и органами местного самоуправления. В этом качестве они распространяются на всех указанных участников одновременно и взаимосвязанно. Принцип гласности или информационной открытости не может принадлежать только гражданину или обществу. Он в одинаковой степени предоставляет органам публичной власти не только обязанности, но и права. Достаточно вспомнить, как болезненно реагировали общественные, неправительственные организации, явно получающие средства от специальных органов некоторых иностранных государств, на законное требование органов государственной власти Российской Федерации раскрыть их источники финансирования. Принцип гласности распространяется на всех участников публично-властных отношений. В связи с этим принцип открытого информационного общества, или принцип гласности, или принцип информационной открытости еще нуждаются в своем дальнейшем самостоятельном научном исследовании. Конституционное право на информацию как субъективное право гражданина также являет-
106
ся весьма сложным и широким понятием. Как минимум, право гражданина на информацию содержит следующие составляющие:
конституционную свободу на информацию; право на доступ к государственным и муниципальным услугам;
право на информацию о деятельности органов публичной власти;
конституционное право на информацию о себе (право на доступ к информации о себе, право на персональные данные, право на неприкосновенность частной жизни, защиту чести и доброго имени);
конституционное право на интеллектуальную собственность;
право на участие в процессе создания информации о деятельности органов публичной власти.
Гораздо менее разработанным является понятие конституционного права на информацию как коллективного права на информацию. Можно предположить, что оно распространяется на следующих субъектов: органы публичной власти; юридические лица;
общественные объединения (включая политические партии);
средства массовой информации и население муниципальных образований (население административно-территориальных единиц).
Есть определенные аргументы, чтобы распространить это право на население (имеется в виду многонациональный народ Российской Федерации и субъектов Российской Федерации). Коллективное право на информацию также можно рассматривать следующим образом: как конституционную свободу (право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом);
как право на доступ к официальной информации об органах публичной власти;
как право на доступ к любой информации о деятельности органов публичной власти при наличии преобладающего общественного интереса;
как право на участие в самом процессе создания информации о деятельности органов публичной власти.
В правовой научной литературе вопросы субъектов конституционного права на информацию исследованы весьма полно, но ряд устаревших шаблонов и стереотипов в этой сфере остаются. В настоящее время ученые
зачастую относят к категории субъектов права на информацию только граждан страны, но не рассматривают в числе субъектов конституционного права на информацию органы государственной власти и органы местного самоуправления. Многие считают, что данное право принадлежит только гражданам государства. Конечно же, такой подход обусловлен значением данного права в политической системе общества и в механизме функционирования государства, его функциональной задачей обеспечивать взаимосвязи между объектом и субъектом политической системы в целом. Но происходящие в современном обществе процессы значимы и для мировой системы. Представители зарубежных СМИ обладают правом только на ту общественно значимую информацию, которая находится в свободном обращении в результате деятельности средств массовой информации, и это оправдано требованием национальной безопасности. Некоторые исследователи права придерживаются мнения, что субъектами правового регулирования в области реализации права на информацию могут быть граждане, ученые, специалисты, юридические лица, органы государственной власти, а также иностранцы [10, с. 46-48]. Они выделяют такие виды субъектов, как «гражданин», «физическое лицо», «население», «юридическое лицо», «орган государственной власти», «общественные образования», «межгосударственные образования» [11, с. 13], относят к субъектам конституционного права на информацию государство, органы государственной власти, государственные органы, учреждения и организации, коммерческие и некоммерческие организации, иные объединения граждан, семью, социальные группы, население страны в целом, единый многонациональный народ России, конкретные народы России. Некоторые исследователи, напротив, утверждают, что юридические лица и органы государственной власти не могут являться носителями конституционного основного права. Свои информационные потребности юридические лица и общественные объединения удовлетворяют в договорном порядке. Или же они получают общественно значимую информацию не напрямую, а в результате реализации права на информацию своих представителей в качестве физических лиц, которые вступают в обмен информацией между государством и обществом. Н.Ю. Корченкова считает, что вряд ли можно говорить о необходимости гаранти-
107
рования и создания должного механизма реализации права на информацию для органов власти, поскольку, обладая средствами государственного принуждения и властными полномочиями, они не ограничены в возможностях собирать и использовать информацию различного характера, в том числе и об индивидах [9, с. 94]. Надо иметь в виду, что органы публичной власти являются полноценными субъектами конституционного права на информацию. Более того, они в большей степени нуждаются в информации для осуществления качественного управления, а механизм государственного принуждения не всегда является действенным способом получения информации. Федеральный закон о доступе к информации закрепил широкое понимание определения субъектного состава права на информацию. В п. 3 ст. 1 Федерального закона о доступе к информации в составе пользователей информации названы физические лица, юридические лица, общественные объединения, государственные органы и органы местного самоуправления. Надо отметить весьма неоднозначную позицию законодателей при формулировании правомочий пользователей информации. Дело в том, что указанные субъекты, по мнению законодателя, обладают только правом поиска информации о деятельности органов публичной власти. Если вспомнить понятие информации о деятельности органов публичной власти, то речь шла о созданной информации. Поэтому вполне справедливо предположение, что возможен поиск только того, что создано. То есть процесс поиска и процесс создания информации логически связаны между собой. В свою очередь, чтобы создать информацию, необходимо найти первичную информацию. Недостаток конституционных положений, регламентирующих право на информацию и право на информацию о деятельности органов публичной власти, восполняется федеральным законодательством
1. Касьянов В.В., Петров В.И. Особенности организации действий правоохранительных органов по поддержанию правопорядка на территории Краснодарского края как основы стабильного взаимодействия государственной власти с гражданским обществом // Историческая и социально-образовательная мысль. 2016. Т. 8. № 1-1. С. 74-78.
2. Пилюгина Т.В., Петров В.И. Обеспечение правопорядка на территории Краснодарско-
и другими нормативными правовыми актами. Обеспечение права на информацию о деятельности органов публичной власти ссылками на конституционную свободу информации пока является не совсем достаточным фактом. Ввиду этого главным содержанием двух основополагающих федеральных законов об информации являются гарантии доступа и обязанности органов публичной власти обеспечить этот доступ к информации о деятельности органов публичной власти. Доступ к соответствующей информации должен обеспечиваться как для отдельного гражданина, так и для общественной организации. Так, например, в Краснодарском крае в 2014 г. государственная поддержка некоммерческих организаций, как и в 2013 г., составила более 80 млн рублей [12, с. 115]. Причем часть этих средств была определена как раз на информационное обеспечение и осуществления доступа к различной информации.
Таким образом, закрепление права на доступ к информации о деятельности органов публичной власти уже явилось существенным прогрессом в сравнении с простой констатацией конституционной свободы на информацию. Но, как мы понимаем, это только первый шаг на пути: свобода информации - конституционное право на доступ к информации (почти любой информации), при наличии общественного интереса - конституционное право на участие в создании информации о деятельности органов публичной власти - принцип открытости органов публичной власти - принцип открытого информационного общества как принцип основ конституционного строя Российской Федерации, но, безусловно, с учетом интересов национальной безопасности в современных условиях информационных войн и нарушения норм международного права рядом государств, финансирующих «оппозиции», где им заблагорассудится, с целью свержения конституционного строя.
1. Kasyanov V.V., Petrov V.I. Features of the organization of actions of law enforcement agencies to maintain law and order on the territory of Krasnodar region as the basis for a stable interaction of state authority with civil society // Historical and socio-educational thought. 2016. Vol. 8. № 1-1. P. 74-78.
2. Pilyugina T.V., Petrov V.I. The rule of law on the territory of Krasnodar region - the key to stable interaction of public authorities with civil society //
108
го края - залог стабильного взаимодействия органов государственной власти с гражданским обществом //Уголовная политика в сфере обеспечения здоровья населения, общественной нравственности и иных социально значимых интересов: материалы 4-й Между-нар. науч.-практ. конф. 2015. С. 49-52.
3. Петров В.И., Пилюгина Т.В. Организация действий правоохранительных органов по обеспечению правопорядка на территории Краснодарского края - основа стабильного взаимодействия органов государственной власти с гражданским обществом // Общество и право. 2015. № 2(52). С. 244-247.
4. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: федер. закон от 9 февр. 2009 г. № 8-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
5. Петров В. И. Региональная безопасность как одна из основ государственной стабильности // Уголовная политика в сфере обеспечения здоровья населения, обеспечения безопасности здоровья населения, общественной нравственности и иных социально значимых интересов: III Междунар. науч.-практ. конф. 2014. С. 338-341.
6. Петров В. И. Особенности развития гражданского общества в России (на примере Краснодарского края) // Вестн. Академии знаний. 2014. № 1(8). С. 18-22.
7. Безуглов А.А., Кряжков В.Д. Гласность работы Советов. М., 1988.
8. Сафаров Р.А. Общественное мнение и государственное управление. М., 1975.
9. Корченкова Н.Ю. Становление теоретико-правовой концепции права на информацию: дис.... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000.
10. Копылов В.А. Информационное право: учеб. пособие. М., 1997.
11. Бачило И.Л. О праве на информацию в Российской Федерации. М., 1997.
12. Касьянов В.В., Петров В.И. Развитие гражданского общества Краснодарского края как составной части этнорегионального полиэтнического сообщества Юга России // Aspectus. 2014. № 3. С. 114-118.
Criminal policy in the sphere of ensuring public health, public morals and other socially important interests: proc. of the 4th Intern. sci.-pract. conf. 2015. P. 49-52.
3. Petrov V.I., Pilyugina T.V. Organization of law order protection on the territory of Krasnodar region by law enforcement bodies is the basis for sustainable cooperation of public authorities with civil society // Society and law. 2015. № 2(52). P. 244-247.
4. On ensuring access to information about the activities of state bodies and bodies of local self-government: fed. law d.d. Febr. 9, 2009 № 8-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2009. № 7. Art. 776.
5. Petrov V.I. Regional security as one of the foundations of state stability // Criminal policy in the sphere of ensuring public health, security of public health, public morals and other socially important interests: proc. of the III Intern. sci.-pract. conf. 2014. P. 338-341.
6. Petrov V.I. Peculiarities of development of civil society in Russia (on the example of Krasnodar region) // Bull. of the Academy of knowledge. 2014. № 1(8). P. 18-22.
7. Bezuglov A.A., Kryazhkov V.D. Publicity of the work of the Councils. Moscow, 1988.
8. Safarov R.A. Public opinion and public administration. Moscow, 1975.
9. Korchenkova N.Yu. Formation of theoretical and legal concept of the right to information: diss.... Master of Law. Nizhny Novgorod, 2000.
10. Kopylov V.A. Informational law: study aid. Moscow,1997.
11. Bachilo I.L. About the right to information in the Russian Federation. Moscow, 1997.
12. Kasyanov V.V., Petrov V.I. Development of civil society of Krasnodar region as an integral part of ethno-regional multi-ethnic community of the South of Russia // Aspectus. 2014. № 3. P. 114-118.
109
